obec - městys - město
statutární město - kraj
hlavní město Praha - stát
právnické osoby samosprávy a státu

Obec a právo: Paragrafy neřeší všechno

Než budu pokračovat v seriálu o obcích ve vztahu k právu, dovolím si v dnešním čísle odbočit od výkladové části a věnovat se podle mého názoru tématu stejně potřebnému - totiž vodítku, jak k práci se zákonnými normami přistupovat, a jak zákon jako takový chápat. Přiměly mne k tomu desítky dotazů, které po volbách dostávám, a které mají společného jmenovatele - tím je starost nových zastupitelů o to, aby velmi poctivě a detailně dodržovali zákon a jejich bezradnost nad tím, když “svůj” problém v zákoně nenajdou. Přestože patřím mezi kritiky velké stručnosti a nejasnosti zákona o obcích, který je hlavní právní normou týkající se obcí, musím vyslovit jednu obecnou pravdu - sebedokonalejší paragrafy nikdy nevyřeší vše a nikdy v zákoně nenajdeme detailní návod ke každému svému kroku, byť by to bylo jistě vítané a usnadňovalo by to naše jednání.

Má to svoje důvody. Sebelepší zákonodárce nemůže totiž nikdy postihnout všechny situace, které mohou v praxi nastat, a proto si pak musíme v praxi poradit různě - analogií(použitím obsahově nejbližšího paragrafu), použitím účelu zákona (výkladem, který odpovídá účelu, k němuž byl zákon formulován), a v neposlední řadě principy etiky a zdravým selským rozumem (především posledně jmenované dva atributy doporučuji často používat při aplikaci zákona o obcích).

Nic z toho by v našich obcích nebylo tak složité, kdyby všichni zastupitelé měli na mysli jediné - blaho své obce. To bychom ovšem byli idealisté, a navíc přidáme-li politické půtky, neúplnosti zákona bývá využíváno na všechny strany.

Pro názornost postupů, které bych doporučovala při práci s neúplným zákonem, uvedu některé konkrétní příklady, s nimiž se setkávám v praxi, a které by měly vcelku jednoduchá řešení, kdyby k nim byla vůle.

Právo člena zastupitelstva na informace

Člen obecního zastupitelstva má ze zákona právo vznášet dotazy, zákon určuje, že mu musí být odpovězeny maximálně do 30 dnů.

Velmi často se setkávám s tím, že nepohodlný tazatel bývá “popichován” tak, že každá z odpovědí, byť na banální otázku, bývá poskytována 29. až 30. den této lhůty, nebo ještě později (v závažných případech vůbec). Přitom je jasné, že řadu otázek lze odpovědět ihned nebo do dvou tří dnů, přesto je brán jako “obrana” ležérního přístupu právě zákon, který tuto lhůtu umožňuje.

Proto doporučuji všem, kdo tyto odpovědi poskytují, aby maximální lhůty využívali pouze v případech, kdy je tato lhůta opravdu nezbytná (dokonce se může ukázat, že lhůta je zapotřebí ještě delší, o čemž by měl být tazatel spolu s těmi důvody informován), a jinak odpovídali ihned.

Každý jiný postup je “schválností”, která nepřispívá k dělné atmosféře v zastupitelstvu.

Někteří zastupitelé v uvolněných funkcích nebo obecních radách také často podléhají pocitu “vyjímečnosti”, a vytvářejí sami výkladové teze, kterými zaštiťují odmítnutí informace. Tak se stává, že s odkazem na zákon o obcích se tvrdí, že když je zasedání obecní rady neveřejné, neveřejné jsou všechny informace a zápisy z ní. Jenže právě oporu k tomuto výkladu v zákoně nejenže nenajdete, ale podle mého názoru je tento výklad v rozporu přímo s ústavními principy.

V žádném případě tedy nelze s odkazem na zákon o obcích tvrdit, že zápisy a informace z obecní rady jsou neveřejné. Naopak - informace z městské rady je nutno považovat za veřejné stejně tak jako informace z veřejného jednání obecního zastupitelstva. Odkazem na zákon se jen zakrývá neochota informace poskytovat.

Je tu ale i opačný extrém - zastupitel žádá kopie snad od všeho, co se na radnici děje. To by mohlo znamenat, že aparát úřadu nebude dělat nic jiného, než kopírovat a kopírovat. Zde opět nastupuje onen zdravý úsudek na obou stranách - zastupiteli by se nemělo bránit v tom, žádá-li kopie běžné smlouvy, zakládacích listin obecních zařízení apod., pokud chce agendu mnohasetstránkovou, je možné jiné řešení - zapůjčit materiály, ofotit část pro něj podstatnou apod. V každém případě je nutno, aby obě strany vždy zvažovaly tzv. únosnou míru zatížení na straně jedné a právo na informace na straně druhé. Schválnosti typu “právo na informace nezaručuje fotokopie” a na druhé straně záměrné požadavky na stovky stránek kopií jsou malicherné a řešení nepřinese žádná právní úprava.

