obec - městys - město
statutární město - kraj
hlavní město Praha - stát
právnické osoby samosprávy a státu

Obec jako subjekt soukromoprávních vztahů - I.

Když se po listopadu 1989 obnovila obecní samospráva, velmi dlouho trvalo, než si obce na svou znovunabytou samostatnost v právních vztazích zvykly. Občané tuto samostatnost a z ní vyplývající důsledky většinou příliš nevnímají, neodlišují základní pojmy, zaměňují obec a obecní úřad, nejsou obeznámeni s rolí starosty a orgánů obce, a tu a tam se objeví v hovoru starý známý “národní výbor”, “předseda”, “poslanec” apod. Pro subjekty stojící vně samosprávy může být situace velmi nepřehledná, a protože neznalost zákona neomlouvá, často je tato nepřehlednost ke škodě věci. To se projevuje zejména tak, že výsledkem jsou nekvalitní smlouvy, které mívají nedostatky ve formě i obsahu, anebo jiné právní úkony či opatření, které odporují zákonu nebo jej obchází, a to aniž musí být na prvopočátku přímo úmysl. Důsledkem je právní nejistota zúčastněných, zbytečné spory o výklad a konec konců se to odráží negativně i na činnosti samotné samosprávy.V následujícím textu poukazuji na základní přetrvávající nejasnosti, na něž v dalších číslech Právního rádce naváže komplexní pohled na obce jako subjekt právních vztahů jak z hlediska legislativního, tak z hlediska dopadů v praxi.

Přetrvávajícínejasnosti

Obecní úřad nebo obec?

Ještě dnes nacházíme vobcích smlouvy, v jejichž hlavičce je uváděno na straně obce “Obecní úřad.” Dokonce i zavedené firmy a podniky, navrhují-li obci znění smlouvy, takto obec označují. Jedná se o základní chybu, jíž by se měl každý účastník smluvního vztahu vyvarovat, a to zejména proto, že může následovat citelná“sankce” - totiž neplatnost smlouvy. Obecní úřad není obcí a obec není obecní úřad. Uzavírá-li kdokoli smlouvu s obcí, musí být v hlavičce uveden správně název obce, její IČO a jmenovitě pakstarosta, event. zástupce starosty či jiná zmocněná osoba k zastupování ad hoc, která je oprávněna tuto smlouvu za obec podepsat. Tím se druhá smluvní strana zbavuje nebezpečí, že v budoucnu bude smlouva zpochybněna proto, že v hlavičce stojí “obecní úřad” namísto názvu obce.

Obdobně samozřejmě není oprávněn uzavírat smlouvu za obec odbor obecního úřadu, a už vůbec ne komise obecní rady apod.

To, že se nejedná o nevýznamný formální detail je očividné např. při účasti v soutěži o veřejnou zakázku podle zákona o zadávání veřejných zakázek. Je-li zadání formulováno tak, že vyhraje nejvýhodnější návrh smlouvy o dílo, může být účastník, který do záhlaví napíše “Obecní úřad” namísto “Obec”vyloučen jen proto, že de facto nenavrhuje uzavřít smlouvu o dílo s obcí, ale s obecním úřadem, což je zcela nesprávné. Důsledky mohou být pro účastníka této soutěže velmi citelné, a jakkoli se nám může zdát vyloučení z účasti v soutěži z tohoto důvodu zástupné, ztěží se bránit - obecní úřad opravdu není obec .

Na straně obcí se nejčastěji chybuje v hlavičkách nájemních smluv na byty, kdy se opisují staré vzory a neustále se píše do nájemních smluv ze zvyku“Obecní úřad” namísto obec.

Obdobně například na fakturách by neměl být v adrese uveden jako odběratel “obecní úřad”, ale Obec.

Je zkrátka důležité si uvědomit, že jednou ze zásadních změn je právě znovunabytá samostatnost obcí, která nalézá svůj projev i v tom, že smluvním partnerem je obec sama - žádný z jejich orgánů, žádný jiný subjekt. Takto by také měla být obec označena jako jedna ze smluvních stran.

