obec - městys - město
statutární město - kraj
hlavní město Praha - stát
právnické osoby samosprávy a státu

Neustálý problém: Orgány obce a jejich vzájemné vztahy

Problém, který se opakuje neustále v dotazech, v praxi i v legislativních úvahách, lze nazvat obecně problém vztahů mezi orgány obce, zejména mezi obecní radou a obecním zastupitelstvem, a často mezi starostou na straně jedné a oběma orgány obce na straně druhé.

Zákon o obcích hovoří o obecním zastupitelstvu a obecní radě poměrně podrobně. Poněkud však opomíjí právě oblast vztahů, když o každém pojednává víceméně samostatně a izolovaně.

Jen v jednotlivých ustanoveních můžeme nalézt občas odkaz na jiný orgán obce, ale to je spíše výjimka.

Lze proto říci, že vzájemné vztahy orgánů obce v širším slova smyslu zákon o obcích neřeší. Praxe přitom tyto vztahy přináší a absence právní úpravy je pak zdrojem polemik častěji přímo sporů, které nepřispívají atmosféře v obci a málokdy mají faktického vítěze - není totiž nikoho, kdo by o něm účinně a efektivně rozhodl.

Zatímco řešení některých konkrétních situací můžeme najít poměrně logickým výkladem zákona, některé situace se stávají patové a obci nemá v podstatě kdo pomoci - okresní úřady do těchto záležitostí raději nezasahují, výklady podávané ministerstvy či právníky nejsou v konečném důsledku závazné a řešení např. kompetenčního sporu mezi dvěma orgány obce soudní cestou je zatím pouhou akademickou představou, která není běžná a už vůbec ne obvyklá.

Obecní zastupitelstvo a obecní rada

Je to právě tento vztah obecního zastupitelstva a obecní rady, který byl v průběhu posledních let nejvíce diskutován. Spory se vedou zejména v následujících oblastech:

Může si obecní zastupitelstvo vyhradit rozhodování některých otázek, které mu nejsou svěřeny přímo zákonem o obcích?

Podle mého názoru plně postačí vyjít z logiky věci, Ústavy ČR a principů zastupitelské demokracie.

Především - obcí je z hlediska realizace působnosti obce obecní zastupitelstvo. To má mít dominantní postavení, je nejvyšším orgánem obce, nad jeho rozhodováním stojí v podstatě jen místní referendum. Obecnímu zastupitelstvu svěřuje zákon o obcích pravomoci, které však nejsou a nemohou být v žádném případě vymezeny taxativně, tj. jejich výčet neznamená, že zastupitelstvo nemůže a nesmí rozhodovat o jiných záležitostech obce. Jinými slovy - obecní zastupitelstvo si může vyhradit rozhodování o všech otázkách, které se týkají záležitostí obce v samostatné působnosti.

Může si obecní zastupitelstvo vyhradit i záležitosti z působnosti obecní rady?

Někteří autoři zastávají názor, že nikoli (Např. JUDr. Vojtěch Oliva, autor tzv. Rukověti člena obecního zastupitelstva, která vyšla v Právním rádci v roce 1995, uvádí, že “limitem pro vyhrazení si dalších záležitostí do své pravomoci je pro obecní zastupitelstvo jsou věci upravené v ust. § 45 až 51a zákona o obcích, a svěřené obecní radě) , jiní mají názor přesně opačný.Např. Doc.JUDr.Petr Průcha, CSc., v publikaci Aktuální otázky samosprávného postavení obcí z roku 1991 uvádí o obecním zastupitelstvu mimo jiné: “Jako nejvyšší samosprávný orgán si může vyhraditrozhodování i o dalších věcech samostatné působnosti obce,které jsou zákonem svěřeny jiným orgánům obce.”

Těmto odlišným výkladům nahrála i samotná právní úprava, která už na první pohled staví v praxi do dominantní role obecní radu, a to ustanovením § 45, písm. p), podle něhož: “ zabezpečuje řešení ostatních otázek spadajících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny obecnímu zastupitelstvu.”

Nebylo jistě v úmyslu zákonodárce, aby oslabil vliv zastupitelstva, ale praxe to jako oslabení aplikuje.

Který názor je správný?

