obec - městys - město
statutární město - kraj
hlavní město Praha - stát
právnické osoby samosprávy a státu

Co je a co není překročení pravomoci

Velmi často se setkávám s tím, že mne kontaktují zastupitelé a nemají jasno v tom, co vlastně si může starosta sám dovolit, a jak se postavit ke skutečnosti, když starosta předloží smlouvu či jiný zavazující dokument s tím, že už jej podepsal, a žádá zpětné schválení. V řadě případů jde o věc, kterou by starostovi orgán obce schválil, a lze říci, že “o nic nejde”, ale v řadě případů vzniká konflikt, a je jedno, zdali jej vyvolá většina zastupitelů nebo jeden, který se ozve a proti podobné praxi protestuje. Podle mého názoru v obou případech, ať už zastupitelstvo s podepsaným dokumentem souhlasí či nikoli, jde o jev velmi negativní, a lze jej tolerovat jen v ojedinělých případech. Proti zpětnému schvalování by se zastupitelé měli ozvat vždy, protože zvedáním rukou zpětně degradují svou funkci.

Starosta nemůže bez zmocnění téměř nic

Velmi častým argumentem, který starostové (nebo radní) používají, je tvrzení, že jde v podstatě o záležitost, která není důležitá, nebo že ji zákon neupravuje, nebo že jde o dohodu, která město nezavazuje, v poslední době jsem se setkala také s argumentem, že když se nerozhoduje o majetku, nemusí o smlouvě rozhodovat žádný orgán obce a tak podobně. Připomeňme si proto základní filozofii zákona o obcích, jakkoli k dnešnímu dni není zrovna dokonalý.

1. Zákon určuje, o čem rozhoduje obecní zastupitelstvo a obecní rada

V § 36 a 36a/ najdeme výčet záležitostí, které spadají do rozhodovací pravomoci obecního zastupitelstva. V § 45 najdeme výčet věcí, o kterých rozhoduje obecní rada.

Jde o rozdělení kompetencí tak, jak je předpokládá zákon, tedy které jsou tak rozděleny jako základní členění.

2. Výčet uvedený v zákoně není taxativní

Že tento výčet nemůže být nikdy úplný, to je jasné. Život obce je natolik různorodý, že orgány obce řeší daleko více problémů. Tyto věci spadají pod ustanovení, které říká, že tyto ostatní záležitosti spadající do samostatné působnosti obce řeší obecní rada.

Základní princip zákona je tedy následující:

- každý orgán řeší věci, které mu určuje zákon o obcích, tedy co je dáno zastupitelstvu, řeší zastupitelstvo, co obecní radě, to řeší obecní rada

- ostatní záležitosti, které zákon nezmiňuje, spadají do působnosti obecní rady

3. Tento princip není dogma - jde o úpravu, kdy “zastupitelstvo nerozhodne jinak”

Ačkoli zákon o obcích řeší dělbu působnosti jak výše uvedeno, neznamená to, že tento princip je pevný a orgány obce se od něj nemohou odchýlit. Zákon pouze zapovídá obecnímu zastupitelstvu svěřit konkrétně uvedené záležitosti (majetkoprávní) obecní radě. To tedy ze zákona zastupitelstvo nesmí, i kdyby chtělo.

Opačný postup je podle mého názoru možný v plné šíři z pozice nejvyššího orgánu obce - tedy obecní zastupitelstvo si může vyhradit rozhodnutí o kterékoli otázce, kterou zákon svěřuje obecní radě v oblasti samostatné působnosti, nebo o otázce, kterou zákon neupravuje. Například nedávný spor v jednom větším severomoravském městě, kdy obecní rada tvrdila, že nájemní smlouvu na mnohamiliónové plnění musí rozhodnout ona, i když o ní chce rozhodnout zastupitelstvo, má podle mého mínění jasné řešení - obecní zastupitelstvo si může rozhodnutí o této otázce samozřejmě vyhradit a rozhodnout.

Možnosti alternativy v rámci zákonné úpravy jsou tedy následující:

- každý orgán řeší věci, které mu určuje zákon o obcích, tedy co je dáno zastupitelstvu, řeší zastupitelstvo, co obecní radě, to řeší obecní rada

- ostatní záležitosti, které zákon nezmiňuje, spadají do působnosti obecní rady

- zastupitelstvo si však navíc vyhradí rozhodování o některých jiných otázkách v oblasti samostatné působnosti, tedy některé otázky z těch, které jinak náleží obecní radě nebo které zákon nezmiňuje vůbec

- zastupitelstvo může také uložit městské radě úkol v kterékoli oblasti samostatné působnosti, tedy i v té, kterou má rada ve své působnosti uvedené v zákoně

4. Překročení pravomoci vzhledem k rozdělení působnosti

V těchto spletitých výkladových postupech je někdy obtížné vyslovit, kdy překročila svou pravomoc obecní rada. Je totiž nutné vycházet z jednotlivého případu. Zatímco vždy je poměrně jednoduché říci, že obecní rada překročila svou pravomoc, když prodala například nemovitost (hovoříme o překročení pravomoci formální, protože přímá odpovědnost by patrně zůstala na starostovi obce), v případě pronájmu jakkoli vysokého to můžeme říci jen tehdy, jestliže obecní rada rozhodla navzdory skutečnosti, že obecní zastupitelstvo řeklo jasně předem, že o tomto pronájmu chce rozhodnout samo.

