obec - městys - město
statutární město - kraj
hlavní město Praha - stát
právnické osoby samosprávy a státu

O neslučitelnosti funkcí a možných střetech zájmů

S nadcházejícími volbami do obecních zastupitelstev nabývají na aktuálnosti otázky, které souvisejí přímo s volbou toho konkrétního člověka do volené funkce ve vztahu k práci, kterou vykonává. Jinými slovy zdali může ten a ten pracovník vůbec přijmout mandát a funkci zastupitele, event. starosty , vykonávat. Mám na mysli neslučitelnost funkcí s určitými profesemi, které definuje přímo zákon, a dále etický rozměr těchto problémů, který zákon přímo neřeší, ale který o to více citlivě vnímají občané.

 

Právní úprava

Funkce člena zastupitelstva v obci je dle textu zákona o volbách do zastupitelstev neslučitelná s těmito funkcemi:

a/ pracovníka obce zařazeného do jejího úřadu

To znamená, že členem zastupitelstva se nemůže v žádném případě stát např. úředník obecního či městského úřadu, a já osobně bych to chápala ještě šířeji, totiž že funkci člena obecního zastupitelstva by neměl vykonávat občan, který je v přímém pracovním poměru k obci. Byl by totiž pak de facto sám sobě nadřízeným ( i když prostřednictvím kolektivního orgánu obce), sám sobě by měl ukládat úkoly a zejména sankce za jejich neplnění, což si v praxi nelze dost dobře představit.

Setkala jsem se v praxi s desítkami případů, které nelze jednoznačně zařadit pod zákonná ustanovení, přesto kolem nich vyvstaly větší či menši diskuze.

Jde o zaměstnance městských kulturních zařízení (kulturní domy, kulturní střediska, knihovny...), ústavy sociální péče, penzióny pro důchodce apod., kdy v jejich čele stojí členové zastupitelstva.

Abychom mohli tento střet zájmů vyloučit či přiznat, musíme posuzovat jednotlivé případy individuálně. Základním vodítkem může být právní subjektivita těchto zařízení, tedy jejich samostatnost - pakliže samostatná nejsou, jednalo by se patrně o neslučitelnost funkcí, pakliže samostatná jsou, není to podle mého názoru v rozporu se zákonem.

Nelze však vyloučit, aby některé případy nebyly chápány jako neetické, resp. na soulad de jure, ale střed de facto. To se týká například dotovaných městských zařízení, které mají zastupitelé v nájmu, ovšem financovaném obcí (bazény, domy kultury).

V každém případě však (i bez přímé aplikace zákona) považuji za oboustranně nevýhodné a nevhodné, aby členové zastupitelstva současně řídili některá městská zařízení, protože obě strany se dostávají postupem doby do nepříjemných situací - člen zastupitelstva musí sám o sobě hlasovat (např. o výši dotací), ostatní členové zastupitelstva budou v nezáviděníhodné situaci, budou-li chtít navrhnout například sankce za neplnění úkolů zařízení, nebo dát výpověď apod. V důsledku to vede k přehlížení problémů a někdy i ke zneužívání funkce právě z pozice člena zastupitelstva.

V této souvislosti je ovšem nutno připomenout prozaickou věc: totiž že jiná situace je na malé vesnici, kde jediným zařízením je knihovna, kterou i kdyby řídil sám starosta, nebude nikdo o střetu zájmů hovořit, protože obec je ráda, že knihovna vůbec funguje. Jiná situace bude ve městě s velkým kulturním zařízením, do něhož plynou statisícové dotace, jehož ředitel by byl přímým zaměstnancem města a současně členem zastupitelstva. Ač lze jistě při striktním výkladu textu zákona jeho pozici obhájit, je podobná kumulace funkcí minimálně eticky problémová.

b/ pracovníka pověřeného obecního úřadu, okresního úřadu a finančního úřadu, které mají působnost vztahující se na územní obvod zastupitelstva, vykonávajícího přímo státní správu vztahující se k působnosti zastupitelstva

