obec - městys - město
statutární město - kraj
hlavní město Praha - stát
právnické osoby samosprávy a státu

Zákon 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení) - II.

Dnem voleb do zastupitelstev krajů nabude účinnosti novela zákona o obcích, která v plném rozsahu nahradí dosavadní zákon číslo 367/1990 Sb. Bohužel v rozdělení pravomocí mezi radu obce a zastupitelstvo obce nepřinesl nový zákon to, co od něj odborná i laická veřejnost očekávala - totiž odstranění výkladových problémů. Proč ani nový zákon nevyřeší to podstatné se pokusím shrnout v tomto článku.

PRAVOMOCI A VZTAH

ZASTUPITELSTVA A RADY OBCE

Pravomoci zastupitelstva obce a rady obce byly po dlouhá léta příčinou sporů o výklad zákona. Obecní zastupitelstvo a obecní rada spolu soupeřily o postavení faktického nejvyššího nejvyššího orgánu obce. Obecní zastupitelstvo bylo totiž nejvyšším orgánem obce de jure, obecní rada pak nejvyšší orgán de facto. Nová právní úprava nabourává tuto asymetrii ve prospěch zastupitelstva, ovšem v procesu schvalování Parlamentem ČR zmizela některá důležitá ustanovení, která jednoznačně a v souladu s Ústavou ČR deklarovala absolutní vliv zastupitelstva na řízení obce, zatímco pravomoc rady určovala jako “odvozenou”. Zásahy našeho zákonodárného sboru přinesly více škody než užitku, a také autoři Moderní obce si toho již zcela správně povšimli

Kdo vlastně podle nového zákona vykonává samostatnou působnost

Zákon o obcích si hned v úvodu ustanovení, která charakterizují základní rozdělení úkolů mezi radou a zastupitelstvem poněkud odporuje, když říká:

§ 84, odst.1

“Zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti obce (§ 35, odst.1); ve věcech patřících do přenesené působnosti, jen stanoví-li tak tento nebo zvláštní zákon.”

V § 35, odst.1, na který zákon výslovně odkazuje, najdeme toto znění:

“Do samostatné působnosti obce patří spravování záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejích občanů, pokud nejsou svěřeny zákonem krajům nebo pokud nejde o výkon přenesené působnosti, a dále záležitostí, které do samostatné působnosti obce svěří zvláštní zákon.”

Budeme-li detailisté, musíme konstatovat, že tohle všechno by mělo spadat do působnosti zastupitelstva obce, protože je to tak výslovně v zákoně uvedeno, aniž je někde odkaz na radu obce. A jak to řeší zákon u rady obce?

§ 99, odst.1, věta první

“Rada obce je výkonným orgánem obce v oblasti samostatné působnosti a za její výkon odpovídá zastupitelstvu obce.”

Z těchto základních charakteristik, převzatých přímo z dikce zákona, bychom mohli snadno odvodit, že nejvyšším orgánem, který spravuje celou samostatnou působnost, je zastupitelstvo obce, a jako svůj výkonný orgán, kterému dále svěří méně či více rozsáhlé pravomoci, využívá radu obce.

Není to samozřejmě tak jednoduché - obzvláště po výše zmíněných zásazích zákonodárců, díky kterým budou opět vznikat nekonečné diskuze, končící již obligátním - je nutno upřesnit zákon. Přitom návrh zákona již dostatečně přesný byl.

Zásadní změny ve vztahu pravomoci zastupitelstva a rady

Než se zmíním o některých konkrétních pravomocech v zákoně výslovně uvedených, zmíním ustanovení, které je výraznou změnou oproti úpravě předchozí.

§ 84, odst.4

“Zastupitelstvo obce si může vyhradit další pravomoci v samostatné působnosti obce mimo pravomoce vyhrazené radě obce podle § 102, odst.2.”

Zde si neodpustím připomenout, že jde o ustanovení sice důležité, ovšem naprosto právně zcestné. Tato “zcestnost” má několik důvodů. Za prve - zákon již jednou zastupitelstvu přiřknul plnou samostatnou působnost (viz. výše citovaný § 84, odst.1). Za druhé - návrhové znění předpokládalo toto znění: “Zastupitelstvo obce rozhoduje i o dalších věcech v samostatné působnosti, které si vyhradí.” Tedy umožňovalo zastupitelstvu v souladu s ústavním principem zastupitelstva jako nejvyššího orgánu obce vyhradit si rozhodnutí o kterékoli otázce, tedy i o otázce spadající jinak do působnosti rady jako svého “podřízeného” orgánu. Za třetí - zastupitelstvo se nemusí o problému, jehož rozhodování by si chtělo vyhradit, vůbec dozvědět. A to proto, že zde máme ještě jedno ustanovení, které bude v praxi právě v kontextu s uvedenou možnosti zastupitelstva “vyhrazovat si” problematicky aplikováno.

