obec - městys - město
statutární město - kraj
hlavní město Praha - stát
právnické osoby samosprávy a státu

Orgány obce a jejich vzájemné vztahy

Zákon o obcích ( 367/1990 Sb. v platném znění) hovoří o orgánech obce poměrně podrobně, ovšem o každém více či méně samostatně. Jen v jednotlivých ustanoveních můžeme nalézt občas odkaz na jiný orgán obce, ale to je spíše výjimka.

Obecně lze říci, že vzájemné vztahy orgánů obce v širším slova smyslu zákon o obcích neřeší. Fungování obce přitom samozřejmě s sebou tyto vztahy přináší a absence právní úpravy je pak zdrojem polemik a někdy přímo sporů, které nepřispívají atmosféře v obci ani výkonu samosprávy a státní správy jako takové.

K řešením některých konkrétních situací lze dojít poměrně úspěšně výkladem zákona, některé se stávají patovými a obci nemá v podstatě kdo pomoci - okresní úřady do těchto záležitostí raději nezasahují a odkazují obce na soudy, výklady podávané ministerstvy či právníky nejsou závazné a řešení např. kompetenčního sporu mezi dvěma orgány obce soudní cestou je zatím ve většině případů pouhou akademickou představou, která není běžná a obvyklá.

V následujícím výkladu se pokusím shrnout nejčastější spory a dohady, které vznikají mezi orgány obce, a záležitosti s těmito jevy související. Výklad není samozřejmě vyčerpávající - obsahuje pouze určité modelové situace, které však mohou být vodítkem, jak při řešení podobných sporů uvažovat, jak k nim přistupovat a jak nám může pomoci zákon o obcích, popř. jiné právní předpisy.

OBSAH:

1. Základní charakteristika orgánů obce

2. Obecní zastupitelstvo

2.1 Obecní zastupitelstvo a obecní rada

2.2 Obecní zastupitelstvo a starosta

2.3 Související vztahy

3. Obecní úřad

3.1 Obecní úřad ve vztahu k ostatním orgánům obce

3.2 Tajemník obecního úřadu a jeho role

4. Předcházení sporům ve vztazích mezi orgány obce

4.1 Politická kultura a etika

4.2 Základní princip samosprávy

5. Chyby praxe

1. Základní charakteristika orgánů obce

Obec může vykonávat svou působnost buď přímo občany (referendem), anebo prostřednictvím svých orgánů. V naší republice je prozatím užíván především druhý způsob. Z dikce zákona je možné odvodit, že za orgány obce je považováno obecní zastupitelstvo, obecní rada (je-li volena), starosta obce a přes své specifické postavení také obecní úřad.

Dále zákon hovoří o orgánech obecní rady, kterými jsou komise. Uvedené orgány mají zákonem svěřené činnosti, které jsou jim vyhrazeny, zákon též určuje charakter těchto orgánů. Uveďme alespoň základní charakteristiku jednotlivých orgánů obce pro uvození následujícího výkladu.

Obecní zastupitelstvo

Obecní zastupitelstvo je nejvyšším orgánem obce. Je voleno jejími občany, je orgánem kolegiálním. Zákon určuje obecnímu zastupitelstvu okruh záležitostí, které jsou mu tzv. vyhrazeny. Je jediným orgánem obce, o kterém se zmiňuje Ústava ČR.

Obecní rada

Je také kolegiálním orgánem, je však volena nikoli přímo občany obce, ale zastupitelstvem za řad členů zastupitelstva. Zatímco tedy člen obecního zastupitelstva je neodvolatelný, člen obecní rady může být během volebního období odvolán a nahrazen jiným, nově zvoleným radním. I obecní radě zákon svěřuje konkrétní okruh záležitostí. Kde není obecní rada volena, plní její úkoly starosta obce.

Starosta

Zastupuje obec navenek, je volen zastupitelstvem a je automaticky členem obecní rady. Je možné jej během volebního období odvolat a nahradit jiným členem obecního zastupitelstva. V tom případě přestává být také členem obecní rady, avšak může být samozřejmě do obecní rady opět zvolen. Někteří autoři považují starostu za statutárního zástupce obce, ale existují i názory, že tomu tak není, a že starosta plní svou funkci jen na základě zmocnění usneseními ostatních obecních orgánů a obec statutárního zástupce vlastně nemá.

Obecní úřad

Má poněkud odlišné postavení než výše jmenované orgány obce a zaznamenala jsem v průběhu několika let polemiky o tom, zdali se jedná vůbec o orgán obce nebo jen o určitou organizační jednotku v jejím rámci. Pro praxi není v podstatě rozhodující, jak obecní úřad zařadíme, důležitější je jeho fungování, jeho role v rámci obce a jeho vztah k ostatním orgánům obce.

Připomeňme, že obecní úřad je tvořen starostou obce, jeho zástupcem (zástupci), tajemníkem úřadu (je-li tato funkce zřizována) a profesionálním úřednickým aparátem. Starosta a jeho zástupci jsou funkce volené, tajemníka jmenuje a odvolává obecní rada (s předchozím souhlasem přednosty okresního úřadu) a profesionální aparát tvoří úředníci, kteří jsou ve vztahu k obci zaměstnanci na základě klasického pracovního poměru.

Komise

Podle zákona jsou to iniciativní a kontrolní orgány obecní rady, které se podílejí na výkonu samostatné působnosti obce. Jaké komise budou zřízeny záleží na uvážení obecní rady, povinně však obecní rada musí ustavit komisi kontrolní a komisi finanční.

2. Obecní zastupitelstvo

2.1 Obecní zastupitelstvo a obecní rada

Je to právě vztah obecního zastupitelstva a obecní rady, který byl v průběhu posledních let nejvíce diskutován. K tomuto tématu se objevilo mnoho názorů, často velmi odlišných. Nelze se proto divit, že nezřídka vzniká v samotných obcích napětí mezi zastupiteli a radními, k dohadování, co kdo vlastně může a co naopak už nesmí, na co má kdo právo a tak dále, což nepřispívá k tvůrčí práci ani jednoho z těchto orgánů obce. Spory se vedou zejména v následujících oblastech:

Může si obecní zastupitelstvo vyhradit rozhodování některých otázek, které mu nejsou svěřeny přímo zákonem o obcích?