Výše uvedené platí samozřejmě i v případech, kdy obec je adresátem nějakého právního úkonu, např. se může jednat o situaci, kdy občan nabízí obci k odprodeji svůj pozemek. Tuto nabídku by měl směřovat vůči obci, nikoli vůči obecnímu úřadu.

Ať se nám může jevit toto lpění na přesnosti tohoto základního pojmu jako dobré či naopak zbytečné, jedno je jisté - nedostatek správného označení subjektu, v tomto případě obce, se může kdykoli hodit protistraně, bude-li mít zájem právní úkon zpochybnit. Už z toho důvodu je formální přesnost v podstatě nezbytná, protože v opačném případě vzniká oboustranná právní nejistota.

Schválení příslušným orgánem obce

Až na velmi ojedinělé výjimky musí každý právní úkon za obec, včetně uzavření smlouvy, schválit příslušný orgán obce, tedy obecní zastupitelstvo nebo obecní rada. Domnívat se, že některé smlouvy může podepsat starosta sám a sám také může rozhodnout o jejich obsahu, je mylné. Před podpisem každé smlouvy, event. před realizacíjiného právního úkonu, musí předcházet rozhodnutí obecní rady nebo obecního zastupitelstva, a to usnesením. Dojde-li ke změně, např. tak, že druhá smluvní strana navrhnepřed podpisem jiné řešení, i tuto změnu musí opět schválit příslušný orgánobce. To se týká i smluv o smlouvách budoucích.

Každý jiný postup opět v sobě skrývá potencionální nebezpečí spočívající v tom, že kdokoli může právní úkon, který je učiněn za obec, ale bez schválení obecní radou nebo obecním zastupitelstvem (rozdělení působnosti je obsaženo v zákoně o obcích), zpochybnit.

Nesprávné označení obce jako smluvního partnera a neschválení právního úkonu obce příslušným orgánem obce vnáší do smluvníchvztahů s obcí právní nejistotu, může vést k vážným důsledkům, jakými jsou neplatnost smlouvy, její nevymahatelnost, dlouholeté sporyo výklad smlouvy apod. Důležité proto je, aby obec byla v záhlaví správně označena včetně uvedení jména a příjmení oprávněného zástupce, a v závěruje prozíravé uvést datum, kdy byla smlouva schválena obecním zastupitelstvem nebo obecní radou.

Obec má v soukromoprávních vztazích rovné postavení jako kdokoli jiný

Obec je veřejnoprávním subjektem a mnoho rolí, které ve své činnosti vstřebává (výkon samosprávy, výkon státní správy, vlastnípodnikání obcí apod.) vnáší určitý chaos do povědomí třetích subjektů, jak vlastně na obec nahlížet. Mám na mysli především vžitý přístup k obci jako k subjektu vykonávajícím vrchnostenskou správu, tedy v určitém smyslu se na obec pohlíží jako na subjekt, který může autoritativně rozhodovat o právech jiných. Je tedy nutné si uvědomit, že v soukromoprávních vztazích je obec ve zcela rovném postavení jako kterýkoli jiný subjekt, platí pro ni stejná pravidla, a někdy dokonce pravidla přísnější (zákon o zadávání veřejných zakázek, výběrové řízení na prodej nemovitostí apod.). Je tedy možné s obcí o obsahu smlouvy vyjednávat, a ona sama nemůže nijak nerovnost subjektů narušit - snad pouze přirozenou autoritou, tedy nepřímo (zajímavou otázkou je téma obec a hospodářská soutěž, které bude věnována samostatná část).

Obec je ostatním subjektům v soukromoprávních vztazích partnerem, který má stejné postavení. Takové chování má obec volit, a takové chování mají třetí subjekty právo vyžadovat.

