obec - městys - město
statutární město - kraj
hlavní město Praha - stát
právnické osoby samosprávy a státu

Obecní právo na prahu roku 1999

Obecní právo, resp. speciální právní normy týkající se bezprostředně obcí a upravující jejich právní postavení, stojí na prahu roku 1999 před zásadním zjištěním - potřebuje reformu. Reformu, při níž zůstane zachován směr, kterým se obecní právo vydalo krátce po listopadu 1989, ale řada zásadních legislativních ustanovení dozná zásadních změn. Hovořím nyní především o zákoně č. 367/1990 Sb. v platném znění, tedy o zákoně o obcích (obecním zřízení).

Obecní samospráva, resp. obecní právo, nebylo od svého vzkříšení po roce 1989 nikdy středem pozornosti odborného právnického tisku ani velkých diskuzí v rámci právnických kruhů. O problematice obcí ve vztahu k legislativě píše sice několik stálých autorů, v průběhu několika let vyšly také ojediněle některé publikace (určené zejména pro studenty právnických fakult), ovšem rozsah této pozornosti nedosahuje zdaleka výše standardního zájmu o jiná, klasická témata práva obchodního, občanského a trestního.

Přitom s obecní samosprávou a s právními vztahy vznikajícími v její činnosti se setká každý advokát, neboť obecní samospráva funguje v každé obci či městě a advokát se může velmi snadno ocitnout buď jako právní zástupce obce (města), anebo jako právní zástupce jeho protistrany. Neobejde se pak bez znalosti principů fungování obce, působnosti jejích orgánů, zvláštností obce jako právnické osoby, vztahu norem práva obecního k legislativě ostatní atd. K tomu musím ještě podotknout, že speciálně u obcí a měst samotná formální znalost právních norem zdaleka nepostačí, neboť současná úprava obecního práva jako celku je velmi stručná, a to sebou nese nutnost používat složité výkladové postupy, a ty není možné zase aplikovat bez znalosti chodu obce (města) ve své podstatě.

V každém případě se domnívám, že zákon o obcích by měl patřit mezi základní právní předpisy, tj. že by jej měl advokát znát když ne dokonale, tak alespoň velmi dobře. V tomto a následujících příspěvcích se proto budu snažit shrnout základní témata problematiky obecního práva zejména z pohledu praxe, tak, jak se s ní v posledních letech setkávám v různých obcích a městech.

Kompetenční spory mezi orgány obce

Nejčetnější problémy působí v praxi nepříliš šťastné vymezení okruhu otázek, které spadají do působnosti jednotlivých orgánů obce podle zákona o obcích. Nejasná právní úprava kompetencí obecního zastupitelstva a obecní rady vyvolává řadu otázek, na které je nutno v praxi nacházetjednoznačné odpovědi. Pokusím se v tomto příspěvku formulovat základní otázky a naznačit možný výkladový postup.

Je vymezení působnosti orgánů obce v zákoně o obcích taxativní?

Zákon o obcích svěřuje určitý okruh otázek obecnímu zastupitelstvu, část obecní radě. Problémy výkladové praxe způsobilo především ustanovení §45,písm.p/ zákona o obcích, které říká, že obecní rada "zabezpečuje řešení ostatních otázek spadajících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny obecnímu zastupitelstvu."

Z tohoto ustanovení se v praxi často dovozuje, že obecní zastupitelstvo může rozhodovat pouze otázky svěřené mu zákonem o obcích, tj. žádné jiné, zatímco obecní rada řeší to, co je jí dáno do působnosti, a pak všechno ostatní, co zákon nesvěřuje nikomu. Jinými slovy se jaksi vžilo, že obecní zastupitelstvo má svou působnost stanovenu taxativně, nemůže si ji rozšiřovat, a už vůbec nepřichází v úvahu, aby na sebe přeneslo záležitosti, které zákon svěřuje obecní radě. Přestože zákon tomuto výkladu vychází tzv. na půli cesty, respektive k tomuto výkladu svádí, není možné se s ním ztotožnit.

Vymezení působnosti orgánů obce tak, jak jej uvádí zákon o obcích, totiž v žádném případě nelze považovat za taxativní - zákon je jako vyčerpávající neuvádí, a ani žádné jiné ustanovení zákona o obcích podobné úvaze zákonodárce nenapovídá.

Jak lze v praxi reagovat na případné spory o kompetenci?

Především je nutno vyjít ze základní skutečnosti, kterou bohužel zákon o obcích příliš nevyzdvihuje - totiž ženejvyšším orgánem obce je beze všech diskuzí obecní zastupitelstvo. To ostatně vyplývá již z Ústavy ČR, která zastupitelstvo přímo zmiňuje, aniž hovoří o nějakých jiných orgánech obce.