Velmi různé byly a jsou názory na tuto otázku, jejichž příčinou je především nedostatečná právní úprava. Podle mého názoru však plně postačí vyjít z logiky věci, Ústavy ČR a principů zastupitelské demokracie.

Především - obcí je z hlediska realizace působnosti obce obecní zastupitelstvo. To má dominantní postavení, je nejvyšším orgánem obce, nad jeho rozhodováním stojí v podstatě jen místní referendum. Obecnímu zastupitelstvu svěřuje zákon o obcích pravomoci, které však nejsou a nemohou být v žádném případě vymezeny taxativně, tj. jejich výčet neznamená, že zastupitelstvo nemůže a nesmí rozhodovat o jiných záležitostech obce. Jinými slovy - obecní zastupitelstvo si může vyhradit rozhodování o všech otázkách, které se týkají záležitostí obce v samostatné působnosti.

Problematičtější je dojít k jednoznačnému závěru ptáme-li se, zdali si obecní zastupitelstvo může vyhradit i záležitosti z působnosti obecní rady.

Někteří autoři zastávají názor, že nikoli (Např. JUDr. Vojtěch Oliva, autor tzv. Rukověti člena obecního zastupitelstva, která vyšla v Právním rádci v roce 1995, uvádí, že “limitem pro vyhrazení si dalších záležitostí do své pravomoci je pro obecní zastupitelstvo jsou věci upravené v ust. § 45 až 51a zákona o obcích, a svěřené obecní radě) , jiní mají názor přesně opačný. Např. Doc.JUDr.Petr Průcha, CSc., v publikaci Aktuální otázky samosprávného postavení obcí z roku 1991 uvádí o obecním zastupitelstvu mimo jiné: “Jako nejvyšší samosprávný orgánsi může vyhradit rozhodování i o dalších věcech samostatné působnosti obce, které jsou zákonem svěřeny jiným orgánům obce.”

Těmto odlišným výkladům nahrála i samotná právní úprava, která už na první pohled staví v praxi do dominantní role obecní radu, a to ustanovením § 45, písm. p), podle něhož: “ zabezpečuje řešení ostatních otázek spadajících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny obecnímu zastupitelstvu.” Nebylo jistě v úmyslu zákonodárce, aby oslabil vliv zastupitelstva, ale praxe to jako oslabení aplikuje.

Zákon totiž upravuje (na onen první pohled) pravomoci zastupitelstva “taxativně”, tj. nedává mu do pravomoci ono “ostatní, co si vyhradí”, zatímco u obecní rady tu magickou větu, rozšiřující výrazně okruh otázek spadající do působnosti rady, použil. Podle mého názoru by to mělo být pro jasnost chápání přesně naopak.

Existují tedy minimálně tyto tři názory:

1. zastupitelstvo si nemůže vyhradit to, co je svěřeno obecní radě, jinak může rozhodovat vše

2. zastupitelstvo si může vyhradit vše, i to, co je zákonem svěřeno jinému orgánu obce

3. zastupitelstvo může jen to, co mu vyhrazuje zákon, a ostatní vše řeší obecní rada.(s ohledem na uvedené ustanovení § 45 písm.p)

Pro úplnost připomínám ještě jeden čistě akademický pohled, který říká, že podle Ústavy ČR je jediným orgánem obce oprávněným rozhodovat obecní zastupitelstvo. Tento názor ovšem autoři ihned “změkčují” odkazem na zákon o obcích a praktickou poznámkou, že takto není možné striktně k této problematice přistupovat.

Který názor je správný?

Zákon o obcích nám příliš nenapoví, a tak se musíme opřít o Ústavu. Nejvyšším orgánem obce je jednoznačně obecní zastupitelstvo. Obecní rada je orgán výkonný, a laicky řečeno je vůči zastupitelstvu v podřízeném postavení. Bylo by absurdní, kdyby zastupitelé nemohli rozhodovat to, co mohou rozhodovat “jen” radní.

S určitou výhradou bych tedy souhlasila s tvrzením pod bodem 2 - zastupitelstvo může rozhodovat o všem, tedy i o tom, co je svěřeno jinému orgánu obce. Ta výhrada spočívá v tom, že pokud chce zastupitelstvo stále řešit určitý okruh problémů, které jinak zákon svěřuje obecní radě, měla by být tato výhrada provedena předem, nejlépe v jednacím řádu, a jde-li o jednu konkrétní věc, i tu by mělo zastupitelstvo do svého programu vyhradit PŘED jejím projednáváním.

Proč kladu důraz na vyhrazení předem? Pro právní jistotu občanů a pro smysluplnost práce obecní rady samotné. Rozhodne-li obecní rada v rámci své pravomoci, není dobré její rozhodnutí zpětně upravovat či měnit jen proto, že si to zastupitelstvo zpětně vyhradilo (nejde-li samozřejmě o zákonem stanovený postup jako náprava nesprávného opatření).

Dovolím si citovat obdobný názor, uveřejněný v Právním rádci 11/97, článek Obec a statutární orgán, autor Mgr. et Dr. Zdeněk Koudelka “...zastupitelstvo jako subjekt příslušný rozhodovat ve všech věcech samosprávy, a nejen v těch, které vyhrazuje zákon o obcích”, a tentýž autor dále “V ostatních věcech samosprávy pak může rozhodovat rada přímo na základě zákonného zmocnění,pokud si rozhodnutí nevyhradí zastupitelstvo.Zastupitelstvo může danou věc rozhodnout i po rozhodnutí rady, jeho rozhodnutí je prioritní. Vůči třetím osobám se dá však uplatnit jen tehdy, pokud na základě předcházejícího rozhodnutí rady již nedošlo k uzavření smluvních vztahů.”

Logiku, spočívající právě v důrazu na právní jistotu občanů, má i tvrzení názoru prvního, který říká lidově řečeno “každému, co jeho jest”, a zbytek zastupitelstvo. Především ve velkých městech je takto pojatá a zákonem předpokládaná dělba rozumná a účelná. Jinak se ale to může jevit v malé obci, kdy funkci obecní rady plní starosta a jeho oprávnění jako obecní rady se jeví, a to naprostor oprávněně, zastupitelstvu příliš rozsáhlá. Měla by pak existovat možnost, aby zastupitelstvo některé role vzalo na sebe - a zde jsme opět u názoru číslo 2 - zastupitelstvo “by mělo mít možnost”- vyhradit si v podstatě cokoli.