Závěrem tohoto úvodního exkursu do přetrvávajících výkladových nejasností týkajících se obce je možno říci, že obec sama by měla velmi dbát o to, aby osvětlovala tyto kvalitativní změny v samosprávě a v postavení obce, a aby svým postojem naopak neutvrzovala okolní subjekty vtom, že se změnily pouze pojmy a nic jiného.

Je nutno si uvědomit, že obnovená samospráva přinesla kvalitativní a naprosto zásadní změny do samosprávy a tím i do postavení obce jako subjektu právních vztahů. Na prvním místě by si to měly uvědomit obce samotné, na druhém je nutné udělat hodně proto, aby se tyto změny dostaly do povědomí široké veřejnosti jako něco samozřejmého.

Obec jako subjekt právních vztahů II.

Postup obce při uzavírání smluv

Obec má v soukromoprávních vztazích rovné postavení jako každý jiný subjekt. Proto se při uzavírání smluvních závazků řídí tak jako ostatní subjekty zejména občanským zákoníkem (§ 43 a následující) anebo zákoníkem. obchodním (§ 269 a násl.). Tato ustanovení určují základní obecná pravidla pro uzavírání smluvních závazků. Obec je však také veřejnoprávní subjekt (orgán územní samosprávy), a musí se proto řídit stejně rovnocenně zákonem o obcích. To působí v praxi nemalé obtíže.

Obec jako smluvní partner oslovovaný

V této roli vystupuje obec velmi často.Určitý subjektoslovuje z vlastní iniciativy obec v konkrétní věci a obecby se měla s jeho návrhem vypořádat. V této souvislosti je zapotřebí zmínit, že řada těchto návrhů nemůže být vyřízena přímo, ale musí být pojata jako impuls k veřejnému oslovení dalších subjektů (viz. dále). Mezi nejčastější návrhy (žádosti, podněty) patřízejména žádost o pronájem nebytových prostor, žádost o odkoupení nemovitosti,žádost o prominutí nájemného na konkrétní dobu, návrh na provozování některé veřejné služby dosud zajišťované obcí, nabídka dodávky konkrétních služeb, zboží anebo díla, žádost o půjčku, žádost o ručení obecním majetkem a řada jiných. Některé z těchto otázek řeší zákon o obcích výslovně, u jiných je nutno použít výkladu.

Standardní postupy obcí při vypořádání se s návrhy, žádostmi a podněty na uzavření smluvního vztahu

Každá obec používá své vlastní ustálené metody, jak vyřizovat návrhy na uzavření smlouvy vůči orgánům obce. Některé si přitom někdy ani neuvědomují, že konkrétní podání je vlastně návrhem na uzavření smlouvy. Většina postupů je již prověřena léty fungování samosprávy, někdy se mohou obce dostat do rozporu se zákonem o obcích.

Proto bych doporučila obcím zvolit si pro sebe sama svůj standardní neměnný postup, jak se s podobnými iniciativami ostatních subjektů vypořádat. Tento postup, když se stane tzv. v obci obvyklým, odstraní možné potencionální porušení zákona. Může vypadat například následovně:

1. S každým došlým návrhem, ať už to je ve svém důsledku návrh na uzavření smlouvy anebo návrh, který povede k procesu, na jehož konci smlouva uzavřena bude, by se měla seznámit obecní rada (zřizuje-li se), jinak obecní zastupitelstvo. Starosta sám by neměl rozhodovat o tom, zdali se o návrhu bude jednat či nikoli, a to ani v případě, že plní funkci obecní rady.