To znamená, že členem zastupitelstva v obci by se neměl stát pracovník např. stavebního úřadu sousedního města, pod jehož obvod obec spadá, a dále pracovník finančního úřadu, úředník okresního úřadu, patrně ani pracovník úřadu práce nebo detašovaného pracoviště ministerstva, spadá-li do obec do obvodu těchto úřadů. V praxi ovšem není zákon vykládán takto široce - nepovažuje například za neslučitelnost výkon funkce člena obecního zastupitelstva a současně vedoucího pobočky úřadu práce v tom kterém městě, a patrně by podle zákonného ustanovení nešlo pod neslučitelnost zařadit ani pracovníka detašovaného pracoviště ústředního orgánu státní správy (nevykonává přímou státní správu na území). Zase je nutno vážit etická pravidla - je jisté, že pracovník detašovaného pracoviště např. ministerstva životního prostředí jako zastupitel se může stát odvolacím orgánem v případě rozhodování okresního úřadu o vynětí pozemků ze zemědělského půdního fondu apod. Tedy že může nastat jeho neslučitelnost “druhotná”.

Uvedená omezení, která narozdíl od první skupiny označuje zákon poměrně vyčerpávajícím způsobem, nejsou samoúčelná - pracovník těchto státních úřadů by mohl rozhodovat podjatě ve prospěch “své” obce, nebyl ve svém hlasování vnitřně svobodný, velmi zřetelné je to například u finančního úřadu - jak by mohl člen zastupitelstva jako pracovník finančního úřadu kontrolovat daňové povinnosti obce a poté jí udělovat např. sankce (když ví, jak je na tom obec finančně nedobře a jak se potýká se spoustou problémů) si lze opravdu ztěží představit.

Omezující ustanovení zákona, a jistě i etickou stránku, je nutno mít v patrnosti už při sestavování kandidátek. Ovšem to neznamená, že by osoby podléhající režimu neslučitelnosti funkcí nemohly kandidovat - pokud však stále vykonávají předmětnou práci, musí se po případném zvolení svého mandátu vzdát, anebo změnit zaměstnání. Občas je tento postup v praxi běžný - jedním z případů je využít známé osobnosti jako “tahouna” (i když nemůže pak mandát přijmout), a pak je jen otázkou serióznosti kandidujícího subjektu, zdali tuto věc předem občanům oznamuje (např. s tím, že tímto onen člověk vyjadřuje kandidátce jako celku podporu a pak odstoupí), anebo s nimi hraje tak trochu na schovávanou a nutnost odstoupení tají. Druhou praktikovanou eventualitou je volba starosty - zde existuje v praxi přesvědčení, že když jde o funkci uvolněnou (tedy starosta nevykonává současně funkci a práci), nemůže dojít k neslučitelnosti, tzn. starosta si ponechá svou práci podle práv, která mu přiznává zákonná úprava, vykonává funkci starosty a pak se může do zaměstnání vrátit. Není tomu tak - před volbou starosty získává kandidát mandát člena obecního zastupitelstva, musí složit slib, a až pak může být volen starostou. Neslučitelnost tedy vzniká dříve, a při její existenci by neměl nabýt mandátu člena zastupitelstva.

Nepsaná etická pravidla a odpovědnost vůči voličům

Uvedená pravidla si dovoluji uvést proto, že by měla působit tam, kde nepříliš dokonalý text zákona může být a v praxi také bývá vykládána různě.

Tato pravidla by měla platit vůči všem členům zastupitelstva, ať vykonávají jakoukoli práci či podnikají na území obce či města. Je-li členem zastupitelstva ředitel jedné ze tří škol ve městě, neměl by tu “svou” školu preferovat, stejně tak to platí o lékařích - je-li členem zastupitelstva jeden z mnoha privátních lékařů, je patrně neetické prosazovat snížené nájemné právě pro prostory své ordinace, a tak dále. Tím chci vyjádřit, že střet zájmů může vzniknout u kohokoli. Pak jde o to, zdali má dotyčný vůli odolat pokušení funkce využít.