Zcela nesprávný je podle mého názoru názor číslo 3 - a přesto jej bylo možné v průběhu let v různých podobách zachytit. Tento přístup by totiž v praxi znamenal, že zastupitelstvo by rozhodovalo jen o tom, co je v zákoně výslovně napsáno, a de facto by se dominantním orgánem obce stala obecní rada, což je jistě proti úmyslu zákonodárce i proti zájmům obce jako takové. Tento postup je v rozporu s Ústavou i s principy zastupitelské demokracie, a jako jediný z uvedených tří je nutné je zcela odmítnout.

V této souvislosti je nutno pro úplnost uvést dva případy, kdy záležitost spadající do kompetence obecní rady rozhodne zastupitelstvo bez ohledu na tyto právní výklady. Jedním z nich je pozastavení výkonu usnesení obecní rady starostou, který poté věc předloží nejbližšímu zasedání zastupitelstva k rozhodnutí, a to tehdy, má-li za to, že rozhodnutí obecní rady je nesprávné. Nemusí jít přímo o nezákonnost, ale např. o domnělé ekonomické pochybení apod.

Dále se v praxi objevuje, že obecní rada, není-li si jistá, zdali může věc rozhodnout, anebo má-li k tomu jiné důvody, sama přenechá rozhodnutí zastupitelstvu. Spory o to, zdali to smí či nesmí udělat stírá praxe - není žalobce, není ani soudce, a rozhodnutí zastupitelstva často řeší potencionální nečinnost rady ve věci, anebo patovou situaci, kdy existuje rovnost hlasů radních (přestože je jich lichý počet, může jeden chybět nebo se hlasování zdržet apod.). Vycházíme-li pak z toho, že zastupitelstvo v podstatě může cokoli ze samostatné působnosti, musíme považovat tento postup za řešení v souladu se zákonem.

Obecní zastupitelstvo, obecní rada a obchodní společnosti obce

Má-li obce vlastní obchodní společnost, kde je jediným společníkem, dříve či později narazí na problém, jakým způsobem vlastně zajišťovat chod této obchodní společnosti, kdo tvoří valnou hromadu, kdo má vykonávat jednatele apod.

Názory publikované k těmto nejednoduchým otázkám jsou opět různé - od názoru, že valnou hromadu tvoří starosta obce jako statutární zástupce obce, přes názor, že valnou hromadou obchodní společnosti je obecní rada s odvoláním na zákon o obcích, § 45, odst.b/ (“Obecní rada plní vůči právnickým osobám a zařízením založeným nebo zřízeným obecním zastupitelstvem úkoly zakladatele a zřizovatele podle zvláštních předpisů”) až po názor, ževalnou hromadu tvoří obecní zastupitelstvo, které lze jako jediné ztotožnit s obcí.

Teoretické sjednocení těchto výkladů nelze patrně očekávat před tím, než tyto otázky jednoznačně upraví zákon.

Nyní je však v praxi důležité, aby absencí právní úpravy nevznikaly obcím škody pochybením či dokonce úmyslným chováním jednotlivců, kteří této mezery využijí ve svůj prospěch či prospěch jiných - připomínám nyní tolik frekventovaný pojem “tunelování”.

Podle mého názoru totiž nyní zákon o obcích tyto otázky neřeší, zmiňuje se pouze o jednotlivostech, a na obce nelze bez dalšího vztáhnout ani zvláštní předpisy, jakým je např. obchodní zákoník, protože obec je veřejnoprávní subjekt se všemi odlišnostmi z toho vyplývajícími.

Rozhodne-li se obec založit jako jediný společník obchodní společnost a vložit do ní obecní majetek, musí si uvědomit, že tento majetek se právně vyděluje z majetku obce, a že vzniká právně samostatný subjekt. Neznamená to však, že by na něj měla obec ztratit jakýkoli vliv, jak je to někdy v praxi vykládáno.

Rozsah tématu o vztazích mezi orgány obce nepostačuje k tomu obsáhnout všechny aspekty tohoto složitého problému (např. i ve vztahu k akciovým společnostem, podílu v obchodních společnostech s více vlastníky atd.).

Proto alespoň základní principy.

Zákon o obcích svěřuje zásadní majetkoprávní úkony obce obecnímu zastupitelstvu. Lze tedy usuzovat, že dává-li ve vztahu k obchodním společnostem obecnímu zastupitelstvu do pravomoci rozhodovat o založení, zřízení nebo zániku právnických osob nebo zařízení, rozhodovat o účasti obce v obchodních společnostech a nadacích, peněžitých a nepeněžitých vkladech do obchodních společností, je zastupitelstvo v tomto smyslu orgánem prioritním, neboť ono je vlastně “obcí.”

Bylo by proti smyslu zákona, aby zastupitelstvo schválilo založení, vložilo majetek a dál bylo “ze hry”.

Tímto způsobem by totiž mohlo dojít k onomu zmiňovanému “vytunelování obce” - vložením majetku obce do obchodní společnosti by se tento majetek odebíral zastupitelům z dispozice a dal by se plně do rozhodovací pravomoci buď obecní rady ( v tom lepším případě) nebo jen starostovi (v tom horším případě). Tito by jej mohli legálně převádět, zastavovat, přijímat úvěry, prodávat a tak dále, nez toho, že by zastupitelstvo, tedy obec, mohlo věc ovlinit anebo se o ní vůbec dozvědět.

Podle mého názoru je nutno přijmout tyto závěry:

1. Je-li jediným společníkem obchodní společnosti obec, je valnou hromadou této obchodní společnosti obecní zastupitelstvo. To může dále delegovat určité pravomoci na obecní radu (i širší, než jí dává zákon o obcích), popř. na jednatele, kterým může být kdokoli, tedy ne nutně starosta obce.

2. Pokud zasedá jako valná hromada obecní rada, snad by i to bylo možné přijmout, ovšem jen pokud by o jakýchkoli majetkových dispozicích, které dává zákon o obcích zastupitelstvu, rozhodovalo výhradně zastupitelstvo (přijetí úvěru, prominutí pohledávky, prodej nemovitého majetku této obchodní společnosti apod.) Zastupitelé mají také nárok na všechny informace, které se obchodní společnosti týkají.