S ohledem na všechny související ustanovení zákona o obcích pak můžeme dovodit, že:

Obecní zastupitelstvo rozhoduje

a/ o otázkách, které mu svěřuje zákon o obcích v § 36 a § 36a/ zákona o obcích. Tyto otázky by nemělo svěřovat k rozhodnutí jinému orgánu (nemělo by svou působnost zužovat).

b/ další otázky, které si vyhradí ze samostatné působnosti obce, které zákon žádnému orgánu nesvěřuje ( v dnešní době, kdy již máme zkušenosti s obecní samosprávou, lze tyto otázky předem identifikovat a zahrnout do širšího usnesení)

c/ další otázky, které si vyhradí z působnosti obecní rady (zde by mělo zastupitelstvo pamatovat na právní jistotu třetích osob a výhradu provést předem, ať už jde o obecná okruh otázek, například pronájmy nebytových prostor nad 50 m2, anebo o konkrétní věc - pronájem jednoho velkého obchodního centra).

Pokud jde o kompetence orgánů obce, zmiňují se o nich někteří autoři ve svých článcích.

Například Mgr. Zdeněk Koudelka, Dr. v článku "Obec a statutární orgán" (Právní rádce 11/97) uvádí mj.:"Zastupitelstvo je příslušné rozhodovat ve všech věcech samosprávy, přičemž ve věcech stanovených v §36 a § 36a zákona o obcích toto své rozhodování nemůže přenést na jiný orgán. V ostatních věcech samosprávy pak můžerozhodovat rada přímo na základě zákonného zmocnění, pokud si rozhodnutí nevyhradí zastupitelstvo. Zastupitelstvo může danou věc rozhodnout i po rozhodnutí rady, jeho rozhodnutí je prioritní."Autor dochází tedy dokonce až k možné změně rozhodnutí obecní rady zastupitelstvem (tedy de facto výhradu až po rozhodnutí), změnu však pochopitelně připouští jen do doby, než je uzavřen případný smluvní vztah na základě předchozího rozhodnutí rady.

Já osobně jsem dříve k vyhrazení si působnosti obecní rady zaujímala "opatrnější" postoj a považovala jsem odebrání některé působnosti za nepříliš šťastné. Dnes po řadě praktických zkušeností z obcí a měst pokládám vyhrazení si pravomoci obecní rady za legitimní a v řadě případů i logické. To především opět s použitím argumentu, že obecní zastupitelstvo je nejvyšší orgán, a odepřít mu možnost stáhnout na sebe některé otázky svěřené obecní radě by bylo omezením tohoto jeho postavení, dalším důvodem je skutečnost, že obecní zastupitelstvo by mělo slabší pozici než starosta, který kdykoli může odebrat rozhodování obecní radě svým sistačním oprávněním (viz. § 53, odst.2 zákona o obcích). Navíc určitou korekci v názorech si vyžádala praxe, kde zastupitelstva často na výhradě rozhodnutí trvají, zejména v obcích, kdy působnost obecní rady vykonává starosta sám (obecní rada není zřízena).

Tedy závěrem je nutné zdůraznit, že přistup k zastupitelstvu jako k nejvyššímu orgánu obce musí být bezvyjímečný a je nutno jej jako takové respektovat. Viz. Mgr. Jana Hamplová, článek "Orgány obce" (Moderní obec 4/98):"Každý jiný přístup by znamenal, že zastupitelstvo by rozhodovalo jen o tom, co je v zákoně výslovně napsáno, a de facto by se dominantním orgánem stala obecní rada, což je jistě proti úmyslu zákonodárce i proti zájmům obce."

Můžeme tedy vyslovit závěr, že současná legislativa nás dovede k následujícímu výkladu:

Obecní zastupitelstvo může rozhodovat o každé záležitosti obce, která spadá do její samostatné působnosti. Buď mu tuto pravomoc svěřuje přímo zákon, nebo si ji může vyhradit usnesením. Obecní rada se nemůže nikdyocitnout v roli vůči zastupitelstvu nadřazené, a bránit mu např. v převzetí určitého rozhodnutí s odkazem na ustanovení zákona o obcích. Obecní zastupitelstvo může měnit rozhodnutí obecní rady, a to buď z podnětu starosty obce, který rozhodnutí obecní rady pozastavil jako nesprávné, anebo z vlastního podnětu. V druhém případě však musí respektovat práva a právem chráněné zájmy třetích osob, zejména ve vztahu k již uzavřeným smluvním závazkům.

