obec - městys - město
statutární město - kraj
hlavní město Praha - stát
právnické osoby samosprávy a státu

Majetek obce a hospodaření s ním

1999 - Zásadní majetek získaly obce od státu zákonem 172/1991 Sb., v průběhu dalšího období pak mohly nabýt majetek i jiným způsobem, např. darem, na základě závěti, koupí, vydržením, jinými slovy obec může nabýt vlastnictví jako kterýkoli jiný subjekt. Za majetek obce je nutné považovat všechny věci (movité i nemovité), majetková práva, finanční hotovosti atd., a je nutné si uvědomit, že jako vlastník má obec všechna práva a povinnosti jako kdokoli jiný, tedy má naprosto shodné postavení jako ostatní vlastníci.Doposud neexistuje žádná zvláštní právní úprava vlastnictví obcí, ačkoli praxe ukazuje, že vzhledem k postavení obce jako vykonavatele veřejné správy by zvláštní režim úpravy především hospodaření s majetkem byl nanejvýš žádoucí.

Zásadní okruhy problematiky majetku obce a hospodaření s ním upravuje jednak občanský zákoník obecně (§ 123 a následující), a především pak zákon o obcích v mnoha ustanoveních. Není účelem tohoto příspěvku zákon opisovat, tedy jen v krátkostí připomeňme základní fakta.

Zákon o obcích upravuje zejména otázku působnosti orgánů obce v majetkoprávních úkonech, a dále pak některé specifické otázky, např. omezení v převodu majetku obce na dobrovolný svazek obcí či okruh osob, kterým lze svěřit majetek obce, který tvoří zdravotnické zařízení apod.

Důležitá je realizace či dopad některých ustanovení v praxi. Poslední léta poměrně zřetelně identifikovala základní problémy vznikající při výkonu vlastnického práva obce a při hospodaření s obecním majetkem. Na mnohé situace zákon výslovně nepamatuje a řešení se nacházejí širším výkladem (často regionálně odlišným) nebo obce tápou a hůře či lépe improvizují. Pokusím se v následujícím textu některé základní problémy shrnout a nalézt přijatelná řešení.

Prodej nemovitostí

Prodeje nemovitostí byly v posledních letech poměrně časté, a to ze dvou důvodů. Jedním je nedostatek finančních prostředků obce, druhým často neutěšený stav nemovitého majetku, který obec nemohla opravit a někdy ani udržovat alespoň v trochu přijatelném stavu. Pravidla pro prodej určuje zákon o obcích - záměr obce musí být zveřejněn na úřední desce, o prodeji rozhoduje zastupitelstvo atd. Potud je vše jasné. Praxe však přinesla další otázky:

a/ lze prodat nemovitost za cenu nižší než odhadní?

Jistěže lze, schválí-li takový prodej zastupitelstvo. Ovšem obec by měla velmi dobře vážit, zda je podobný prodej nutný, protože zastupitelé by měli být, když už se zbavují jednou provždy majetku, dobrými hospodáři. Není samozřejmě nutné, aby kritériem prodeje byla vždy nejvyšší nabídka (není-li to takto formulováno v zadání), obec může dát například přednost místnímu zájemci apod. Celkem častým jevem však bývá jiná věc - obce vybírají částečně podle ceny, částečně podle toho, co zájemce uvede v nabídce jako účel využití nemovitosti. Zalíbí se jim např. záměr umístit do objektu chybějící služby, a vyberou tohoto zájemce. Jenže ouha - není-li účel využití objektu právně dobře pojištěn, nic nenutí kupce k jeho splnění. A tak jsme svědky záměrů, že v objektu budou zřízena pracovní místa pro občany se změněnou pracovní schopností, a za rok je v objektu luxusní kavárna s tím, že původní záměr se ukázal jako nereálný. Obec nemá nástroje k tomu, aby donutila splnit kupce jeho slib, navíc přišla o nemalé finanční částky, které díky bohulibému záměru kupci slevila.

Řešením se jeví schválení hodnotících kritérií pro prodeje v obci předem, a zejména pak kvalitní smluvní ošetření všech slibů (třeba až s možností od smlouvy odstoupit, mít předkupní právo, zřídit věcné břemeno apod.).

b/ které náležitosti kupní smlouvy musí zastupitelstvo schvalovat?