V praxi se podobné jevy vyskytují velmi často, dokonce mohou být motivem pro samotnou kandidaturu, a členové zastupitelstev se stejně tak často domnívají, že není-li jejich zasedání masově navštěvováno, málokdo se to dozví. Opak je pravdou - podobné zprávy o zvýhodnění jednoho na úkor druhého se šíří rychleji než jakékoli jiné a vzbuzují velmi vážné pochybnosti o všech dalších rozhodnutích zastupitelstva.

Prioritní je veřejný zájem

Nebezpečí střetu zájmů tkví zejména v podstatě veřejné správy = hájit veřejný zájem. Hájí-li si své zájmy soukromý podnikatel, který je zároveň zastupitelem, může to být neetické, ale není to proti principu veřejné správy. Jde o využití politických prostředků k podpoře svých vlastních aktivit (klasické lobování). Nehovořím samozřejmě o porušování zákona, ovlivňování výběrových řízení či obcházení poctivosti ve veřejných soutěžích, ale spíše o určité sféře vlivu, přístupu k informacím apod.

Avšak střet zájmů v oblastech veřejné správy, např. obec versus okresní úřad anebo obec versus finanční úřad v osobách zastupitelů, je mnohem více nežádoucí, protože je proti veřejnému zájmu. Zvýhodnění jedné obce na úkor druhé, nerovný postup úředníka vůči jedné obci na úkor druhé - to je pro veřejnou správu nebezpečný jev.

Stejně tak je nebezpečné, aby jednotliví zastupitelé hájili jen své osobní zájmy a nedbali přitom zájmů obce, tedy zájmu veřejného.

Zastávám názor, že v praxi jde až na velké výjimky velmi dobře odlišit, kde dochází ke střetu zájmů, co je neetické a tím nesprávné, a zastupitelé ani občané k tomu nepotřebují mít encyklopedické znalosti desítek ustanovení zákona.

K tématu pak jen připomínám, že zvláštní pravidla ve vztahu k veřejným funkcím mají soudci, policisté apod., kteří však bývají se svými omezeními v této oblasti dobře seznámeni, a není nutno se jim detailně věnovat na tomto místě.

Mgr. Jana Hamplová

stálá spolupracovnice redakce

Ustavující zasedání obecního zastupitelstva

Komunální volby jsou jen začátek práce nových nebo staronových zastupitelů. Především ti prvně jmenovaní potřebují získat přehled, naučit se jako zastupitel jednat, vystupovat, rozhodovat. První setkání nově zvolených členů zastupitelstva s praxí probíhá na ustavujícím zasedání obecního zastupitelstva. Proto bych se o jeho standardním průběhu chtěla zmínit.

Co by měli zvolení kandidáti před ustavujícím zasedáním obecního zastupitelstva znát

Především by na ustavující zasedání měli být připraveni. Jinými slovy ten, kdo přijde na první zasedání po volbách s tím, že až tady se dozví, co po něm bude čtyři roky žádáno, tápe a neví, co může, co nemůže a co se vůbec na ustavujícím zasedání bude dít. Totéž platí také o návrzích místních politických stran, popř. nezávislých kandidátek. Proto je dobré znát před ustavujícím, neboli prvním, zasedáním obecního zastupitelstva minimálně jeho povinný anebo obvyklý program se vším, co k tomu náleží. Připomeňme, že ustavující zasedání svolává dosavadní obecní rada, a to tak, aby se konalo do 15 dnů ode dne vyhlášení výsledků voleb.

Než začne oficiální program

Zvolení členové zastupitelstva patrně již znají své budoucí kolegy, kteří usednou do tohoto nejvyššího orgánu z jiných stran, na ustavujícím zasedání se však poprvé jeho členové poznají osobně. Pokud tedy tento návrh nepřednese předsedající (zpravidla dosavadní starosta), bylo by dobré navrhnout před zahájením oficiálního programu předpokládanému zákonem vzájemné představení se, a to nejen jméno a příjmení, ale též profesi, popř. za koho dotyčný kandidoval. Usnadní to orientaci, předejde nejistému tápání “kdo je kdo” a napomůže k navázání prvních kontaktů s kolegy. Není to povinné, ale velmi praktické.