Zákon o obcích nám příliš nenapoví, a tak se musíme opřít o Ústavu. Nejvyšším orgánem obce je jednoznačně obecní zastupitelstvo. Obecní rada je orgán výkonný, a laicky řečeno je vůči zastupitelstvu v podřízeném postavení. Bylo by absurdní, kdyby zastupitelé nemohli rozhodovat to, co mohou rozhodovat “jen” radní.

Vše uvedené tedy napovídá jasnému výkladu:

Zastupitelstvo může rozhodovat o všem z oblasti samostatné působnosti, tedy i o tom, co je svěřeno jinému orgánu obce. Podmínka je jediná - musí si toto rozhodoání výslovně vyhradit. A tak usnese-li se zastupitelstvo většinou hlasů, že chce rozhodovat pronájmy nebytových prostor, má na to právo.

Kladla bych jen důraz na vyhrazení předem, a to pro právní jistotu občanů a pro smysluplnost práce obecní rady samotné. Rozhodne-li obecní rada v rámci své pravomoci, není dobré její rozhodnutí zpětně upravovat či měnit jen proto, že si to zastupitelstvo zpětně vyhradilo.

V této souvislosti je nutno pro úplnost uvést dva případy, kdy záležitost spadající do kompetence obecní rady rozhodne zastupitelstvo bez ohledu na tyto právní výklady. Jedním z nich je pozastavení výkonu usnesení obecní rady starostou, který poté věc předloží nejbližšímu zasedání zastupitelstva k rozhodnutí, a to tehdy, má-li za to, že rozhodnutí obecní rady je nesprávné. Nemusí jít přímo o nezákonnost, ale např. o domnělé ekonomické pochybení apod.

Dále se v praxi objevuje, že obecní rada, není-li si jistá, zdali může věc rozhodnout, anebo má-li k tomu jiné důvody, sama přenechá rozhodnutí zastupitelstvu. Spory o to, zdali to smí či nesmí udělat jsou v praxi k ničemu - rozhodnutí zastupitelstva dokonce občas řeší potencionální nečinnost rady ve věci, anebo patovou situaci, kdy existuje rovnost hlasů radních (přestože je jich lichý počet, může jeden chybět nebo se hlasování zdržet apod.). Vycházíme-li pak z toho, že zastupitelstvo v podstatě může cokoli ze samostatné působnosti, musíme považovat tento postup za řešení v souladu se zákonem.

Obecní zastupitelstvo, obecní rada a obchodní společnosti obce

Má-li obce vlastní obchodní společnost, kde je jediným společníkem, dříve či později narazí na problém, jakým způsobem vlastně zajišťovat chod této obchodní společnosti, kdo tvoří valnou hromadu, kdo má vykonávat jednatele apod.

Piblikované názory jsou opět různé - od názoru, ževalnou hromadu tvoří starosta obce jako statutární zástupce obce, přes názor, že valnou hromadou obchodní společnosti je obecní rada s odvoláním na zákon o obcích, § 45, odst.b/ (“Obecní rada plní vůči právnickým osobám a zařízením založeným nebo zřízeným obecním zastupitelstvem úkoly zakladatele a zřizovatele podle zvláštních předpisů”) až po názor, že valnou hromadu tvoří obecní zastupitelstvo, které lze jako jediné ztotožnit s obcí.

Teoretické sjednocení těchto výkladů nelze patrně očekávat před tím, než tyto otázky jednoznačně upraví zákon (v připravované novele svěřuje zákon působnost valné hromady obecnímu zastupitelstvu).

V dnešní praxi je důležité, aby obcím nevznikaly škody pochybením či dokonce úmyslným chováním jednotlivců, kteří této mezery využijí ve svůj prospěch či prospěch jiných - připomínám již klasické “tunelování”.

Zákon o obcích svěřuje zásadní majetkoprávní úkony obce obecnímu zastupitelstvu. Lze tedy usuzovat, že dává-li ve vztahu k obchodním společnostem obecnímu zastupitelstvu do pravomoci rozhodovat o založení, zřízení nebo zániku právnických osob nebo zařízení, rozhodovat o účasti obce v obchodních společnostech a nadacích, peněžitých a nepeněžitých vkladech do obchodních společností, je zastupitelstvo v tomto smyslu orgánem prioritním, neboť ono je vlastně “obcí.”

Bylo by proti smyslu zákona, aby zastupitelstvo schválilo založení, vložilo majetek a dál bylo “ze hry”.