2. Spadá-li záležitost do kompetence obecní rady (např. žádost o pronájem nebytových prostor), rozhodne obecní rada, zdali se návrhu vyhoví (tj. vyhlásí se např. výběrové řízení na pronájem žádaných prostor) anebo nikoli (a navrhovateli se sdělí, že obec nemá v úmyslu nebytové prostory pronajmout)

3. Spadá-li věc do kompetence zastupitelstva, musí obecní rada přenechat rozhodnutí jemu (sama může přijmout maximálně vlastní stanovisko, ev. doporučení, kterými však zastupitelstvo není vázáno). Např. žádá-li někdo o odprodej konkrétního objektu, mělo by se rozhodnutí, zdali vůbec objekt prodávat anebo nikoli, přenechat obecnímu zastupitelstvu (kdyby např. obecní rada zamítla vůbec možnost vyhlásit výběrové řízení, zastupitelstvo by se jako orgán o nemovitostechrozhodující o návrhu zájemce o koupivůbec nedozvědělo).

4. Existuje-li pochybnost, kdo vlastně by se měl k návrhu vyjádřit, mělo by to být obecní zastupitelstvo jako nejvyšší orgán obce

5. Orgány obce musí mít na paměti, že řada smluvních vztahů, o nichž obec je ochotna uvažovat, spadá pod výběrová řízení dle zákona o obcích (typicky pronájem či prodej nemovitostí), nebo pod zákon o zadávání veřejných zakázek.

6. Stejně tak je nutné připomenout, že každý návrh směřovaný obci neznamená povinnost o něm jednat a už vůbec ne povinnost podobný navrhovaný vztah uzavírat - rozhodne-li obec, že “věci zůstanou, jak jsou”, tedy že žádná nemovitost se prodávat nebude, žádné prostory se pronajímat nebudou, a žádná smlouva o dílo se neuzavře, je to její právo a nikdo ji k tomu nemůže nutit.

Základní povinností obce je však to, že každý návrh, žádost či podnět směřovaný vůči jejím orgánům by neměl zůstat bez odpovědi, ať už kladné či záporné, a v celém postupu projednávání podání musí obec ctít vedle jiných právních předpisů též zákon o obcích.To znamená o postoji k podanému návrhu by měl rozhodnout orgán obce, kterého se věc týká, v pochybnostech pak zastupitelstvo.

Obec nemusí být účastník pouze komerčních smluvních vztahů. Může být oslovována jako možný sponzor, může být žádána o dotace, může být žádána o to, aby věnovala nějaký svůj majetek na dobročinné účely, nebo aby vystupovala v roli garanta nějaké akce. I takovéto žádosti, zejména pak ty, které již navrhují konkrétní představy jejich autorů, jsou v podstatě návrhy na uzavření smlouvy.

Obci také někdo může nabídnout dar nebo jiný prospěch.

Pro tohle všechno platí stejnou měrou všechna výše zmíněná pravidla, snad jen v částečně modifikované podobě. Poněkud ustupuje do pozadí zejména finanční výhodnost (ta většinou není vyjma daru žádná), a do popředí vystupuje splnění požadavku veřejného zájmu, tedy obecné prospěšnosti pro obec.

I zde je však nutno klást velký důraz na rozhodovací proces podle zákona o obcích a na kvalitní smluvní ošetření.

Obec jako smluvní partner oslovující

Obec jako účastník smluvních vztahů vystupuje samozřejmě i v druhé pozici - totiž jako ten, který má zájem smluvní vztah uzavřít, a proto je jeho iniciátorem. V rámci soukromého práva má obec rovné postavení jakokaždý jiný účastník smluvních vztahů, a protonesmí v žádném případě při jejich uzavírání zneužívat svého vrchnostenského postavení nositele veřejné správy.

Toto nebezpečí, byť spíše neformální, hrozí více právě v případě, že obec oslovuje jiné subjekty a nabízí jim uzavření smluvního vztahu. Obec je v daném území autoritou, vládne různými sankčními mechanismy, a někdy v rámci jednání směšuje (záměrně či nevědomě) své role “vrchnosti” a “partnera”. Nejčastějšími případy návrhové iniciativy ze strany obce jsou výběrovářízení na pronájem nebytových prostor, výběrovářízení na prodej nemovitosti (pozemky, budovy) a procesy zadávání veřejných zakázek

V podstatě vždy, když obec přijímá anebo vydává peníze veřejného rozpočtu, podléhá stanovenému režimu, jak se to má dít. Výjimky stanoví zase zákon (převody bytů podle zákona 72/1994 Sb.). Zákon o obcích, popř. zákon o zadávání veřejných zakázek,stanovuje “mantinely”, v nichž se obec musí pohybovat, dlužno však dodat, že v případěmajetkoprávních dispozic poměrně nekvalitně.