Je starosta obce jejím statutárním zástupcem?

Musím předeslat, že starosta je takto v praxi všeobecně chápán, přijímají jej takto třetí osoby i obce samotné. Zákon o obcích je v této otázce velmi skoupý, protože starostovo postavení vymezuje lakonicky pouze takto:"Starosta zastupuje obec navenek."(§52, odst.2 první věta.) V odborném tisku se objevily názory různé.

Doc. JUDr. Karel Marek, CSc., a doc. JUDr. Petr Průcha, CSc. v článku "Obce a města jako společníci a akcionáři" (Právní rádce 7/1997): "...lze dovodit, že statutárním orgánem se rozumí ten orgán, který je ze smlouvy o zřízení právnické osoby, zakládací listiny nebo ze zákona oprávněn činit právní úkony právnické osoby ve všech věcech. Nutno říci, že ani takto formulované zmocnění zákon o obcích u žádného z orgánu obce výslovně neuvádí. S ohledem na právní vymezení postavení orgánů obcí je nutno podle našeho názoru dovodit, že k tomuto postavení má nejblíže starosta."

Mgr. Zdeněk Koudelka,Dr. v článku Obec a statutární orgán (Právní rádce 11/97): "Obec totiž statutární orgán (orgán jednající za ni v prvních vztazích plně a obecně) nemá."

Mgr. Jana Hamplová v článku "Právní postavení starosty obce" (Právní rádce 1/98): “Podle názoru autorky je sice nutné chápat starostu jako statutárního zástupce obce (ačkoli to zákon o obcích přímo neříká), ale v přímé souvislosti a návaznosti na ustanovení zákona o obcích, tzn. tak, že jeho přímé rozhodovací pravomoci jsou velmi omezené a so postavení jiných statutárních zástupců, například jednatele obchodní společnosti, má velmi daleko.”

Tedy všichni zmiňovaní autoři docházejí k tomu, že zákon o obcích přímo starostu jako statutárního zástupce neuvádí, a dále pak dovozují buď že má k tomuto postavení blízko, anebo statutárním zástupcem není, anebo že je možné starostu takto chápat, ale s výhradou.

Poradit si potom v praxi a najít přesvědčivé zdůvodnění je obtížné. Podle mého názoru však je pro advokáta mnohem více podstatné to, jaké je postavení starosty vůči třetím osobám v praktickém uplatňování právní praxe, bez ohledu na to, jak toto postavení nazveme.

Důležité je především to, že z postavení starostynevyplývá pravomoc ukládat povinnosti a rozhodovat o právních poměrech ve vnějších právních vztazích. (Srov. Obec - postavení, správa, činnost, ISV, 1996, str.85). Jinými slovy právně závazný projev vůle je oprávněn v drtivé většině případů učinit až poté, co je schválen obecním zastupitelstvem anebo obecní radou. Z tohoto určitého rozporu vznikají v praxi mnohé spory a pochybnosti, a to zejména v tom smyslu, zdali je obec vázána projevem vůle starosty, k níž nebyl oprávněn, např. když prodal bez souhlasu zastupitelstva nemovitost (viz. dále). Tedy řečeno laicky - starosta je de facto “prvním mezi rovnými”, nic víc a nic míň.

Poznámka:

Starosta má širší rozhodovací pravomoci v jediném případě. Je tomu tak v obcích, kde se nevolí obecní rada. Tam je tedy starostou a obecní radou v jedné osobě, a proto přebírá i její pravomoce. Pokud však v těchto případech samostatně rozhoduje, nesouvisí to přímo s jeho funkcí starosty, ale s působností obecní rady, kterou vykonává.

Pro úplnost je třeba dále připomenout, že pokud není ustanoven tajemník obecního úřadu, je starostanadřízen všem pracovníkům obecního úřadu a plní funkci statutárního orgánu podle zvláštních předpisů, tj. především zákoníku práce. V této roli se ničím neodlišuje od ostatních statutárních zástupců jiných zaměstnavatelů a jeho oprávnění na tomto úseku jsou totožná.

V praxi je také starostovo postavení fakticky silnější, vlivnější. Zákon o obcích však mu dává pro realizaci svých cílů velmi přísné meze.

Lze napadnout platnost právního úkonu, který byl učiněn bez souhlasu příslušného orgánu obce?

Ani poměrně obsažná právní úprava důvodů neplatnosti právních úkonů vyvolává občas v praxi určité pochybnosti v tom, který právní úkon je možné považovat za absolutně neplatný. Typickým příkladem jsou právě právní úkony učiněné v rámci samostatné působnosti obce, konkrétněsmluvní závazky,uzavřené starostou bez rozhodnutí obecního zastupitelstva, popř. bez splnění dalších náležitostí předepsaných zákonem.