§ 102, odst.3

“Rada obce rozhoduje v ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo.”

Na první přečtení se v tomto orientovat není vůbec jednoduché. Jaký je tedy závěr podle našich zákonodárců a nového zákona o obcích?

Podle zákona číslo 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení) pro vztahy obce a rady v samostatné působnosti platí:

1. Zastupitelstvo má vyhrazenou pravomoc, kterou nesmí nikomu svěřit

2. Rada má vyhrazenou pravomoc, kterou jí zastupitelstvo nesmí odejmout

(pozice rady, která je však v rozporu s Ústavou České republiky)

3. Věci, které zákon neřeší, spadají do působnosti rady

4. Z těchto ostatních věcí si zastupitelstvo může cokoli vyhradit.

(v souladu s Ústavou ČR by mělo mít zastupitelstvo možnost rozhodnout cokoli v samostatné

působnosti obce)

A právě až posledně zmiňovaný bod je tou jedinou změnou v přímých vztazích mezi zastupitelstvem obce a radou obce v rozdělení pravomoci, kterou po zásazích zákonodárců nový zákon přináší.

Ale přesto nám nový zákon nabídl řešení nepřímé, které pozici zastupitelstva obce zase posiluje. Patrně půjde při jeho prosazování zase o výkladové půtky, ale tyto by měly jednoznačně dopadat ve prospěch zastupitelstva. Už proto. že zákon vlastně sám sebe “usvědčuje” z nedodržování sebe sama i v samotném textu.

§ 88 aneb skryté řízení rady obce

Vstřebáme-li vše výše řečené, musíme se ještě vypořádat s textem § 88.

“Zastupitelstvo obce zruší usnesení rady obce, jestliže je v rozporu s právním předpisem nebo usnesením zastupitelstva obce.”

Přestože ani to nemusí být bezproblémové, umíme si jistě představit situaci, kdy zastupitelstvo zruší usnesení rady obce tehdy, když rada například zasáhne do kompetence právě zastupitelstva a rozhodne například přijmout půjčku pro obec (zajímavé situace mohou nastat, brání-li se obecní rada, že její usnesení není v rozporu se zákonem - půjde především o spor o aktivní a pasivní legitimaci např. k určovací žalobě apod. - to ale není předmětem tohoto článku).

Oč jasnější je význam “rozporu s právním předpisem”, o to větší boje mohou nastat v praxi o pojem “rozpor s usnesením zastupitelstva obce.” Kdybychom vycházeli z přístupu našich zákonodárců, museli bychom dojít k tomu, že k rozporu s usnesením zastupitelstva může dojít jen tehdy, když si toto vyhradilo rozhodování ve věci, a rada přesto rozhodla sama. Takto to možná též bude vykládáno.

Ovšem podle mého názoru by byl takto restriktivní výklad špatný. V tomto ustanovení je totiž vyjádřeno, byť nepřímo, tolik žádané sdělení: “Zastupitelstvo je nejvyšším orgánem obce a jako takový tedy může v samostatné působnosti vše, bude-li chtít.” A jak je to vyjádřeno?

Zákonodárce bohužel odejmul prozatím zastupitelstvu rozhodovat o záležitostech vyhrazených do pravomoci rady obce (slůvko prozatím používám proto, že rozpor s Ústavou je natolik zřetelný, že je jen otázkou času, kdy bude zákon v této části novelizován).

Co mu však upřít nemohli, to je obecně skutečné a zákonné postavení zastupitelstva jako nejvyššího orgánu obce (jediný orgán volený v přímých volbách občany obce). A jako nejvyšší orgán má právo dávat radě obce jako svému výkonnému orgánu usnesením závazné pokyny. A těmito pokyny je pak rada obce povinna se řídit, a to podle mého názoru i tehdy, když se jedná o rozhodování v její vyhrazené pravomoci.

Uveďme si to na příkladu: Obec má pronajmout velký komerční areál. Nájemní smlouvy spadají do pravomoci rady obce. Zastupitelstvo obce usnesením vyjádří, že pokud nebude nájemné minimálně 600,- Kč za m2 a rok, aby nebyla nájemní smlouva uzavírána. Rada obce to poruší a rozhodne uzavřít nájemní smlouvu s cenou 400,- Kč za m2 a rok.

