obec - městys - město
statutární město - kraj
hlavní město Praha - stát
právnické osoby samosprávy a státu

Neslučitelnost funkcí a možné střety zájmů v obcích ve vztahu k právním a etickým normám

Při sestavování kandidátních listin a následně při nominování některých svých kandidátů na různé funkce v obci mohou politické strany narazit na problém, s nímž možná nepočítaly - totiž že jejich kandidáta se týká některé zákonné omezení, které brání tomu, aby právě on mohl skutečně funkci přijmout. Tato omezení nejsou v našem právním řádu četná, přesto však jsou poměrně významná a dlužno dodat, že nejsou příliš obecně známá. V následujícím příspěvku se pokusím tuto problematiku shrnout, a to ze dvou základních pohledů. Prvním je pohled čistě legislativní, tedy “co se nesmí”, druhý pak se snaží přiblížit pohled etický, tedy co se sice podle zákona smí, ovšem všichni cítíme, že “by se to patrně dít nemělo.”

Obsah:

1. Neslučitelnost funkcí z pohledu práva

A. Účel a obsah ustanovení zákona

B. Zákonný postup při existenci neslučitelnosti funkcí

C. Neslučitelnost funkcí a problémy praxe

2. Neslučitelnost funkcí z pohledu etiky a politické kultury

1. Neslučitelnost funkcí z pohledu práva

A. Účel a obsah ustanovení zákona

Především je nutno připomenout účel, proč vlastně určitá omezení existují, tedy proč je neslučitelnost jedné funkce s jinou vůbec zakotvena.

Stanovení neslučitelnosti některých funkcí je především prevencí tam, kde by mohlo dojít ke střetu zájmů při jejich současně probíhajícím výkonu. Omezení mají zaručit nestranný výkon veřejné funkce a předem vyloučit nebo alespoň na minimum omezit střety zájmů soustředěné v jednání jedné osoby.

Náš právní řád zakotvuje neslučitelnost funkce člena obecního zastupitelstva s těmito funkcemi:

a/ člen obecního zastupitelstva nesmí být současně pracovníkem obecního úřadu v této obci (obdobně to platí u městského obvodu či městské části).

Člen obecního zastupitelstva nesmí tedy být současně úředníkem na obecním úřadě, zastupitelem tedy nemůže být místní matrikářka, vedoucí stavebního odboru, sekretářka, ale ani technický pracovník (řidič, údržbář atd.). Možný střet zájmů by mohl být spatřován především v těchto základních aspektech:

- pracovník by byl nepřímo sám sobě nadřízeným (problematický se mi jeví vztah ke starostovi anebo k tajemníkovi obecního úřadu, je-li tato funkce zřizována, apod.)

- podjatost v rozhodování o záležitostech obce ve vztahu ke své práci, zejména u referentů vykonávajících mimo samosprávy také státní správu

b/ člen obecního zastupitelstva nesmí být současně pracovníkem pověřeného obecního úřadu, okresního úřadu a finančního úřadu, ale to jen v těchto případech:

  • působnost úřadu se vztahuje na územní obvod daného obecního zastupitelstva

  • pracovník vykonává v úřadě státní správu ve vztahu k územnímu obvodu daného zastupitelstva

Možné potencionální střety zájmů jsou tytéž, avšak na vyšší úrovni - pracovník okresního úřadu, kdyby byl současně zastupitelem ve svém městě, by mohl své město zvýhodňovat (např. dotačně), referent finančního úřadu by ztěží mohl vykonávat nestrannou kontrolu daňových záležitostí apod. Na první pohled se jeví duplicitní ustanovení o “pověřeném obecním úřadu”, které se zdá užší než pojem “obecní úřad”. V tomto případě se má ovšem na mysli jiný případ, např. pracovník stavebního úřadu nemůže kandidovat v obci, která spadá pod tento stavební úřad, ačkoli tento stavební úřad nesídlí přímo v místě, v němž hodlá tento pracovník kandidovat.