3. Svěřit obchodní společnost se vším všudy včetně majetkoprávních oprávnění výhradně starostovi obce je podle mého názoru v rozporu se zákonem o obcích, obcházením jeho principů a především obrovským hazardem pro obec.

4. Občané obce mají právo na všechny informace o obchodní společnosti obce, které nejsou utajeny na základě zvláštních právních předpisů.

Poněkud jiná situace je tehdy, je-li obec jedním z více společníků. Ale i zde platí, že zastupuje-li ji někdo na základě pověření zastupitelstvem v této společnosti při rozhodování, může tato osoba jednat jen v rámci určených limitů, a k jejich překročení si musí vyžádat souhlas zastupitelstva.

Tyto limity přitom mohou být poměrně rozsáhlé, ovšem jistě by do nich nemělo spadat např. prodej obchodního podílu obce jiné osobě apod.

Hovoří-li se o tom, že je to nepružné apod., je nutné si uvědomit jedno - vstupovali-li společníci do obchodní společnosti s obcí, věděli proč, měli na tom zájem a museli už při založení chápat, že obec není společníkem běžným a má svá pravidla. Tato pravidla musí respektovat a počítat s nimi.

Pro praxi ještě malou poznámku - je-li ustanovenjednatelem starosta obce,často je tato funkce placená. Je však zřejmé, že není možné úspěšně vykonávat funkci starosty a k tomu naplno funkci jednatele, a např. v mnohých zemích tato dvojkolejnost platů není možná.

Jednatel je přitom osoba s obrovskou odpovědností, a možná ani starostové do této funkce jmenovaní, kteří pojímají práci jednatele jen jako určitou funkci reprezentační nebo pojistku pro obec, kdy samu práci odvádí výkonný ředitel společnosti, netuší, že ručí za škody do výše svého majetku apod.

Jednatelem společnosti by tedy měla být ve vlastním zájmu osoba, která chod společnosti opravdu ovlivňuje, zná a za něj také odpovídá.

V každém případě je problematika obchodních společností a obce velmi náročná. Odlišné názory na ni přitom mají lidé z praxe a jiné významní teoretikové.

Přikláněla bych se tedy k tomu, aby v případě nejasností měli zastupitelé vždy na mysli jediné - zájmy obce a ochranu jejího majetku, a takto k výkladu zákona přistupovali. Nejjednodušší či nejpohodlnější řešení nemusí být nejlepší a už vůbec ne nejhospodárnější.

Jednatelé by měli být lidé přímo společnost a jejich chod ovlivňující.

Zastupitelé by měli vždy být informováni o tom, co se v obchodní společnosti děje a rozhodovat o všech otázkách, které jim zákon přisuzuje obecně.

Občanům by měli poskytovat o obchodní společnosti informace.

Tento pohled může mnohé vyřešit bez ohledu na detailním hledání právní úpravy. Ta, prozatím, bohužel schází.

Může zastupitelstvo delegovat svou pravomoc na obecní radu?

To je opačný případ. Vyjdeme-li z dikce zákona, tak v § 36a/ odst. 3 se uvádí: “Oprávnění rozhodovat o majetkoprávních úkonech obce uvedených v odstavcích 1 a 2 nemůže obecní zastupitelstvo svěřit obecní radě”, a dále v § 36 odst.2 “V obcích, kde se volí obecní rada,může obecní zastupitelstvo podle místních podmínek svěřit obecní radě část své pravomoci schvalovat rozpočtová opatření.”

Čistě právním rozborem lze dojít k závěru, že až na uvedenou výjimku týkající se rozpočtových opatření by zastupitelstvo nemělo svěřovat obecní radě své pravomoci.

Přitom zákon sám je poněkud nelogický -jednu část přímo a výčtem úkonů svěřit radě zakazuje,druhou, opět taxativně, svěřit radě povoluje. Ostatní otázky neřeší vůbec, a obce pak tápou. Podle mého názoru je možné přiklonit se spíše k závěru, že zastupitelstvo by svěřovat své pravomoci nemělo, pokud mu to zákon přímo nedovoluje, protože pro veřejnoprávní orgán neplatí obecně “co není zákonem zakázáno je dovoleno”, ale princip zcela opačný- dovoleno je to, co zákon připouští..

Je namístě otázka, co se stane, když tak OZ učiní a své pravomoci deleguje. Je možné v teoretické rovině uvažovat, že rozhodnutí v rámci takto svěřené pravomoci by bylo později napadnutelné v tom smyslu, že rozhodl neoprávněný orgán obce. Doposud jsem se však s podobným sporným případem nesetkala.

Má člen obecního zastupitelstva právo na informace z jednání obecní rady a má právo se zasedání obecní rady účastnit?

Rozporuplné názory se objevily k oběma problémům.

Existují opět tři názory:

1. Zákon nepřipouští “autodelegaci” člena zastupitelstva na jednání obecní rady, jinými slovy člen obecního zastupitelstva nemá na zasedání obecní rady přístup proto, že zasedání rady je neveřejné. Stejně tak nemá přístup k zápisům z jejího jednání, protože i tento zápis je neveřejný.

2. Zákon nepřipouští účast člena zastupitelstva na zasedání rady, ovšem člen zastupitelstva má přístup k zápisům z jednání, příp. k usnesením.

3. Člen zastupitelstva má na zasedání přístup a má též právo na veškeré informace z jednání obecní rady.

Především je nutno si uvědomit, co znamená slůvko “veřejnost.” Je-li obecní rada výkonným orgánem zastupitelstva, bylo by trochu absurdní pod pojmem veřejnost obecní zastupitelstvo bez dalšího zařadit. Byla by to podobná situace, jako kdyby se ředitel podniku nemohl účastnit porady náměstků. A tak ačkoli to zákon přímo neříká, přimlouvala bych se za to, aby členům zastupitelstva nebylo bráněno v přístupu na zasedání obecní rady.

Pokud jde oinformace a přístup k zápisům a usnesením, již mnohokrát jsem publikovala názor, že zápisy a usnesení z jednání obecní rady jsou veřejnými obecně, tedy nejen vůči členům zastupitelstva, ale i vůči občanům. Každý jiný přístup je nutno odmítnout jako postup v rozporu s povinností přiměřeně informovat o své činnosti, kterou má každý veřejnoprávní subjekt.