Jak eliminovat rizika v rámci smluvních vztahů

Úvodem je nutno zdůraznit - nemůžemenikdy zcela odstranit rizika vyplývající z uzavíraných smluvních vztahů mezi obcí a třetími subjekty, stejně tak jako nemůžeme jednoduchým způsobem odlišit smluvního partnera seriózního od těch druhých. Je však docela dobře možné rizika snížit na minimum, a to za předpokladu, že k uzavírání smluvních závazků za obec přistupují orgány obce odpovědně. Odpovědný přístup v praxi může mít například tyto podoby.

1. Od každého ze subjektů vyžadujme úplnou identifikaci sebe sama

Například každý podnikatelský subjekt by měl předložit listiny, které dokládají jeho existenci ( výpis z obchodního rejstříku, živnostenský list, jinou zřizovací listinu), listiny, které dokládají, že je oprávněn podnikat v předmětném oboru (živnostenské oprávnění, koncese, licence), zdali je řádně registrován u finančního úřadu, bankovní spojení, úplné nacionále osob oprávněných jednat jeho jménem (pokud není uvedena v jiné listině, tak je nutné vyžádat si plnou moc s úředně ověřenými podpisy).

U fyzických osobchtějme průkazy totožnosti, nejlépe dva, event. další potřebné údaje (bankovní konto, prohlášení o solventnosti apod.)

2. Vyžadujme bližší informace o firmě

Bližšími informacemi o firmě mám na mysli například tyto údaje:

- počet zaměstnanců, popř. spolupracovníků

- roční obrat

- působení v daném regionu

- potvrzení o splnění všech povinnosti vůči správci daně (finančnímu

úřadu)

- ptejme se na materiální zajištění firmy (prostory, v nichž působí,

vybavení - podle oboru)

- jiné aktivity společníků, působení v jiných firmách

- reference (jaké zakázky již dělali, kde již působili apod.)

3. Smluvní vztah je nutné vždy uzavírat (sjednávat) za přítomnosti osoby s právním vzděláním, v případě nutnosti také za přítomnosti ekonoma a daňového poradce

Tito odborníci jsou schopni rychle a přesně formulovat ustanovení smlouvy tak, aby vyjadřovala vůli obce, aby obec chránila před možným porušením smlouvy anebo ošetřila možné eventuality v budoucnu, které mohou nastat, a které v době uzavření smlouvy nelze předpokládat.

Uzavírání smlouvy tím způsobem, že jako laik podepíši bez připomínkování návrh předložený protistranou, je školácká chyba, která se téměř vždy vymstí.

Profesionální uzavření smlouvy je základním kamenem ochrany zájmů obce.

4. Podpůrné signály

Mimo výše uvedených tu jsou i další, neméně důležité detaily, které mohou rozhodování obci usnadnit, respektive které pomohou obci v orientaci, pokud váhá. Narozdíl od výše uvedených nemusí být tato zjištění pravidlem - je tedy nutno k nim přistupovat určitou rezervou.