Ptáme-li se, zdali jeprávní úkon obce, pro který zákon předepisuje schválení obecním zastupitelstvem, popř. některé další náležitosti, a tyto nebyly splněny, absolutně neplatný, je zřejmé, že půjde především o to, zdali lze aplikovat § 39 občanského zákoníku: “Neplatný je právní úkon, který svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází anebo se příčí dobrým mravům.”

Podle komentáře k občanskému zákoníku rozpor se zákonem neznamená samozřejmě rozpor pouze se zákoníkem občanským, ale rozpor se všemi předpisy kogentní povahy, které mají právní sílu zákona, a mimo tyto pak všechny zákonné normy, které omezují smluvní volnost účastníků, o obcházení zákona jde tehdy, jestliže právním úkonem je dohodnuto něco, co sice není v přímém rozporu se zákonem, ale ve svých důsledcích by vedlo k tomu, že by zákon nebyl dodržen.Konečně na roveň právnímu úkonu, který je v rozporu se zákonem, je postaven právní úkon, který se příčí dobrým mravům, v rozporu s dobrými mravy je právní úkon zejména tehdy, jestliže je porušeno společenské určení vztahu, o který jde.

Uveďme modelový příklad právního úkonu jménem obce, v nichž je možné uvažovat o aplikaci § 39 občanského zákoníku.

Starosta obce podepíše za obec kupní smlouvu o převodu vlastnického práva k nemovitosti, na základě které je proveden vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí. Až potom členové obecního zastupitelstva zjistí, že byla uzavřena tato kupní smlouva, a to aniž byl zveřejněn záměr obce nemovitost prodat po dobu zákonem předepsaných 30 dnů, a aniž obecní zastupitelstvo o prodeji rozhodlo.

Otázka zní: Mohou se zastupitelédomoci zrušení smlouvy na základě její absolutní neplatnosti?

Podle mého názoru ano. Především - smluvní volnost obce převádět nemovitý majetek je omezena povinností zveřejnit tento záměr obce po dobu nejméně 30 dnů (§ 36 a/, odst. 4 zákona o obcích). Záměr zveřejněn nebyl, a navíc jej neschválilo obecní zastupitelstvo. Dále musí podle zákona rozhodnout o prodeji obecní zastupitelstvo ( § 36 a/, odst. 1, písm. a/ zákona o obcích). To se rovněž nestalo. Jednání starosty obce, který takto smlouvu podepsal, je současně v rozporu s dobrými mravy (plus patrně by nastoupila trestní odpovědnost). Dikce § 39 je tedy naplněna, jde o absolutní neplatnost a obec se jí může dovolat.

Smlouvu tedy podepsal starosta, který k tomu nebyl v té chvíli oprávněn. V této souvislosti je nutno připomenout § 20 občanského zákoníku a jsme znovu u otázky, zdali lze starostu chápat jako statutárního zástupce obce. I kdybychom však chápali starostu obce jako statutárního zástupce, nic to nemění na skutečnosti, že právní úkon - zmíněná smlouva - je absolutně neplatný, a to i tehdy, byla-li druhá strana v tzv. dobré víře, že starosta může úkon učinit. Pro úplnost připomínám z judikatury R 33/75:“Pokud je smlouva od počátku absolutně neplatná, není rozhodné, zda účastníci smlouvy o důvodu její neplatnosti věděli.” a R 35/75:“Smlouva, která svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází anebo se příčí zájmům společnosti (dnes jde o rozpor s dobrými mravy - pozn. autorky), je od počátku absolutně neplatná;není rozhodné, zda účastníci smlouvy o důvodu její neplatnosti věděli”

Z novější judikatury, a to přímo k modelovému příkladu, uvádím rozsudek NS 4 Cz 50/92:Smluvní volnost obce při převodu nemovitého majetku z jejího vlastnictví do vlastnictví jiných fyzických či právnických osob je omezena tím, že záměr obce převést nemovitý majetek musí být v obci vhodným způsobem zveřejněn nejméně po dobu 30 dnů před projednáním v orgánech obce a poté schválen třípětinovou většinou všech členů obecního zastupitelstva. K prokázání splnění uvedených požadavků je postačujícím důkazem prohlášení starosty obce, pokud o jeho správnosti nejsou důvodné pochybnosti.”

Z literatury uvádím ještě citaci z knihy Obec - postavení, správa, činnost (ISV, Praha, 1996), kde se navíc autoři vyjadřují k tomu, jak má schválení smluvního závazku vypadat.