Zastupitelstvo mělo dříve možnost radu odvolat a zvolit jinou. To je velmi nepraktické řešení, jde-li o výhrady k několika jednotlivým věcech, nikoli k celé práci rady. Jako účinnější se jeví zrušit usnesení o nájmu podle citovaného ustanovení § 88, a to z titulu, že je v rozporu s usnesením zastupitelstva obce.

Touto nedůstojnou oklikou si může zastupitelstvo zajistit autoritu, kterou mu odepřeli zákonodárci, a pokud to nebude respektováno, vynutit si řízení o protiústavnosti příslušných ustanovení zákona o obcích.

Uvedený § 88 dává nepřímo možnost realizovat onu “výhradu” rozhodování i v okruhu vyhrazené pravomoci rady obce, například tím, že zastupitelstvo usnesením vyjádří, že ukládá radě obce nerozhodovat některé konkrétní záležitosti (přijetí úvěru pro s.r.o. ve vlastnictví města, uzavření nájemní smlouvy s ročním plněním nad 100.000,- Kč apod) dříve, než si vyžádá stanovisko většiny zastupitelstva obce, a podle mého názoru může dokonce uložit radě, aby toto většinové stanovisko respektovala.

Na tomto místě ovšem velmi důrazně připomínám, lépe než kličkovat mezi těmito nedokonalými paragrafy je lépe najít konsensus v obci a některé záležitosti, jež mají velký význam, řešit společně. Pak zaniká nutnost detailně rozpitvávat, co si kdo dovolit může a co už nesmí, eventuelně co si budemuset “vydupávat ze země” - v případě zastupitelstva.

Některé změny v konkrétních pravomocech

Vyjma některých pojmových upřesněních textu zákona dochází i výraznějším změnám v obsahu. Ty základní se pokusím shrnout u obou orgánů obce bez ohledu na výše uvedený výklad.

Zastupitelstvo obce

Pravomoci zastupitelstva jsou upraveny zejména v § 84 a § 85. Připomínám ze změn ty základní.

Zatímco původní právní úprava obsahovala velmi vágní ustanovení o založení, zřízení nebo zániku právnických osob nebo zařízení, a dále o rozhodování o účasti v obce v obchodních společnostech a nadacích, nová úprava konečně upřesňuje v souladu se speciální právní úpravou těchto oblastí. Zastupitelstvu obce je vyhrazeno:

§ 84, odst.2, písm. d)

zřizovat trvalé a dočasné peněžní fondy obce

§ 84, odst.2, písm. e)

zřizovat a rušit příspěvkové organizace a organizační složky obce, schvalovat jejich zřizovací listiny

§ 84, odst.2, písm. f)

schvalovat zakladatelskou listinu, zakladatelskou smlouvu, společenskou smlouvu a stanovy obchodních společností a dalších právnických osob, které obec hodlá založit, a rozhodovat o účasti obce v již založených právnických osobách

§ 84, odst.2, písm.g)

delegovat zástupce obce, s výjimkou § 102, odst.2, písm.c) na valnou hromadu obchodních společností, v nichž má obec majetkovou účast

§ 84, odst.2, písm. h)

navrhovat zástupce obce do ostatních orgánů společností, v nichž má obec majetkovou účast, a navrhovat jejich odvolání

Již z textu zákona je zřejmé, že dochází ke kvalitativnímu posunu pojmovému i obsahovému. Bokem prozatím ponechávám rozdělení kompetencí mezi zastupitelstvo a radu ve vztahu k obchodním společnostem, protože to není předmětem tohoto článku. Bez podrobnějších detailů s odkazem na dříve publikované názory však alespoň uvádím, že stále zůstává v zákoně neodůvodněná separace zastupitelstva od rozhodování v těchto obchodních společnostech, k níž došlo opět až na půdě zákonodárného sboru. Tomuto tématu se chci dále věnovat v samostatném článku, v němž chci současně dát určitý návod zastupitelům, jak tento handicap vsunutý opět do zákona účinně eliminovat prostřednictvím § 88.

Z významnějších pravomocí dostává dále zastupitelstvo oprávnění zřídit si odborné orgány.

§ 84, odst.2, písm. l mimo jiné:

zřizovat a zrušovat výbory, volit jejich předsedy a další členy a odvolávat je z funkce

Výbory jsou novinkou, kterou zavádí zákon v § 117 až 121, a budu se jimi podrobně zabývat v další části této série článků. Novinkou je zejména to, že výbory se stávají namísto komisí rady hlavními iniciativními a kontrolními orgány, a ti u zastupitelstva, přebírají funkce komise kontrolní a finanční atd., a radě obce zůstávají komise jen jako iniciativní a poradní orgány. Výbory mohou rovněž řešit “dálkové” řízení obcí, které patří k městům.