Jak mají vypadat zápisy z jednání zastupitelstva a rady

Tomuto tématu jsem se věnovala obsáhle v minulém roce (a patrně jej v detailnější podobě zopakuji), v tomto kontextu chci jen zdůraznit zásadní věc - zápisy, přestože to zákon neukládá, je nutno zcela logicky vytvářet tak, aby měly hlavu a patu, aby odpovídaly skutečnosti, aby zachycovaly úplný obsah jednání, zkrátka aby odpovídaly představám zastupitelstva o zachycení průběhu jednání. Jakékoli zužovaní, neúplnost, nepřesnost zápisů s tvrzením, že zákon neukládá, jak má zápis vypadat, takže není v podstatě co vytýkat, je opět pouhým alibismem.

Podle mého názoru je otázkou právě onoho selského rozumu posoudit, co a jak by měl zápis zachycovat, aby i za rok bylo možné jednoznačně poznat, co se na zasedání zastupitelstva nebo rady dělo, a to bez toho, že to zákon výslovně ukládá.

Může si zastupitelstvo zřídit jako poradní orgány komise?

A já se ptám: A proč by nemohlo? Zákon sice předpokládá zřízení komisí jen u obecní rady (novela již uvažuje spíše o zastupitelstvu- pozn. autorky), to ale nebrání v žádném případě tomu, aby si zastupitelstvo ustavilo i své komise.

Nemůžeme tedy automaticky usuzovat, když zákon něco nepředpokládá, že to současně zakazuje.

Člen obecního zastupitelstva a jeho náklady spojené s funkcí

Další z otázek, která v praxi působí problémy. Co jsou to náklady spojené s funkcí? Jak se nárok prokazuje, kdo může vyslovit, že jde o náklady spojené s funkcí? Připočteme-li k tomu určitý ostych říci si o tyto náklady, jsme u praxe, že tyto náklady se nečerpají anebo se čerpají de facto jen u uvolněných funkcionářů. Ustanovení dokonce je tak málo zažité, že jsem zaznamenala i usnesení zastupitelstva, kterým zamítá uplatňování jakýchkoli nákladů spojených s výkonem funkce zastupitele (tedy svým usnesením šlo proti textu zákona). Opět jsme u nutnosti uplatnit zdravý úsudek a zdravou míru.

Náklady člena zastupitelstva jsou ty, které účelně vynaložil při výkonu své funkce, a které by jinak neodůvodněně hradil ze svého. Nejčastěji to bývá cestovné, náklady na kopírování materiálů pro kolegy v zastupitelstvu, ověřování listin, které potřebuje použít, poštovné.

Tyto náklady by měly být uplatňovány ve standardní míře, tedy například okopírování naučné knihy o třista stranách pro všechny kolegy v zastupitelstvu, aby se seznámili s otázkou ekologie venkova, není patrně standardní výdaj. Naopak okopírování návrhu na usnesení ve věci koncepce prodeje majetku, který zastupitel navrhuje, za úhradu jistě stojí. Důležité je stanovit si předem určitý režim, ve kterém se bude úhrada těchto nákladů pohybovat, a předejít tak nepříjemným debatám nad uplatňovaným účtem.

Nemusím, nesmím, nemohu...

Úzkostlivé hlídání textu zákona o obcích tak, aby se co nejvíce odřízli zastupitelé anebo občané od informací a vlivu na řízení obce, a to tím způsobem, že pokud zákon něco nepřikazuje, tak “nemusím”, výslovně neumožňuje, tak “nesmím” anebo “nemohu”, je velmi špatné pro obec samu. Osobně fandím osvíceným starostům a radním, kteří někdy dokonce “bouchnou do stolu” a v tichosti zákon obejdou (například nechávají vysoké pronájmy schvalovat zastupitelstvo) a tak v praxi narovnají špatný paragraf, a příčí se mi zneužívání nedokonalosti zákona v neprospěch občanů a někdy i zastupitelů samotných. Přesto, že zákon na to nepamatuje sankcemi, a přesto, že formálně zákon porušen není.

Základní principy výkladu zákona o obcích bych formulovala v následujícím pořadí takto:

1. text zákona (včetně Ústavy ČR)

2. analogie (podobné ustanovení)

3. účel zákona a jeho základní principy (např. že nejvyšší orgán obce je zastupitelstvo)

4. zdravý selský rozum a etika

A to vše se musí prolínat s úctou k občanům a se zájmy obce. Pak se nemůžete splést v odpovědi na své otázky.

Autor: Mgr. Jana Hamplová Čas vydání: 18:41 12.10.2009