obec - městys - město
statutární město - kraj
hlavní město Praha - stát
právnické osoby samosprávy a státu

Chybějící rozhodnutí obecního zastupitelstva jako důvod pro absolutní neplatnost právního úkonu

Právní úkon, který je neplatný, nenese sebou právní účinky, jaké by jinak měl právní úkon platný. Rozeznáváme dva druhy neplatnosti právních úkonů - neplatnost relativní, které se může dovolávatpouze účastník daného právního vztahu, a pokud tak neučiní, považuje se relativně neplatný právní úkon za platný, a ne platnost absolutní, která působí vůči všem, takže ji nejen musí z úřední povinnosti respektovat všechny státní orgány, ale může se jí dovolávat každý, kdo na tom má právní zájem. Je tedy velmi vážným následkem, který zasahuje všechny účastníky právního vztahu. Zákon proto taxativně stanoví, které právní úkony považuje za absolutně neplatné (viz. občanský zákoník, §§ 37 - 39). Jsou to právní úkony, které nebyly učiněny svobodně (ale např. pod nátlakem), vážně (např. byly učiněny v žertu) a srozumitelně (z nichž nejde poznat zpravidla ani to, že jde o právní úkon), a dále právní úkony, které svým obsahem nebo svým účelem odporují zákonu nebo jej obchází anebo se příčí dobrým mravům. Absolutní neplatnost postihuje rovněž právní úkon, který nebyl učiněn v předepsané formě (např. u převodu nemovitostí je předepsána písemná forma), anebo právní úkon, který učinila osoba bez způsobilosti k právním úkonům.

Ani tato poměrně jasná právní úprava neodstraňuje v praxi určité pochybnosti v tom, který právní úkon je možné považovat za absolutně neplatný. Typickým příkladem jsou právní úkony učiněné v rámci samostatné působnostiobce, konkrétně smluvní závazky, uzavřené jménem obce, ale bez rozhodnutí obecního zastupitelstva, popř. bez splnění dalších náležitostí předepsaných zákonem.

V praxi pak vyvstává základní otázka:Je právní úkon obce, pro který zákon předepisuje schválení obecním zastupitelstvem, popř. některé další náležitosti, absolutně neplatný? Je zřejmé, že půjde především o to, zdali lze aplikovat § 39 občanského zákoníku:

“Neplatný je právní úkon, který svým obsahem nebo účelemodporuje zákonu nebo jej obchází anebo se příčí dobrým mravům.”

K tomuto § můžeme uvést blíže tuto charakteristiku. Rozpor se zákonem neznamená samozřejmě rozpor pouze se zákoníkem občanským, ale rozpor se všemi předpisy kogentní povahy, které mají právní sílu zákona, a mimo tyto pak všechny zákonné normy, které omezujísmluvní volnost účastníků

O obcházení zákonajde tehdy, jestliže právním úkonem je dohodnuto něco, co sice není v přímém rozporu se zákonem, ale ve svých důsledcích by vedlo k tomu, že by zákon nebyl dodržen.

Na roveň právnímu úkonu, který je v rozporu se zákonem, je postaven právní úkon, který se příčí dobrým mravům (je tedy jednáním contra bonos mores), v rozporu s dobrými mravy je právní úkon zejména tehdy, jestliže je porušeno společenské určení vztahu, o který jde. Co jsou to dobré mravy není nikde stanoveno. Obecně lze říci, že jsou to pravidla morálního charakteru, která ta která společnost v dané době uznává a respektuje.

Uveďme dva modelové příklady právních úkonů jménem obce, v nichž je možné uvažovat o aplikaci § 39 občanského zákoníku.

1. Starosta obce podepíše za obec kupní smlouvu o převodu vlastnického práva k nemovitosti, na základě které je proveden vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí. Až potom členové obecního zastupitelstva zjistí, že byla uzavřena tato kupní smlouva, a to aniž byl zveřejněn záměr obce nemovitost prodat po dobu zákonem předepsaných 30 dnů, a aniž obecní zastupitelstvo o prodeji rozhodlo.

Otázka zní: Mohou se domoci zrušení smlouvy na základě její absolutní neplatnosti? Podle mého názoru ano. Především - smluvní volnost obce převádět nemovitý majetek je omezena povinností zveřejnit tento záměr obce po dobu nejméně 30 dnů (§ 36 a/, odst. 4 zákona o obcích). Záměr zveřejněn nebyl, a navíc jej neschválilo obecní zastupitelstvo. Dále musí podle zákona rozhodnout o prodeji obecní zastupitelstvo ( § 36 a/, odst. 1, písm. a/ zákona o obcích). To se rovněž nestalo. Jednání starosty obce, který takto smlouvu podepsal, je současně v rozporu s dobrými mravy(trestní odpovědnost není tématem tohoto článku). Dikce § 39 je tedy naplněna, jde o absolutní neplatnost a obec se jí může dovolat.