Neslučitelnost funkcí však neznamená, že dotyčný občan nemůže kandidovat. Kandidovat může, avšak nesmí potom v případě volebního úspěchu vykonávat obě funkce najednou.

Nechat na kandidátce občana, u něhož v případě volebního úspěchu nastane případ neslučitelnosti funkcí, může mít více důvodů. Např. volební strana chce jeho jménem kandidátku podpořit (jde o známou osobnost apod.), aniž však předpokládá, že se funkce ujme. Proti tomu nelze nic namítat, jsou-li další kroky v souladu s etikou a voličům je tato skutečnost známa předem. Anebo naopak volební strana předpokládá, že pak opustí práci, kvůli níž střet zájmů existuje, a do funkce nastoupí. Nelze po žádném z kandidátů spravedlivě vyžadovat, aby opustil zaměstnání před tím, než volby proběhnou, tedy před tím, než zjistí, zdali vůbec zvoleni budou. Tyto otázky se týkají např. uvažovaných uvolněných funkcionářů obce, např. starostů.

B. Zákonný postup při existenci neslučitelnosti funkcí

Pokud je tedy za člena obecního zastupitelstva zvolen občan, kterému zvolením vznikne neslučitelnost funkcí, které zastává, je postup následující:

1. Zvolený člen zastupitelstva do 48 hodin po ustavujícím zasedání obecního zastupitelstva učiní právní úkonsměřující ke skončení pracovního poměru, resp. k odstranění příčiny neslučitelnosti funkcí (anebo se vzdá mandátu).

2. Pokud do 3 měsíců od ustavujícího zasedání nepředloží doklad o tom, že důvod neslučitelnosti pominul (např. pracovník finančního úřadu přejde do jiné pobočky, pod níž obec nespadá), vysloví zánik mandátu zastupitelstvo. Nedojde-li k zániku mandátu touto cestou, vysloví tento zánik přednosta okresního úřadu.

Připomínám, že poněkud jiná je situace u uvolněných funkcionářů obce, protože těm pracovní poměr zůstává zachován, jen práci nevykonávají.

Neslučitelnost funkcí upravuje zákon o volbách do zastupitelstev číslo 152/1994 Sb. v platném znění, ale ne výhradně. Například zákon č. 335/1991 Sb. o soudech a soudcích stanovuje neslučitelnost funkce člena obecního zastupitelstva u soudce a přísedícího, a zákon o okresních úřadech zase u přednosty okresního úřadu.

Uvedené příklady jsou ale nejpodstatnější.

C. Neslučitelnost funkcí a problémy praxe

Přestože právní úprava neslučitelnosti funkcí není v praxi příliš problematická, i zde můžeme nalézt otázky, na které zákon odpověď nedává. Vodítko pak může být jediné -logická úvaha a důraz na veřejný zájem, v našem případě zájem obce.

V omezujících ustanoveních není uveden např. pracovník úřadu práce, který nepochybně také vykonává na území obce státní správu, a tak jako jiní vykonavatelé státní správy se může lehce ocitnout ve faktické situaci střetu zájmů.

V malých obcích pak bývá často složité vůbec kandidáty najít, zejména je-li tam několik potencionálních zastupitelů pracovníky státní správy.Vznikají pak kuriozní situace, kdy starostku platí školka, jen aby mohla vykonávat funkci starostky a jediné pracovnice obecního úřadu současně.

Řada dalších problémů je v rovině etiky, o níž bude řeč dále.

Jen pro připomenutí - zajímavé jistě bude právní ošetření střetu zájmů po vzniku vyšších územně samosprávných celků, a to právě ve vztahu k neslučitelnosti funkcí.

2. Neslučitelnost funkcí z pohledu etiky a politické kultury

Následující řádky se nemohou opřít přímo o zákon, ovšem to neznamená, že nemají legislativní oporu vůbec. Mnohé z dále uváděných příkladů jsou postaveny na obecných principech veřejné správy, především na vázanosti veřejné správy svými cíli, kterými jsou realizace a ochrana veřejných zájmů. Ty by měli mít v každém okamžiku na mysli všichni volení zástupci obce.