Za správný názor považuji tedy názor třetí - člen obecního zastupitelstva by měl mít přístup na zasedání obecní rady, a stejně jako každý jiný občan má právo nahlížet do zápisů a usnesení z jejího jednání.

2.2 Obecní zastupitelstvo a starosta obce

Spory o postavení starosty obce jsou v posledních měsících stále častější. Děje se tak především pro četnost případů, kdy starostův podpis coby zástupce obce zkomplikoval hospodaření obci na mnoho let dopředu (zástavy majetku a jiné závazky obce vůči třetím osobám).

Je starosta statutárním zástupcem či nikoli?

Dalo by se říci, že starostu můžeme považovat za tzv. statutárního zástupce obce, ovšem s výhradou, že k většině svých úkonů potřebuje předchozí souhlas jiného orgánu obce, není tedy ve svém jednání samostatný a nezávislý na vůli zastupitelstva či rady. Tím se mj. významně odlišuje od jiných statutárních zástupců, např. jednatele obchodní společnosti apod.

Diskuze o tom, zdali starosta obce je či není statutárním zástupcem obce jsou však pro praxi nedůležité - jde spíše o to, že starostovo jednání, bez ohledu na související okolnosti, obec ve většině případů zavazují, protože třetí osoba je oprávněna se domnívat, že jedná s legitimním zástupcem obce. Skutečnost, že starosta obce nebyl řádně pověřen radou či zastupitelstvem k předmětnému úkonu, respektive skutečnost, zda byl nebo nebyl tento úkon řádně schválen jiným orgánem obce, je následně důležitá “jen” proto, aby se prokázala či neprokázala trestní odpovědnost starosty a samozřejmě povinnost k případné náhradě škody obci, popř. oné třetí osobě, bude-li obec žalovat neplatnost právního úkonu.

Starosta obce má ze zákona o obcích velmi malá oprávnění, rovnající se v podstatě pozici “prvního mezi rovnými”, v praxi je však jeho postavení stále připisován mnohem vyšší význam, což je někdy příčinou reálné možnosti starosty obce překračovat své pravomoci.

Zjednodušeně lze říci, že starosta je za plnohodnotného a neomezeného zástupce obce vesměs považován, a v tom tkví určité nebezpečí pro obec, respektive pro obecní orgány, které její působnost vykonávají. Je proto nanejvýš žádoucí, aby zastupitelstvo a rada vykonávaly svou působnost aktivně, odborně a aby přijala zásady, které zamezí možným zneužitím funkce (nemusí jít jen o starostu, ale např. o zástupce či jiného radního).

I u starosty platí, že na něj žádný jiný orgán obce nemůže delegovat své pravomoci, lze jej však pověřit výkonem konkrétních úkonů, např. může plnit funkci zástupce obce v obchodní společnosti, jsou-li mu předem dány určité limity pro jednání za obec apod.

V menších obcích pak starosta plní funkci obecní rady a má tedy oprávnění velmi široká. V tomto směru se pak mění praktická pozice starosty i vůči zastupitelstvu obce.

Pro dokreslení různosti názorů na úlohu starosty vůči zastupitelstvu a obci vůbec uvádím obecně některé dosud publikované názory:

- starosta je statutární zástupce obce, a jako takový neomezeně zastupuje obec navenek

- obec nemá statutárního zástupce, starosta plní jen konkrétní úkoly na základě zmocnění zastupitelstvem (event. radou), vše ostatní, co by učinil, je překročení pravomoci

- má-li obec obchodní společnost, v níž je obec jediný společník, tvoří valnou hromadu zastupitelstvo

- má-li obec obchodní společnost, v níž je obec jediným společníkem, tvoří valnou hromadu starosta obce jako statutární zástupce

A tak dále. Tedy v řadě případů je nutno se řídit spíše duchem zákona než zákonem samým, politickou etikou, logikou a potřebami praxe, protože detailní právní úprava chybí.

Přikláněla bych se však spíše k názoru Mgr. Koudelky, Dr., který publikoval v již zmíněném článku Obec a statutární orgán v Právním rádci 11/97:

“Obce nejsou zřízeny ani založeny soukromoprávním úkonem podle občanského zákoníku (nadace)či jiného zákona (obchodní společnosti, veřejně prospěšné společnosti), nejsou soukromoprávními korporacemi, ale veřejnoprávními korporacemi vzniklými zákonem. Jejich právní subjektivita má zcela jinou povahu než u soukromoprávním subjektů a nelze na její vnitřní statutární předpisy vztáhnout občanský zákoník, ale vždy příslušný veřejnoprávní předpis (zákon o obcích).....Obec totiž statutární orgán (orgán jednající za ni v právních vztazích plně a obecně) nemá.”

Vše uvedené má společného jmenovatele - zákon o obcích je v tomto směru velmi nedokonalý.

Ať však nazveme starostu statutárním zástupcem obce či pouhým zástupcem, jedno je jisté - starosta nemá bez zmocnění radou či zastupitelstvem prakticky žádnou rozhodovací pravomoc a uvědomovat by si to měl ve svých jednáních především on sám.

2.3 Související vztahy

Vztahy obecní rady a starosty obce jsou teoreticky podobné vztahům starosty s obecním zastupitelstvem, v praxi jde však o vztahy mnohem užší. Vyplývá to z toho, že obecní rada se schází mnohem častěji než zastupitelstvo, starosta je s radními více v kontaktu, má mezi nimi stálé spolupracovníky (své zástupce), často hrají úlohu i politické vlivy - rada bývá často složena především z vítězů komunálních voleb apod.

Z hlediska práva jde však o obdobu - starosta je v rámci obecní rady “první mezi rovnými”, s tím, že zákon mu dává určitá formální oprávnění, která řadoví radní nemají.

Za zmínku stojí spíše vztahy mezi starostou a jeho zástupcem, popř. zástupci. Jejich role bývá mnohdy nejasná a v praxi vznikají časté kompetenční spory. Jejich odstranění je poměrně jednoduché, pokud se vše řeší preventivně, ne až vznikají spory. Zástupci starosty je vhodné určit oblast, které se bude věnovat - do té mu potom starosta nezasahuje - a v případě, že starosta není přítomen, zastupuje starostu v plném rozsahu. Je-li zástupců více, je vhodné stanovit, který bude starostu takto zastupovat, zpravidla se užívá názvu “první zástupce”, “druhý zástupce” apod.