Tímto způsobem by totiž mohlo dojít k onomu zmiňovanému “vytunelování obce” - vložením majetku obce do obchodní společnosti by se tento majetek odebíral zastupitelům z dispozice a dal by se plně do rozhodovací pravomoci buď obecní rady ( v tom lepším případě) nebo jen starostovi (v tom horším případě). Tito by jej mohli legálně převádět, zastavovat, přijímat úvěry, prodávat a tak dále, nez toho, že by zastupitelstvo, tedy obec, mohlo věc ovlivnit anebo se o ní vůbec dozvědět.

Podle mého názoru je nutno i po měsících polemik na toto téma na různých místech přijmout tyto závěry:

1. Je-li jediným společníkem obchodní společnosti obec, je valnou hromadou této obchodní společnosti obecní zastupitelstvo. To může dále delegovat určité pravomoci na obecní radu (i širší, než jí dává zákon o obcích), popř. na jednatele, kterým může být kdokoli, tedy ne nutně starosta obce.

2. Občané obce mají právo na všechny informace o obchodní společnosti obce, které nejsou utajeny na základě zvláštních právních předpisů.

Může zastupitelstvo delegovat svou pravomoc na obecní radu?

To je opačný případ. Vyjdeme-li z dikce zákona, tak v § 36a/ odst. 3 se uvádí: “Oprávnění rozhodovat o majetkoprávních úkonech obce uvedených v odstavcích 1 a 2 nemůže obecní zastupitelstvo svěřit obecní radě”, a dále v § 36 odst.2 “Vobcích, kde se volí obecní rada, může obecní zastupitelstvo podle místních podmínek svěřit obecní radě část své pravomoci schvalovat rozpočtová opatření.”

Čistě právním rozborem lze dojít k závěru, že až na uvedenou výjimku týkající se rozpočtových opatření by zastupitelstvo nemělo svěřovat obecní radě své pravomoci.

Přitom zákon sám je poněkud nelogický - jednu část přímo a výčtem úkonů svěřit radě zakazuje, druhou, opět taxativně, svěřit radě povoluje. Ostatní otázky neřeší vůbec. Podle mého názoru je možné přiklonit se spíše k závěru, že zastupitelstvo by svěřovat své pravomoci nemělo, pokud mu to zákon přímo nedovoluje, protože pro veřejnoprávní orgán neplatí obecně “co není zákonem zakázáno je dovoleno”, ale princip zcela opačný -dovoleno je to, co zákon připouští..

Je namístě otázka, co se stane, když tak OZ učiní a své pravomoci deleguje. Je možné v teoretické rovině uvažovat, že rozhodnutí v rámci takto svěřené pravomoci by bylo později napadnutelné v tom smyslu, že rozhodl neoprávněný orgán obce. Doposud jsem se však s podobným sporným případem nesetkala.

Má člen obecního zastupitelstva právo na informace z jednání obecní rady a má právo se zasedání obecní rady účastnit?

Především je nutno si uvědomit, co znamená slůvko “veřejnost.” Je-li obecní rada výkonným orgánem zastupitelstva, bylo by trochu absurdní pod pojmem veřejnost obecní zastupitelstvo bez dalšího zařadit. Byla by to podobná situace, jako kdyby se ředitel podniku nemohl účastnit porady náměstků. A tak ačkoli to zákon přímo neříká, nevím na základě čeho by bylo možné členům zastupitelstva zabránit v přístupu na zasedání obecní rady.

Pokud jde o informace a přístup k zápisům a usnesením, již mnohokrát jsem publikovala názor, že zápisy a usnesení z jednání obecní rady jsou veřejnými obecně, tedy nejen vůči členům zastupitelstva, ale i vůči občanům. Každý jiný přístup je nutno odmítnout jako postup v rozporu s povinností přiměřeně informovat o své činnosti, kterou má každý veřejnoprávní subjekt, navíc v rozporu s nově přijatým zákonem o svobodném přístupu k informacím..

Člen obecního zastupitelstva by měl mít přístup na zasedání obecní rady, a stejně jako každý jiný občan má právo nahlížet do zápisů a usnesení z jejího jednání.

Na závěr je nutno připomenout - všechny uvedené problémy vyřeší lépe než striktní právní úprava dobrá vůle v obci. Kde je zájem vyvolávat restriktivním přístupem konflikty, nepomůže ani kvalitní zákon.

Autor: Mgr. Jana Hamplová Čas vydání: 17:29 12.10.2009