- o mnohém svědčí sídlo (jedna zakouřená kancelář patrně nevzbudí přílišnou důvěru)

- za projev maximální otevřenosti je nutno považovat poskytnutí údajů z bankovního konta (poslední hotovost, poslední příjmy a výdaje ve výpise z peněžního ústavu)

- zdráhání se uvést reference je nedůvěryhodné - za svou práci by se podnikatelský subjekt neměl stydět (sympatičtější je přiznání, že toto je první větší zakázka, pro kterou hodlá zájemce udělat maximum)

- ptejme se na odbornost společníků právnických osob, popř. živnostníka (ta nemusí přímo souviset s podnikatelskou činností, a není to ani na závadu, ale má-li lékař stavební firmu nebo stavař marketingovou společnost, není to běžné a je nutné se ptát o pokrytí odborníky)

- požadavek přemrštěných zálohových plateb je rovněž signálem, např. o nepříliš dobré finanční situaci firmy (zálohové platby jsou sice dnes běžné, jde jen o jejich výši)

- je dobré mít několik dotazů, kterými zjistíme informovanost o zakázce, o kterou se zájemce uchází (někdy se firmy z nouze hlásí na cokoli, aniž ví, o co vlastně jde, a doufají, že to nějak dopadne)

- ptejme se věcně (uvádí-li zájemce o koupi nemovitosti, že v ní zahájí provoz kadeřnictví, ptejme se živnostenský list, uvádí-li, že ji celou zrekonstruuje, ptejme se na finanční krytí apod.)

- tvrzení, že firmě jde pouze o blaho obce, je tendenční - jde jí o její zisk, a neměla by se stydět to přiznat. Je-li její nabídka pro obec zajímavá také, jinými slovy může-li firma získat a ještě být pro obec přínosem, nic nebrání založit smluvní vztah na tomto principu.

5. “Nebezpečí” v řadách členů obecních orgánů, tzv. lidský faktor

Nikdo není neovlivnitelný - to by měli mít všichni členové obecních orgánů na paměti. Přesto že je příliš pesimistické držet se hesla “nevěřte nikomu”, na místě je minimálně rčení jiné - “důvěřuj, ale prověřuj”. Pokud někdo z členů obecního orgánu někoho velmi protežuje, důvody mohou být různé - od nevinného fandovství až po osobní zájem, úplatek, příslib zaměstnání, anebo někdy přímo účasti na podnikání uchazeče. Účast na podnikání uchazeče sama o sobě nemusí být důvodem k negativismu, ale nesmí ovlivňovat rozhodování, a měla by být v rámci etiky v každém případě prezentována předem. V podobných případech by zastupitelé anebo radní, uchází-li se o cokoli ve své obci, měliodejít před hlasováním, i když to zákon neukládá.

Tyto subjektivní vlivy nelze zcela odstranit, ale často je možné je docela dobře poznat a podle toho se zachovat.

S tímto souvisí také únik informací - kolem výběrových řízení, a to včetně úřednické přípravy, by se měli pohybovat lidé, kterým lze důvěřovat. Není pro obec větší škodná, než osoba “prodávající” informace za účelem poskytnout někomu výhodu.Jsem zastáncem teorie, kterou nedávno podpořil i zvláštní zákon o přístupu k informacím, totiž že v rámci obecních informací není tajné nic, ale mám na mysli spíše informace tzv. meziřádkové, které odhalují “slabá místa” obce, popř. názory jednotlivců na to, koho a co budou podporovat a tak dále, tedy informace neoficiální, nemající přímý vztah k věci, ale pro taktiku velmi důležité. nikne-li z úřadu takticky nešťastně, že obec se chce nemovitosti v každém případě zbavit, protože velmi nutně potřebuje alespoň nějaké peníze, zájemci o koupi se mohou dohodnout a nabídnou směšné ceny.

Odstranit nebezpečí vyplývající z lidskéhofaktoru nejde. Obce dokonce často rozhodují vyloženě ve svůj neprospěch a není nikoho, kdo by je zastavil. O to větší by měla být odpovědnost zastupitelů a jejich vůle poradit se s odborníky. Uzavírání smluvních závazků je totiž věc náročná, a zastupitelé musí umět přijmnout, že jako nejvyšší orgán obce jsousice oprávněni rozhodovat, ale nejsou, až na výjimky, profesionály.

Autor: Mgr. Jana Hamplová Čas vydání: 17:48 12.10.2009