I přesto, že některé kumulace funkcí zákon přímo nezakazuje, respektive se o nich nezmiňuje, bývá jejich dopad v praxi často problematický a ve svém důsledku se zákonem hraničící.

Těžko můžeme zobecňovat, ale lze uvést některé modelové příklady, kde se tak může dít.

a/ obchodní společnosti obce

Nejčastější formou bývá společnost s ručením omezeným, a velmi často se v roli jednatele objevuje starosta obce, popř. jiný člen zastupitelstva. Obdobně se čím dál častěji vyskytuje akciová společnost s obcí - akcionářem, a opět je zástupcem v a.s. starosta. Podobně pak působí volení zástupci v dozorčích radách apod.

To samo o sobě není neobvyklé, avšak jde o jinou stránku této činnosti - otázku vedlejších příjmů. V západních státech není myslitelné, aby volený zástupce pobíral za činnost zástupce obce v obchodní společnosti odměnu, a pokud ano, tak tato odměna putuje do městské pokladny. Má to logiku - starosta (nebo jiný zástupce) vykonává tuto činnost v rámci své funkce, za tuto pobírá plat a také odměny, a jiný příjem je minimálně neetický.

Ve financích může totiž být příčina onoho střetu zájmů - hlasování podle zájmů obce je v případě, že za opak je nabídnuta vyšší odměna, diskutabilní.

U malých obcí podobné problémy nenastávají, ovšem u velkých měst, kde i několik z volených zástupců sedí “na dvou židlích” je to již velký otazník. A ten je prozatím pouze v etické rovině.

b/ zařízení obce

Kulturní domy, nadace, správa městských bytů atd., tedy zařízení zřízená městem, přesto hospodařící pod samostatnou “kapitolou”, respektive z vlastní subjektivitou, jsou dalším problémem. Je-li někdo současně radní a současně ředitel domu kultury, který čerpá dotace, rozhoduje o svém platu atd., tedy o výdajích z veřejných prostředků ve svůj prospěch, není to sice přímo v rozporu se zákonem, ovšem cítíme, že v pořádku to není.

c/ veřejné zakázky

Výběrová komise složená z radních, z nichž firma jednoho z nich se taktéž uchází o tuto zakázku, může opět vzbuzovat oprávněné pochyby, a to zejména ve vztahu k informacím a vyhodnocování. Účast v soutěži nelze radnímu zakázat, zejména v malých obcích a městech se bez veřejných zakázek neobejde žádná firma, ale lze po něm spravedlivě v rámci etiky vyžadovat nečinnost.

d/ komise

Komise stojí tak trochu v pozadí úvah o střetu zájmů, ale i zde platí vše výše řečené. O to víc, když členy komisí nemusí být volení zástupci, a proto se na nevztahuje ani ustanovení zákonná. A tak napřiklad předsedou kontrolní komise by neměl být ředitel obecní s.r.o., předsedou finanční komise pracovník ekonomického odboru úřadu, předsedou kulturní komise by neměl být člověk mající kulturu jako předmět živnostenského podnikání apod.

A tak bychom mohli pokračovat. Samostatnou kapitolou je otázka podnikání volených zástupců, obdobně lékařů v pronajatých obecních prostorách, vyváženost rozhodování v případě zvolení ředitele jedné základní školy ze čtyř apod.

Když však zajdeme do abnormální přísnosti, zjistíme, že funkce zastupitelů by nemohl vykonávat téměř nikdo.

Podobný přísný postup není nutný v případě, že voleným zástupcům je vlastní určitá politická kultura, slovo etika jim není cizí a dávají přednost zájmům veřejným před svými. Projev politické kultury může nalézt podobu v tom, že v případě soukromých zájmů v projednávané věci se zdrží zastupitel hlasování, popř. odejde z jednání, anebo např. se neúčastní výběrových a jiných soutěžních řízení.

Autor: Mgr. Jana Hamplová Čas vydání: 18:43 12.10.2009