Ověření platnosti volby a složení slibu

Člen obecního zastupitelstva nabývá práv a povinností člena obecního zastupitelstva zvolením. Platnost volby však ještě musí ověřit obecní zastupitelstvo právě na prvním zasedání, jehož se člen zastupitelstva zúčastní. Ověřením platnosti volby rozumíme kontrolu toho, zdali zvolený člen zastupitelstva splnil všechny podmínky vyžadované zákonem. Jsou-li tyto formální záležitosti v pořádku, skládá člen zastupitelstva slib tohoto znění:

"Slibuji na svou čest a svědomí věrnost České republice. Budu dbát vůle a zájmů lidu, řídit se ústavními a ostatními zákony České republiky a pracovat k tomu, aby byly uváděny v život.”

V textu slibu je obsažena podstata výkonu tak významné veřejné funkce, jakou člen zastupitelstva obce je anebo by měl být.

Význam slibu je vyjádřen i v tom, že pokud by zvolený člen zastupitelstva odmítl složit slib nebo chtěl měnit jeho text (slib s výhradou), ztratí mandát. Slib skládá člen obecního zastupitelstva do rukou přesedajícího zasedání obecního zastupitelstva, což bývá zpravidla dosavadní starosta. Složení slibu potvrdí člen obecního zastupitelstva svým podpisem.

Volba starosty a zástupce(zástupců) starosty

Na prvním zasedání nemusí sice k volbě starosty či obecní rady dojít, ale bývá pravidlem. Praktická stránka by sice spíše měla vést k tomu, aby na prvním zasedání došlo k ověření platnosti volby a složení slibu, vzájemnému seznámení se a až na druhém zasedání, které může proběhnout velmi brzy, na základě návrhů členů zastupitelstva zvolit starostu obce a obecní radu. Je totiž poněkud nelogické, aby ihned poté, co členové zastupitelstva zjistí, s kým vlastně budou čtyři roky pracovat, volili tak důležité funkce ze svých řad.

Není to nemožné na malých obcích, kde se všichni vzájemně znají, ve větších městech už má tato výhrada opodstatnění. Je třeba ale vzít v úvahu, že kandidující strany se již předem zajímají (a měly by se zajímat), kdo byl zvolen z jiných kandidátek, a bývají zpravidla obeznámeny se složením zastupitelstva před prvním zasedáním.

Starostu obce volí obecní zastupitelstvo ze svých řad, tzn. starosta musí být řádně zvoleným členem obecního zastupitelstva. Bylo by naivní předpokládat (avšak vyloučit to nelze), že návrhy na starostu začnou padat bez přípravy až na zasedání zastupitelstva. Politické strany mívají zpravidla kandidáta připraveného, někdy dochází již předem k jakýmsi “koaličním dohodám” právě kvůli podpoře společného kandidáta. Navržený kandidát by měl s volbou své osoby na starostu obce vyslovit veřejně souhlas. Návrh na starostu může podat kterýkoli člen zastupitelstva.

V každém případě musí úspěšný kandidát získat nadpoloviční většinu hlasů všech členů zastupitelstva k tomu, aby byl zvolen. Volba může probíhat tajně i veřejně, a podle výsledků může proběhnout jedno kolo (když jeden z kandidátů získá ihned nadpoloviční většinu hlasů) anebo kol více (když žádný kandidát nezíská v prvním kole nadpoloviční většinu).

Starosta musí být volen před volbou obecní rady, protože se stává automaticky jejím členem, a následně se pak volí členové zbývající.

Nový starosta se zpravidla po své volbě ujímá řízení zasedání zastupitelstva. Bylo by proto vhodné, aby i na tuto roli byl kandidát na starostu připraven. Obecní zastupitelstvo může starostu také odvolat, a to kdykoli během volebního období, a zvolit nového.