Smlouvu podepsal starosta, který k tomu nebyl oprávněn. V této souvislosti je nutno připomenout

§ 20 občanského zákoníku:

“1. Právní úkony právnické osoby ve všech věcech činí ti, kteří k tomu jsou oprávněni smlouvou o zřízení právnické osoby, zakládací listinou nebo zákonem (statutární orgány).

2. Za právnickou osobu mohou činit právní úkony i jiní její pracovníci nebo členové, pokud je to stanoveno ve vnitřních předpisech právnické osoby nebo je to vzhledem k jejich pracovnímu zařazení obvyklé. Překročí-li tyto osoby své oprávnění, vznikají práva a povinnosti právnické osobě, jen pokud se právní úkon týká předmětu činnosti právnické osoby a jen tehdy, jde-li o překročení, o kterém druhý účastník nemohl vědět.”

V současné době probíhají čas od času v odborném tisku polemiky o tom, zdali je starosta statutárním zástupcem obce ve smyslu § 20, odst. 1 občanského zákoníku, a to v tom smyslu, že on sám prakticky nemůže žádný právní úkon sám provádět - vždy musí předcházet rozhodnutí obecníhozastupitelstva (obecní rady), a v praxi se proto hovoří spíše o určitém “podpisovém právu” za obec než o zastupování v pravém významu slova “zástupce” ve smyslu právním.

I kdybychom však chápali starostu obce jako statutárního zástupce, nic to nemění na skutečnosti, že právní úkon - zmíněná smlouva - je absolutně neplatný, a to i tehdy, byla-li druhá strana v tzv. dobré víře, že starosta může úkon učinit (k tomu jen malou poznámku - stěží by se dnes už někdo dovolával, že o povinnosti zveřejnit záměr obce či o povinnosti rozhodnutí obecním zastupitelstvem nevěděl, neboť jde o skutečnosti obecně známé). Pro úplnost připomínám z judikatury R 33/75: “Pokud je smlouva od počátku absolutně neplatná, není rozhodné, zda účastníci smlouvy o důvodu její neplatnosti věděli.” a R 35/75: “Smlouva, která svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází anebo se příčí zájmům společnosti (dnes jde o rozpor s dobrými mravy - pozn. autorky), je od počátku absolutně neplatná; není rozhodné, zda účastníci smlouvy o důvodu její neplatnosti věděli”

Z novější judikatury, a to přímo k modelovému příkladu, uvádím rozsudek NS 4 Cz 50/92: Smluvní volnost obce při převodu nemovitého majetku z jejího vlastnictví do vlastnictví jiných fyzických či právnických osob je omezena tím, že záměr obce převést nemovitý majetek musí být v obci vhodným způsobem zveřejněn nejméně po dobu 30 dnů před projednáním v orgánech obce a poté schválen třípětinovou většinou všech členů obecního zastupitelstva. K prokázání splnění uvedených požadavků je postačujícím důkazem prohlášení starosty obce, pokud o jeho správnosti nejsou důvodné pochybnosti.”

V našem modelovém případě by pochybnosti o prohlášení starosty jistě byly, a to především z důvodu neexistence zápisu ze zasedání obecního zastupitelstva, na němž by rozhodlo o tom nemovitost prodat, a dále neexistence zápisu ze zasedání, na němž by rozhodlo o prodeji. Pro úplnost dodávám, že rozhodnutí zastupitelstva musí splňovat určité náležitosti - jednak musí být zachyceno ve zmíněném zápise, jednak musí jít přímo o formulaci “rozhodlo” anebo “schválilo”, a dále musí toto rozhodnutí obsahovat všechny podstatné náležitosti smlouvy - co, komu, za kolik, způsob úhrady kupní ceny, popř. další podmínky.Za rozhodnutí prodat nemovitost nelze pokládat zápis, že“obecní zastupitelstvo projednalo odprodej pozemku číslo XY”, aniž je uvedeno komu atd.

2. Starosta podepsal za obec smlouvu o ručení (o přistoupení k dluhu, o zástavě nemovitého majetku obce, o úvěru atd.) bez souhlasu obecního zastupitelstva.

Narozdíl od kupní smlouvy o převodu nemovitosti, jejíž uzavření je vázáno ještě na další podmínky než je “jen” souhlas obecního zastupitelstva, jsou uvedené smluvní závazky učiněné jménem obce poněkud problematičtější. Přesto však i v těchto případech je podle mého názoru možné dovolat se absolutní neplatnosti těchto právních úkonů, protože zde existuje rozpor se zákonem, a to se zákonem o obcích, který jednoznačně určuje, že o podobných právních úkonech smí rozhodnout pouze obecní zastupitelstvo. To znamená, že je-li v písemném zachycení obsahu závazku uvedena v hlavičce jako smluvní strana “obec”, je to rozpor se zákonem, protože “obec” podobný závazek nepřijala - obcí je de jure obecní zastupitelstvo (a předpokládá to tak v uvedených případech i zákon), nikoli starosta. Starosta sice zastupuje obec navenek, ale tím se obcí nestává a nemá právo za ni rozhodovat.