Obecní zastupitelstvo svou pravomoc prakticky překročit nemůže - je nejvyšším orgánem obce a může učinit každé rozhodnutí týkající se samostatné působnosti obce.

5. Největší problém - starosta

To, co někdy bývá příčinou sáhodlouhých polemik, není zase až tak složité. Když věc trochu zjednoduším, tak můžeme říci, že starosta má tato oprávnění:

  • Starosta zastupuje obec navenek. To znamená, že mimo jiné podepisuje smlouvy, dohody a jiné písemnosti, ale vždy až po rozhodnutí některým z orgánů obce. Zastupování obce de facto znamená zastupování obecního zastupitelstva nebo obecní rady. Nečiní z něj statutárního zástupce v jeho pravé podstatě. Kpodpisu musí být vždy “zplnomocněn”existujícím usnesením obecního zastupitelstva nebo obecní rady.
  • Starosta má právo užívat při významných příležitostech a občanských obřadechzávěsného odznaku se státním znakem České republiky.
  • Starosta spolu se zástupcem starosty nebo jiným radnímpodepisuje obecně závazné vyhlášky a jiná usnesení obecního zastupitelstva.
  • Starosta připravuje, svolává a řídí schůze obecní rady a společně s pověřeným členem obecní rady podepisuje její usnesení.

     

  • Starosta může pozastavit výkon usnesení obecní rady v otázkách samostatné působnosti obce, má-li za to, že je nesprávné. Věc pak předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání obecního zastupitelstva. (Povšimněme si, že zákonodárce dává starostovi možnost měnit zákonem rozdělenou působnost směrem k obecnímu zastupitelstvu. To koresponduje s výkladem výše, který říká, že zastupitelstvo může rozhodnout bez obav i věc spadající jinak do působnosti obecní rady).

A to je vše.

Pokud starosta obce učiní cokoli víc, překračuje svou pravomoc. Žádné dohody o spolupráci, žádné smlouvy o smlouvě budoucí, žádné přísliby financování, a už vůbec ne žádné smlouvy, které svěřuje zákon výslovně do působnosti orgánů obce, nesmí starosta podepsat sám.

To, co opravdu spěchá

Nemůžeme být zase až tak přísní - může se opravdu stát, že některá věc spěchá, a standardní postupy svolání orgánu obce by selhaly. I zde však je možné najít rozumné řešení.

a/ svolání mimořádného zasedání obecního zastupitelstva nebo obecní rady

b/ neformální řešení - získání stanoviska zastupitelů neformálním způsobem (telefonicky, jiným osobním kontaktem, formou stanovisek politických klubů)

Tak se starosta vyhne prodlení, které by mohlo například pozitivní záležitost ohrozit, a přitom neriskuje nařčení, že podepsal něco za zády zastupitelů nebo radních. Není patrně nutné připomínat, že nestandardní řešení je možné používat pouze v nestandardních situacích.

Desatero o pravomoci aneb všechno v zákoně nenajdete:

1. Respektujme, že nejvyšším orgánem je obecní zastupitelstvo, kterému jsou radní i starosta odpovědni ze svých funkcí

2. Chce-li zastupitelstvo rozhodovat i něco jiného, než mu “dal do vínku” zákon o obcích, mělo by to vyjádřit předem a formou usnesení.

3. Obecní zastupitelstvo může uložit úkol obecní radě i v oblasti “její” působnosti a ona je povinna jej splnit.

4. Obecní zastupitelstvo by nemělo nic schvalovat zpětně, aniž by o věci, byť neformálně, nebylo informováno. Totéž se týká obecní rady.

5. Zákon o obcích rozděluje působnost pro případ, že zastupitelstvo nerozhodne jinak ve prospěch sebe sama.

6. Starosta má velmi omezenou pravomoc a bez zmocnění orgánů obce nemůže za obec závazně podepisovat jakékoli závazky a dokumenty.

7. Není-li zákonná úprava dostatečně jasná a dojde-li ke sporu, je nutné ho vyřešit ve prospěch názoru zastupitelstva jako nejvyššího orgánu obce.

8. Dojde-li k překročení pravomoci, není vždy nutné vyvozovat přísné důsledky. Je však velmi vhodné dát najevo, že příště bude k těmto důsledkům přikročeno, aby se situace neopakovala.

9. Zastupitelé a radní by vždy měli vidět listinu, kterou schvalují, aby zjistili, zdali již na ní “náhodou” není podpis starosty, a namátkově kontrolovat odpovídající data uzavřených závazků a data usnesení.

10. Zásadní překročení pravomoci (ručení, zástavy, prodeje, pronájmy apod.) by měly být nekompromisně spojeny s odchodem z funkce a obce by se měly začít pouštět do sporů o neplatnost podobných smluv.

Autor: Mgr. Jana Hamplová Čas vydání: 18:30 12.10.2009