Volba zástupce starosty probíhá stejným způsobem a je rovněž nutné, aby proběhla před volbou obecní rady. I zástupce starosty se totiž stává automaticky jejím členem. V obci, kde se volí více zástupců starosty, je praktické již při volbě označit jejich pořadí - 1. zástupce starosty, 2. zástupce starosty. O počtech hlasů a vhodnosti představení kandidátů platí totéžco u volby starosty.

Co když není zvolen žádný starosta?

I s tak kuriózním případem jsem se měla možnost setkat díky aktivitě jedné z čtenářek Moderní obce v praxi . Může k němu dojít v případě, že žádný z kandidátů nezíská nadpoloviční většinu hlasů, anebo nikdo nechce starostou být (což byl zmíněný případ). Zákon na tuto situaci prozatím nepamatuje (má jej řešit až připravovaná novela), a tak se nabízí řešení výkladem - buď zůstane ve funkci dosavadní starosta (což bývá problematické tehdy, nekandidoval-li už ani do zastupitelstva), anebo obec řídí obecní rada (zastupitelstvo) a podepisuje pověřená osoba. Tento stav však zcela jistě obci neprospívá a není žádoucí. Některé úkony může převzít přednosta okresního úřadu zejména ve vztahu k přenesené působnosti obce.

Volba obecní rady

Obecní radu volí zastupitelstvo ze svých členů, tedy členem obecní rady se může stát stejně jako v případě starosty jen člen obecního zastupitelstva. Obecní rada musí mít lichý počet (od 5 do 11 osob) , a ten nesmí přesahovat jednu třetinu členů zastupitelstva.Je-li tedy počet členů zastupitelstva např. 23, může mít obecní rada 5 nebo 7 členů.

Automaticky se stává členem obecní rady už zvolený starosta a zástupce starosty (zástupci), volí se tedy zbývající členové rady do stanoveného počtu.

Obecní zastupitelstvo rozhoduje o zvolení člena obecní rady nadpoloviční většinou všech svých členů, volit se může tajně i veřejně. Návrhy může předložit kterýkoli člen obecního zastupitelstva, může navrhnout i sebe sama.

Obecní rada se nevolí v obci, v níž má obecní zastupitelstvo méně než 15 členů. V takové obci plní úlohu obecní rady starosta obce

Při volbě kandidátů je nutné si uvědomit, že obecní rada je orgánem výkonným, zasedá mnohem častěji než zastupitelstvo a na práci v ní je nutno mít mnoho času. Rovněž tak je vhodné vážit odbornosti kandidátů, aby nebyla složena například jen z učitelů, lékařů apod, protože problémy řešené v rámci obce jsou tak rozmanité, že je nezbytné, aby členové rady měli alespoň všeobecný přehled o základních oblastech života obce. Není to sice povinnost, ale je to ryze praktické. Z praxe vím, že rozvoji obce napomáhá, vytvoří-li obecní rada fungující tým schopný spolupráce mezi sebou, se starostou, a ochotný otevřeně komunikovat ze zastupitelstvem a obecním úřadem.

Členové obecní rady by měli být aktivní - jsou-li pasivní, předávají fakticky řízení obce i v zásadních otázkách starostovi, což není jistě smyslem práce obecní rady a svádí to k různým zneužívání funkce ze strany starostů.

To vše musí mít členové obecního zastupitelstva v patrnosti, než zvednou ruku pro budoucího člena obecní rady.

Tímto programem bývá zpravidla ustavující zasedání zastupitelstva vyčerpáno. V diskuzi je pak možné zodpovědět některé otáky jeho členů apod. Projednávání dalších zásadních otázek bych nedoporučovala, ačkoli je lze samozřejmě na návrh kohokoli do programu zařadit.

Mgr. Jana Hamplová

stálá spolupracovnice redakce

Autor: Mgr. Jana Hamplová Čas vydání: 18:40 12.10.2009