Nejde sice o omezení smluvní volnosti obce, ale je možné hovořit o zvláštním režimu, který zákon stanoví pro obec - proto existuje pro obec zvláštní zákon (367/1990 Sb., zákon o obcích, obecní zřízení ve znění pozdějších změn a doplňků).

Pakliže bychom neobhájili tvrzení, že uvedené závazky jsou svým obsahem a především účelem v rozporu se zákonem, je téměř nepochybné, že takový smluvní vztah zákon o obcích obchází - i to je důvodem absolutní neplatnosti podle § 39 občanského zákoníku. Rozpor s dobrými mravy je nepochybný - starosta podpisem podobných závazků většinou naplňuje skutkovou podstatu trestného činu (nejčastěji zneužití pravomoci veřejného činitele), a podobné jednání si jistě nezaslouží právní ochrany, byť třetích osob.

Z literatury uvádím ještě citaci z knihy Obec - postavení, správa, činnost (ISV, Praha, 1996):

“I když zákon o obcích nemá výslovné ustanovení, máme za to, že usnesením obecního zastupitelstva musí být rozhodnuto o majetkoprávním úkonu jako celku, tedy o celém jeho obsahu.Nestačilo by například usnesení, že má být uzavřena smlouva o koupi nemovitosti, pokud by nebyly schváleny také podmínky, za nichž se tak má stát (včetně ceny). Bez předcházejícího rozhodnutí obecního zastupitelstva by uskutečnění majetkoprávního úkonu bylo nutné v považovat zásadně za odporující zákonu a proto neplatné podle § 39 občanského zákoníku.”

Podobných případů podepisování závažných smluvních závazků bez souhlasu obecního zastupitelstva bylo v médiích publikováno mnoho, obce se však málokdy pouštějí do sporů o neplatnost právního úkonu. Částečně je to kvůli nejistotě o výsledek sporu, částečně kvůli nákladům, které by převýšily možný efekt - snad jen v případě nelegálně prodaného nemovitého majetku je nějaká šance dostat zpět to, co mělo zůstat vlastnictvím obce. Zástavy, ručení apod. jsou často nedobytné a v podstatě není o co vést spor.

Podstatným důvodem je také ustanovení § 42 občanského zákoníku: “Vznikne-li pro neplatnost právního úkonu škoda, odpovídá se za ni podle ustanovení toho zákona o odpovědnosti za škodu.”

Základním nárokem je přitom nárok z bezdůvodného obohacení (tedy nárok pro obec ve většině případů “pozitivní”), přistupuje však dále nárok na náhradu škody, k níž došlo - a to je pro obec většinou nepříznivé (např. obec vymůže vrácení pozemku, ovšem na něm je rozestavěná výrobní hala, kterou bude muset obec zaplatit apod.). Tyto neřešitelné situace vznikají zejména tehdy, uplyne-li od uzavření absolutně neplatného smluvního vztahu delší doba.

V souvislosti s uplatněním práv obce je nutno určit počátek běhu subjektivní lhůty -často je problém stanovit den, kdy se obec dozvěděla o rozhodné skutečnosti, tedy o tom, že byl učiněn neplatný právní úkon. Obcí v právním významu je obecní zastupitelstvo, avšak např. doručování vkladů do KN v praxi probíhá vůči obecnímu úřadu, aniž se to členové zastupitelstva mohou dozvědět. Protože obecní úřad je organizační jednotkou v rámci obce (a někdy je dokonce označován za orgán obce), bude však patrně nutné počátek běhu subjektivní lhůty určit ode dne, kdy informaci obdržel obecní úřad (jde-li o úřední korespondenci), v jiných případech individuálně, např. ode dne, kdy poprve vystoupil s touto informací některý člen zastupitelstva na jeho zasedání (určitou pozitivní úlohu zde může sehrát kontrolní komise a jiné kontrolní mechanismy stanovené uvnitř obce - riziko selhání lidského faktoru však nelze zcela odstranit nikdy).

Z právního hlediska je tedy podle mého názoru možné úspěšně obhájit tvrzení, že chybějící rozhodnutí obecního zastupitelstva v případech, kdy zákon o obcích toto rozhodnutí vyžaduje v rámci vyhrazené pravomoci v samostatné působnosti je dostačujícím důvodem pro absolutní neplatnost právního úkonu ve smyslu § 39 občanského zákoníku.

Autor: Mgr. Jana Hamplová Čas vydání: 17:49 12.10.2009