Ustanovit zástupce starosty se vyplácí i v malých obcích, protože v případě nepřítomnosti starosty se tento ujímá řízení obce a přebírá též funkci obecní rady.

3. Obecní úřad

3.1. Obecní úřad ve vztahu k ostatním orgánům obce

Problematické bývají vztahy nikoli obecně mezi orgánem obce a úřadem, ale v osobnější rovině, tj. mezi úředníky a zastupiteli (radními). Problémy nepramení ani tak z role úředník a volený zástupce, jako spíše ve střetech státní správy a samosprávy a na mnoha úřadech též z nepochopení nové role samosprávy po listopadu 1989. Obecně lze říci následující:

Obecní úřad plní servisní i výkonnou roli na úseku samosprávy, a jako takový musí být zastupitelům a radním plně k dispozici - odborně, informačně atd., úředníci musí zastupitele chápat jako své “nadřízené”, být jim nápomocni, vyhovět jim v jejich požadavcích např. na výtahy materiálů, přípravu podkladů a tak dále.

Na druhé straně musí obecní úřad zabezpečit výkon svěřené státní správy, a ten se děje již mimo samosprávu (i když s ní samozřejmě souvisí). V tomto smyslu musí mít zastupitelé především zájem na tom, aby výkon státní správy byl kvalitní, aniž však mohou zasahovat přímo do konkrétních záležitostí např. soukromých subjektů (např. správní řízení stavební, přestupkové, záležitosti matriky atd.). Vyjádřeno je to mj. i v tom, že v přenesené působnosti je obecní úřad podřízen okresnímu úřadu, nikoli orgánům obce.

Je však nutné si uvědomit, že oblasti státní správy a samosprávy nejsou především v menších obcích a městech odděleny striktně, nýbrž že spolu prolínají. Zájem zastupitelů i úředníků obecního úřadu by měl být navíc totožný - kvalitní realizace státní správy i samosprávy v té které obci. A to by mělo být motivem ve všech vzájemných kontaktech.

Další připomenutí se musí týkat vztahu zaměstnavatel (obec) a zaměstnanec (úředník). I z tohoto vztahu vznikají mnohé spory, především tam, kde je snaha zasahovat ze strany zastupitelů do státní správy, proti čemuž nemá úředník aktivní obrany a hrozí mu např. i ztráta zaměstnání (proti tomuto by mohl významně zasahovat tajemník úřadu - poz. autora), anebo naopak - malá snaha úředníků být zastupitelům nápomocen může být brzdou rozvoje obce.

Doc. JUDr. Milan Polián, CSc. ve své publikaci Správní úřad (Nakladatelství Linde, 1997), klade na úředníka správního úřadu tyto nároky:

“Při realizaci lidského činitele ve správním úřadě považuji za nezbytné, aby úředník, který se podílí na plnění jeho funkcí, zejména:

- se ztotožnil s cíli a úkoly úřadu

- dbal veřejného zájmu, přispíval k neutrálnímu a loajálnímu výkonu veřejné správy chápané nejen vrchnostensky, ale také jako služba

- realizoval všechny úkoly a činnosti, které mu byly stanoveny pro výkon své funkce, a to řádně a iniciativně.”

Pro orgány obce pak zajisté platí doporučení téhož autora, že úředníky je pro výkon jejich takto náročné práce nutno motivovat.

Je obecní úřad vůbec orgánem obce?

Ačkoli je tak označován, je to podle mého názoru sporné. Obecní úřad jako takový nemá žádnou vlastní rozhodovací pravomoc, není kolegiálním orgánem a nejsou mu proto stanovena logicky žádná pravidla pro vlastní jednání apod. V tomto směru se nepodobá žádnému orgánu obce.

Je pravdou, že v praxi také bývá ještě dnes zaměňováno označení “obec” a “obecní úřad”, což zejména občané sami neodlišují, pro budoucí chápání podstaty samosprávy je ale nutné striktně odlišovat tyto pojmy, občanům odlišnosti vysvětlovat a vhodnou osvětou toto chybné vnímání změnit. Obec nerovná se obecní úřad, jde o zcela odlišné subjekty.

Označila bych obecní úřad za profesionální úřednický aparát, který plní svou roli jak na úseku samosprávy, tak státní správy, a stanovila spíše přesnější pravidla jeho obsazování (konkurzy), struktury odborů a pokud možno oddělení výkonu státní správy a samosprávy podle oblastí. To je však, snad, budoucnost.

Současná praxe je taková, že na různých úřadech existují různé odbory, stavební úřady jsou slučovány s jinými úseky, někde mají odbory s dvěma pracovníky, jinde s deseti atd., což má vliv na odměňování, a tak dále. Obec by měla mít určité mantinely, v nichž by se při budování úřednického aparátu pohybovala.

Svou důležitou roli by měla sehrát funkce tajemníka, jehož význam je dosud nedoceněn.

3.2 Tajemník obecního úřadu a jeho role

Není snad v hierarchii jiné funkce, která ještě stále hledá své místo a význam v organizačním uspořádání obce tak intenzívně, jako je funkce tajemníka obecního úřadu. Jeho vymezení v zákoně je stručné, požadavky praxe často velmi široké.

Tajemník obecního úřadu dnešních dnů ve své osobě bohužel kloubí dvě protichůdné role - odbornou a politickou, a to přesto, že není volen. Setkávám se také s tím, že v různých obcích, které funkci tajemníka zřizují, je náplň práce tajemníka tak různá, že přes dikci zákona není možné jednoznačně zobecnit, odkud a kam až sahá jeho práce

Přesto lze nalézt základní odrazové můstky.

3.2.1 Tajemník plní úlohu nadřízeného pracovníkům obecního úřadu.

Neměl by být tedy přeskakován obecní radou, zastupitelstvem a starostou, tzn. lidově řečeno neměl by se mu nikdo z jmenovaných plést do jeho práce jiným způsobem než zákon připouští. On sám je pak samozřejmě vázán svou podřízeností obecní radě nebo starostovi (dle působnosti).