Ustavení výborů u zastupitelstva je dalším z výrazů posílení autority tohoto nejvyššího orgánu obce.

Ke změnám dochází i v oblasti majetkoprávních úkonů.

Vedle rozhodování o nabytí a převodu nemovitých věcí se v zákoně výslovně objevujevydávání nemovitostí podle zvláštních zákonů, a dále že zastupitelstvo rozhoduje o převodu bytů a nebytových prostorů z majetku obce (§85, písm.a). Zde se má na mysli byt či nebytový prostor specifikovaný dle zákona číslo 72/1994 Sb. v platném znění.

Hranice poskytování peněžitých a věcných darů pro rozhodování zastupitelstvem se zvyšuje na 20.000,- Kč (§ 85, písm.b), stejně tak u vzdání se práva a prominutí pohledávky řeší zastupitelstvo v případě, že právo nebo pohledávka má hodnotu vyšší než 20.000,- Kč (§ 85, písm. e). Stejná hranice figuruje u zastavení movitých věcí (§ 85, písm. f)

Výslovně se uvádí, že zastupitelstvo rozhoduje nejen o zastavení nemovitých věcí, aletaké o věcných břemenech na těchto věcech (§85, písm. j).

Pozitivem je i upřesnění v § 85, písm. i), které přisuzuje zastupitelstvu rozhodovat ouzavření smlouvy o přijetí a poskytnutí úvěru nebo půjčky, o poskytnutí dotace, o převzetí dluhu, o převzetí ručitelského závazku, o přistoupení k závazku a smlouvy o sdružení (§85, písm. k).

Rada obce

Rovněž u rady obce je nejvýraznější změna u právnických osob. Radě obce je vyhrazeno

§ 102, odst.2, písm. b), c)

plnit vůči právnickým osobám a zařízením založeným nebo zřízeným zastupitelstvem obce úkoly zakladatele nebo zřizovatele podle zvláštních předpisů, nejsou-li vyhrazeny zastupitelstvu obce (§ 84, odst.2), plnit funkci valné hromady, je-li obec jediným akcionářem nebo jediným společníkem

Opět s odkazem na budoucí podrobnější článek jen připomínku - role valné hromady obchodní společnosti není v případě rady obce důvodná. Přesto je nutno alespoň uvítat konečně výslovné sdělení něčeho - dřívější praxe byla díky absenci jakékoli úpravy velmi problematická. Základní problém ale odstraněn nebyl - totiž způsob komunikace “majitele” obchodní společnosti, kterým je obec reprezentovaná v tom případě jedině zastupitelstvem, a radou obce, které zákon svěřuje roli valné hromady, tedy v podstatě také roli “majitele”.

Radě obce dále zůstává v podstatě to, co dříve (některé otázky v vztahů se zastupitelstvem viz. výše).

Poprvé zákon odlišuje situaci, kdy není v obci rada obce, a její roli plní starosta. V tomto případě pak výslovně přidává zastupitelstvu do pravomoci rozhodovat o vydání nařízení obce, stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu, stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a v organizačních složkách obce a přezkoumávat na základě podnětů opatření přijatá obecním úřadem v samostatné působnosti a komisemi.

Kupodivu však výhradně v pravomoci starosty (navíc s použitím výkladu zákonodárce “vyhrazené”) zůstala role valné hromady, je-li obec jediným akcionářem nebo jediným společníkem. To mim jiné dokládá podcenění významu této “ekonomické” pravomoci.

Závěrem k tomuto tématu je nutno zhodnotit novou úpravu pravomocí jako právní úpravu v dílčích věcech pozitivní, ovšem v souvislostech přetrvávají základní nedostatky, nejasnosti a neodůvodněné disproporce zejména mezi zastupitelstvem a radou. Za největší handicap považuji protiústavnost zvoleného principu, kdy pro určitou část otázek je zapovězena rozhodovací pravomoc nejvyššího orgánu obce, který je jako jediný přímo volen občany obce. Navíc v dalších ustanoveních sám nový zákon tento princip popírá. Musíme doufat, že praxe tento restriktivní přístup k zastupitelstvu nebude aplikovat, a že v rozumném časovém horizontu dojde k nápravě tak, aby text zákona byl v souladu s naším ústavním pořádkem.

Autor: Mgr. Jana Hamplová Čas vydání: 18:42 12.10.2009