V praxí zní často usnesení zastupitelstva takto: “Objekt X se prodává panu Y za dohodnutou kupní cenu 1.000.000,- Kč.” A to je vše. Ostatní se nechá na úřednících. Přitom pro kupní smlouvu jsou podstatné i další skutečnosti - např. splatnost kupní ceny (zdali při podpisu, ve splátkách, po vyřízení úvěru apod.), kdo uhradí převodní poplatky, k jakému účelu je objekt prodáván, zdali si obec ponechá předkupní právo (zamezení spekulativním nákupům), zdali obec zřídí v objektu např. věcné břemeno, kdy je možné od smlouvy odstoupit apod.

Podle mého názoru musí zastupitelstvo schválit všechny podstatné náležitosti kupní smlouvy, a to v širším slova smyslu, tedy podstatné nikoli z pohledu zákona, ale podstatné pro obec.

c/ co když podepíše kupní smlouvu starosta bez souhlasu zastupitelstva, popř. schválí prodej jen obecní rada?

Pak jde podle mého názoru o neplatnost kupní smlouvy, které se může obec dovolat. S tím ovšem souvisí další problém, a to náhrada škody osobě, která kupní smlouvu v dobré víře, že jedná s oprávněným zástupcem obce, podepsala, a samozřejmě trestněprávní odpovědnost starosty obce.

d/ musí zastupitelstvo schvalovat i smlouvu o budoucí kupní smlouvě?

Nepochybně. Její realizace je pak klasickou kupní smlouvou a jiný postup by byl obcházením zákona.

Pronájem nemovitostí

Pronájmy nemovitostí jsou dalším častým právním úkonem obce. Praxe nastolila i zde konkrétní otázky, které se pokusím shrnout.

a/ které náležitosti nájemní smlouvy musí schválit obecní zastupitelstvo?

Zde platí obdobně totéž, co u prodejů, tedy obecní zastupitelstvo musí rozhodnout o celém majetkoprávním úkonu, nikoli jen o tom komu a za kolik, ale též k jakému účelu je nemovitost nebo její část pronajímána, jaké jsou možnosti odstoupení, na jak dlouho apod.

b/ je limitována doba, na níž může zastupitelstvo nemovitost pronajmout?

Není, smlouva může znít třeba na sto let. Ovšem opět je zde nutné mít na zřeteli veřejný zájem. Bylo by přinejmenším seriózní pronajímat nemovitosti v souladu s volebním obdobím, a výjimečně na období delší (to např. kvůli vkládaným investicím). To proto, aby nové zastupitelstvo mohlo realizovat svou vlastní koncepci hospodaření s obecním majetkem, resp. reagovat na aktuální situaci.

Nehovoříme samozřejmě o bytech, které podléhají jinému režimu.

c/ lze stanovit cenu nájemného odlišně pro dva různé subjekty?

Obecně lze říci ano - neexistuje-li cenová mapa obce, která určuje, kolik kde se bude hradit nájemné. Pak by toto stanovení bylo závazné a nebylo by možné se od něj odchýlit.

Zástava nemovitosti

Zástava nemovitosti je velmi vážným právním úkonem, který musí schvalovat také zastupitelstvo. Více než při jiných právních úkonech je zde nutno apelovat na povinnost spravovat majetek hospodárně s ohledem na úkoly, které obec jako veřejnoprávní subjekt má. Praxe bývá bohužel jiná - mnohé obce příliš riskovaly a nemovitosti zastavily, často ani ne na své úvěry, ale na úvěry jiných osob. Nezřídka docházelo při zástavách k překročení pravomoci, resp. k zneužití pravomoci veřejného činitele. Ať už obec nemovitost zastaví pro sebe či pro jiného, a učiní-li tak bez ekonomických propočtů únosnosti, dostává se do ekonomicky neřešitelných problémů. Buď je sama předlužena a úvěry ji nutí desetiletí stagnovat, nebo uhradí dluhy jiného s malou možností je získat zpět.

Zástavy nemovitostí by proto měly vždy souviset s úvěry obce a měly by být podloženy kvalitními rozvahami o únosnosti. Všechny jiné varianty jsou příliš riskantní.