3.2.2 Souhlas s jmenováním a odvoláním tajemníka

Ten dává po novele zákona o obcích přednosta okresního úřadu. Není to samoúčelný zásah státu do samosprávy, ale snaha o určitou kontinuitu v rámci obce, o výkon veřejné správy jako takové. Domnívám se, že zákonodárce chápal funkci tajemníka jako funkci úřednickou, nepolitickou, jinými slovy čistě odbornou, na jejíž personální obsazení by neměl mít bezprostřední vliv výsledek komunálních voleb. Opak bývá často pravdou.

Právě proto by bylo žádoucí vytvořit v průběhu budoucích let takové klima, aby funkce tajemníka, je-li vykonávána dobře, nebyla kořistí volebních vítězů, ale určitým stabilním prvkem profesionálního aparátu obecního úřadu.

3.2.3 Musí být funkce tajemníka zřízena?

Jsou-li v obci zřízeny alespoň dva odbory obecního úřadu a tam, kde je pověřený obecní úřad, by měla být funkce tajemníka zřízena. Pokud se tak někde nestane, neexistuje však sankce, problémy ale mohou nastávat při praktickém chodu obecního úřadu, kdy chybí článek mezi volenými orgány a pracovníky obecního úřadu. Podle mého názoru je pro bezvadný výkon samosprávy i státní správy nezbytné, aby v uvedených případech funkce tajemníka byla zřízena a aby její obsah byl naplněn.

3.2.4 Musí chodit tajemník na jednání rady a zastupitelstva?

Opět - vyjdeme-li s dikce zákona, musíme dojít k závěru, že ano. Pro výkon jeho práce je to dokonce praktickou nezbytností. Pokud by chtěl účastí někoho pověřit, může se tak stát se svolením orgánu, kterého se to týká. Pověřeným by měl být v každém případě pracovník obecního úřadu, nejčastěji to bývá vedoucí odboru.

4. Předcházení sporům ve vztazích mezi orgány obce

4.1 Politická kultura a etika

Na bezproblémové vztahy orgánů obce není jednoduché najít obecně platný recept, je však možné pojmenovat příčiny budoucích problémů a možnosti, jak je eliminovat.

Stane-li se obec politickou kořistí založenou pouze na zisku nadpoloviční většiny počtu hlasů, vede to vždy ke zhoršení vztahů uvnitř orgánů obce i mezi nimi.

Je přirozené, že po každých komunálních volbách hledají politické subjekty “spojence”, s nimiž by měly nadpoloviční většinu hlasů. V prvních týdnech tyto počty slouží zejména k tomu, aby vítězné politické strany získaly např. funkci starosty nebo funkce radních. Tyto snahy jsou legitimní, ovšem ony kupecké počty by neměly být hlavním principem jednání a rozhodování o všech dalších otázkách.

Diktuje-li si takto ustavena většina cokoli kdykoli, eliminuje se zela podíl ostatních zastupitelů (radních), a je-li takto ustavena i “jednobarevná” obecní rada, je pravidlem, že namísto řízení obce jsou na denním pořádku konflikty mezi dvěma znesvářenými skupinami - vítězné skupiny a té, která je vůči ní naprosto bezmocná.

V konečném důsledku to odnáší obec a její občané.

Neodolá-li obecní rada potřebě mít příjemná privilegia, popudí proti sobě zastupitelstvo.

Konflikty mezi zastupitelstvem a radou vznikají často zcela banálně proto, že radní neodolají pokušení nemít nějaké privilegované informace, nebo nepředběhnout občas zastupitele v rozhodnutí, aniž k tomu mají jiný racionální důvod. Jsou to zbytečná gesta a následně zbytečné problémy, když na to zastupitelé odmítnou přistoupit.

Velmi důležitá je osobnost starosty - je-li uznávanou autoritou, budou ho ostatní respektovat a na jednání orgánů obce to může mít pozitivní vliv. Starosta bez autority nebo starosta s diktátorskými sklony obvykle spolupráci orgánů obce zničí v zárodku.

Starosta obce, který jednání obecní rady i zastupitelstva zpravidla řídí a připravuje, je v tomto smyslu velmi důležitou osobou. Má-li přirozený respekt spolu s dobrými verbálními schopnostmi a pohotovostí, jednání jsou pružná, vstřícná, starosta odstraní diplomaticky střetová místa a práce orgánů obce je tvůrčí. Nedokáže-li být starosta tím jednotícím a opravdu řídícím prvkem, jednání zastupitelstva i rady to citelně ovlivňuje a často zcela ochromuje. To nepřispívá k následným vztahům a komunikaci uvnitř orgánů obce ani navenek.

Důležité je vyjasnit si pravidla předem.

Když už konflikt vznikne, velmi špatně se odstraňuje. Proto je dobré stanovit si pravidla předem, preventivně. Budou respektována jako samozřejmost a je možné na ně v kterékoli fázi sporu odkázat. Mám na mysli především organizační a jednací řády, stanovení kompetencí, ujasnění náplně práce tajemníka, zástupce starosty apod.

4.2 Základní principy samosprávy

Literatura přisuzuje veřejné správě morální povinnost pečovat o veřejné blaho všude tam, kde chybí soukromý sektor nebo není vhodné soukromý sektor využívat. Hovoříme-li o obcích, pak se obecně předpokládá, že obec právě proto, že je občanům nejblíže, je více než kdokoli jiný nadán schopností uspokojovat jejich potřeby.

Tyto potřeby uspokojuje formou místní samosprávy. Vyjdeme-li pak z obecného principu vázanosti veřejné správy svými cíli, můžeme dojít k závěru, že obecní samospráva by neměla směřovat k jiným cílům, než je uspokojování potřeb svých občanů, a už vůbec by neměla sloužit k uspokojování soukromých zájmů úzkých skupin či dokonce jednotlivců.

Tuto základní myšlenku by měly mít na mysli orgány obce při realizaci svých pravomocí i ve vzájemných vztazích.

Prvotní vždy musí být zájem občana, resp. obce. Osobní ambice a zištné cíle musí jít stranou. Na druhé straně výkon funkce v obecním zastupitelstvu musí být ctí a takto musí být k práci v něm přistupováno.

Je nutné dodat, že jde o proces dlouhodobý a nepomůže mu jakkoli dobrý zákon. Jde patrně o generační záležitost, kdy vzájemná úcta mezi členem zastupitelstva a občanem bude samozřejmostí.