“I když zákon o obcích nemá výslovné ustanovení, máme za to, že usnesením obecního zastupitelstva musí být rozhodnuto o majetkoprávním úkonu jako celku, tedy o celém jeho obsahu.Nestačilo by například usnesení, že má být uzavřena smlouva o koupi nemovitosti, pokud by nebyly schváleny také podmínky, za nichž se tak má stát (včetně ceny). Bez předcházejícího rozhodnutí obecního zastupitelstva by uskutečnění majetkoprávního úkonu bylo nutné v považovat zásadně za odporující zákonu a proto neplatné podle § 39 občanského zákoníku.”

Podobných případů podepisování závažných smluvních závazků bez souhlasu obecního zastupitelstva bylo v médiích publikováno mnoho, obce se však málokdy pouštějí do sporů o neplatnost právního úkonu. Částečně je to kvůli nejistotě o výsledek sporu, částečně kvůli nákladům, které by převýšily možný efekt - snad jen v případě nelegálně prodaného nemovitého majetku je nějaká šance dostat zpět to, co mělo zůstat vlastnictvím obce. Zástavy, ručení apod. jsou často nedobytné a v podstatě není o co vést spor. V souvislosti s uplatněním práv obce je však mimo tonutno určit počátek běhu subjektivní lhůty - často je problém stanovit den, kdy se obec dozvěděla o rozhodné skutečnosti, tedy o tom, že byl učiněn neplatný právní úkon. Obcí v právním významu je obecní zastupitelstvo, avšak např. doručování vkladů do KN v praxi probíhá vůči obecnímu úřadu, aniž se to členové zastupitelstva mohou dozvědět. Protože obecní úřad je organizační jednotkou v rámci obce (a někdy je dokonce označován za orgán obce), bude však patrně nutné počátek běhu subjektivní lhůty určit ode dne, kdy informaci obdržel obecní úřad (jde-li o úřední korespondenci), v jiných případech individuálně, např. ode dne, kdy poprve vystoupil s touto informací některý člen zastupitelstva na jeho zasedání (určitou pozitivní úlohu zde může sehrát kontrolní komise a jiné kontrolní mechanismy stanovené uvnitř obce - riziko selhání lidského faktoru však nelze zcela odstranit nikdy).

Z právního hlediska je tedy podle mého názoru možné úspěšně obhájit tvrzení, že chybějící rozhodnutí obecního zastupitelstva v případech, kdy zákon o obcích toto rozhodnutí vyžaduje v rámci vyhrazené pravomoci v samostatné působnosti je dostačujícím důvodem pro absolutní neplatnost právního úkonu ve smyslu § 39 občanského zákoníku.

Samozřejmě chování advokáta bude odlišné podle toho, na které straně případného sporu bude stát. Podle mého názoru budou podobné spory zpravidla končit rozhodnutím ve prospěch žalující obce, která však bude povinována uhradit vzniklou škodu případné protistraně, která nabylo cokoli v dobré víře.

Pokud jsem v úvodu zmínila, že obecní právo stojí před potřebouzásadní reformy, nebylo to jen kvůli uváděným problematických místům zákona o obcích. Těch nejasností je rozhodně více a ráda se jim budu věnovat příště. Jde zejména o vymezení pravidel při vstupu obce do obchodní společnosti,a to opět především ve vztahu kpůsobnosti jednotlivých orgánů obce, jde o nápravu nesprávných opatření, formální stránku rozhodování orgánů obce apod.

Obchodní společnosti a obce

Dalším velkým problémem, v němž se kloubí otázky působnosti orgánů obce i právního postavení starosty obce, jsou záležitosti kolem obchodních společností, které obce zakládají, popř. jsou jejich společníky. Všechny názory, které byly v tomto směru publikovány, a není jich mnoho, mají logický základ, všechny mají větší či menší oporu v zákoně. Já osobně jsem vždy vycházela jednak ze znění zákona o obcích a obchodního zákoníku, a dále ze své znalosti praxe, a snažila se najít rozumné a účelné východisko ze situací, které zákon (ať zákon o obcích nebo obchodní zákoník ve vztahu k obcím) přímo nepředpokládá, na druhé straně však rozhodně nebrání postupům, které vedou k řešení a současně ochraně majetku obcí. Není totiž žádným tajemstvím, že občas se snaha vydělit majetek obce do samostatné s.r.o. může kloubit s úmysly ne zrovna čistými.

Autor: Mgr. Jana Hamplová Čas vydání: 18:44 12.10.2009