Mimo pohled ekonomický je zde opět pohled politické odpovědnosti - zastupitelstvo ve snaze ukázat své schopnosti se nebude ohlížet na další volební období a vyčerpá veškeré zástavy na desítky let dopředu, takže nastupující komunální politikové stanou u snědeného krámu - prodaného, pronajatého nebo zastaveného.

Přijetí daru

Setkala jsem se s otázkou, proč se schvaluje dar, když je to vlastně zvýšení majetku obce. Vyplývá to z principu daru - darovací smlouvy vychází z toho, že oba dva, obdarování i dárce, musí s darem souhlasit. Mimo to, že dar může být někdy tzv. danajský (polorozpadlá usedlost), přistupuje u obce ještě jeden aspekt - nebezpečí korupce. Zastupitelé by měli velmi dobře zvážit, zdali přijetím hodnotnějšího daru nevyvolávají pochybnosti např. o přidělení zakázky apod. Přijetí daru je proto stejně závažný právní úkony jako podpis kupní smlouvy, a proto je nutné schvalování nejvyšším orgánem obce.

Zřizování právnických osob, obchodní podíly, vklady do obchodních společností

Toto téma je natolik rozsáhlé, že stěží stručně pojednat o podstatě. Ale přesto - obecní zastupitelstvo musí, nebo by mělo, zvážit mnohé. Například to, že převodem majetku do obchodní společnosti přestává majetek vlastnit obec, ale vlastníkem se stává tato obchodní společnost. Nebo že společník nemůže ze své vlastní vůle např. ze společnosti s ručením omezeným vystoupit bez souhlasu ostatních společníků. Obzvláště je nutno být obezřetnými k situaci, kdy obec není jediným společníkem. V každém případě je nutné obci doporučit, aby všechny kroky konzultovala s odborníky, které si sama najme, nikoli aby dala na návrhy partnerů, jejichž motivy mohou být čestné, ovšem taky nemusí.

Uvedenu jeden příklad za všechny:

Podle výkladu, který se objevuje v odborném tisku nejčastěji, tvoří valnou hromadu společnosti s ručením omezeným, jejímž jediným společníkem je obec, obecní rada. Převede-li tedy obec nemovitý majetek obce jako celek do tohoto s.r.o., namísto zastupitelstva už o něm vždy bude rozhodovat jen obecní rada.

Podle mého názoru právní úprava těchto oblastí zoufale chybí a co odborník, to názor, který má oporu v zákoně i v logice. Přesto se různí tak, že není možné dojít ke konsensu.

Nejčastější chyby, kterých se obce dopouštějí v rámci hospodaření s majetkem

1. Nekvalitní právní ošetření smluvních vztahů (buď ponechají vyhotovení smluv protistraně, nebo smlouvy vyhotovuje úřednický aparát, nebo do hotových textů právníků zasahují neodborně zastupitelé). Důsledkem bývá buď nevýhodnost pro obec obecně, nebo nemožnost vymoci plnění smlouvy, nemožnost odstoupení os smlouvy apod.

2. Bez dlouhodobé koncepce se obec příliš zadluží.

3. Bez ohledu na budoucí zastupitelstva dojde k v jednom období k prodejům většiny majetku, pronájmy jsou uzavírány na velmi dlouhou dobu přesahující více volebních období, smlouvy o zajišťování některých služeb jsou taktéž uzavírány na příliš dlouhou dobu.

4. Malá spolupráce s experty při náročnějších projektech v rámci “úspor”. Vždy je výhodnější obětovat finanční odměnu externímu konzultantovi, než riskovat omyl s mnohem závažnějšími dopady.

5. Malá aktivita finanční a kontrolni komise.

6. Obcházení zákona o veřejných zakázkách (např. rozdělením zakázky na mnoho dílčích etap a snížení objemové ceny prací apod.)

7. Malá aktivita členů zastupitelstva, kteří nejsou ochotni proniknout do podstaty odhlasovávaných majetkoprávních kroků, a kdy veškeré rozhodování ponechají např. starostovi obce..

Především je totiž vedle dodržování dikce zákona důležitá odpovědnost zastupitelů, snaha o objektivní rozhodování, hájení zájmů obce proti zájmům osobním a určitá politická etika. Tyto atributy totiž nenahradí jakkoli dokonalý zákon.

Autor: Mgr. Jana Hamplová Čas vydání: 18:24 12.10.2009