Prozatím mnoho členů zastupitelstva osobně nepociťuje funkci jako věc cti a občanů jsou naladěni být spíše proti všemu a všem, než se zastupiteli nacházet společnost řeč

Je třeba vždy zachovávat a ctít rovnost občanů před orgány místní správy.

Zvýhodňování někoho či odlišná rozhodnutí ve stejných věcech a stejných situacích jsou v rozporu s principy veřejné správy a jsou i neetická.Na velmi dlouhou dobu vytvoří pocit apriorní nedůvěry ve vše, co takto “přistižený” orgán učiní, byť by to již bylo bez čehokoli pochybného.

Povinnost informovat přiměřených způsobem občany.

Povinnost informovat je sice zakotvena v našem ústavním pořádku, ale chybí detailnější právní úprava. To neznamená, že místní samospráva se může zcela vyhnout povinnosti občany informovat. Naopak - měla by mít sama zájem co nejvíce informace k občanům dostat. Opak však bývá pravdou.

Určité záruky dává zákon o obcích (veřejnost zasedání a zápisů ze zastupitelstva), moderní zastupitelé však informují širším způsobem a lze to jen vítat.

V soukromoprávních vztazích nemůže obec zneužívat svého vrchnostenského postavení.

To znamená, že se musí chovat jako kterýkoli jiný veřejnoprávní subjekt. Tzn. nemůže např. nikomu nařídit, aby s ní uzavřel jakoukoli smlouvu, ale musí s ním o tom jednat jako kterýkoli jiný zájemce.

5. Chyby praxe

Není příliš veselá, ačkoli od listopadu 1989 se mnohé změnilo k lepšímu. Přesto i dnes objevím často jevy, které jsou na první pohled diskutabilní.

Některé z nich si dovolím uvést:

- v obci s pověřeným obecním úřadem není ustanoven tajemník

Jeho práci vykonává pověřený pracovník obecního úřadu, tedy formálně se vše potřebné plní, ovšem ve vztazích mezi orgány obce vznikají praktické problémy. Současně není naplněna dikce zákona o obcích, není zde spojovací článek mezi státní správou (obec - okres), chybí přímý nadřízený pracovníkům obecního úřadu. Tento jev sice není nějak alarmující, přesto nezdravý pro chod obce.

- není stanovena dělba práce mezi starostou a jeho zástupcem

Oba pak dělají všechno, jejich práce je často duplicitní, vznikají konflikty při odlišnosti názoru na jednu věc (není jasné, kdo ji má řešit), starosta mění rozhodnutí zástupce a tak dále. Dělba práce předem je pozitivní a případné rozpory by měla řešit obecní rada.

- obecní rada nezveřejňuje zápisy z jednání ani vůči členům zastupitelstva

Není to v souladu se zákonem, je to proti logice hierarchie vztahů zastupitelstvo - rada, navíc je zastupitelstvu znemožněna kontrolní funkce, vázne koordinace. Domoci se nápravy bývá problémové, někdy nemožné. V každém případě to odnáší obec a její občané.

- starosta překračuje stále své pravomoci a staví radu či zastupitelstvo do situace “už takto musíte rozhodnout”.

Starosta v podobném případě zneužívá onoho “první mezi rovnými”, věci předjednává do takové fáze, že rada či zastupitelstvo nemají už de facto prostor pro volbu. Pokud se nenajde většina, která se proti tomu postaví, nic starostovi v podstatě nehrozí. Formálně bude vše řádně schváleno a tedy v souladu se zákonem. Zákon o obcích není sice naplněn ve svém duchu, ale není proti tomu sankce.

- zastupitelstvo přehodnocuje neustále rozhodnutí rady

Podle zákona by snad i mohlo, ale děje-li se to často, bude činnost obecní rady zcela ochromena, protože lidé k ní přestanou mít důvěru a budou se obracet přímo až na zastupitelstvo. Pokud dojde k přehodnocení takového rozhodnutí, že dotčenému vznikne škoda, může obci dokonce vzniknout povinnost tuto škodu hradit. Opět to souvisí s tím, že je lépe stanovit pravidla předem, a výjimky z těchto pravidel (např. výhrady některé záležitosti k rozhodnutí po rozhodnutí rady) by měly být opravdu výjimečné.

- komise jsou ustanoveny formálně a neplní své úlohy

Mnoho obcí zřídí mnoho komisí, aniž by fungovaly. Formální bývá často i role povinných komisí, tj. kontrolní a finanční. Je rozumnější zřídit komise ty, které budou opravdu funkční, budou orgánům obce pomáhat, přicházet s iniciativami a budou odborně zdatné. Skutečnost, že v těchto komisích mohou pracovat i nečlenové zastupitelstva, je nedoceněna, protože se může využít místních odborníků, protože zastupitelům často schází právě odborný názor. Finanční komise, v níž není ekonom, kontrolní, v níž není osoba znalá zákonných předpisů, jsou k ničemu a v podstatě nenaplňují ani záměr zákonodárce.

- zasedání obecních zastupitelstev jsou vedena tak, že občany odrazují

Ať se tento jev děje záměrně či neúmyslně, je škodlivý. Občan by měl ze zasedání pochopit, o čem se jedná, jaké jsou návrhy a proč bylo zvoleno konečné řešení.

Závěrem

Bez ohledu na právní úpravu té které části je nutné si uvědomit, že v obcích více než jinde sehrává nejvýznamnější úlohu tzv. lidský prvek. Lidé vytvářejí, lidé rozhodují, lidé chybují. Druhým prvkem je komunikace. Umějí-li zastupitelé mezi sebou komunikovat, nalézat společná řešení, hájit zájmy obce, nikoli svoje, je to pro obec výhra a nedostatky právní úpravy jí nezpůsobují žádné škody a nevznikají z nich ani konfliktní situace.

Vše mají v rukou tedy především lidé, nejen zákony. To věděli to již v dobách dávno minulých, jak dokládá závěrečný citát.

Lidé jsou, kdo tvoří obec, nikoli zdi.

Thúkýdidés z Athén, řecký dějepisec, 455-399 př.n.l.

Autor: Mgr. Jana Hamplová Čas vydání: 17:28 12.10.2009