obec - městys - město
statutární město - kraj
hlavní město Praha - stát
právnické osoby samosprávy a státu

Právní odpovědnost funkcionářů obce

Obecní zřízení v § 31, odst. 1 výslovně uvádí, že výkon povinností vyplývajících z funkce člena obecního zastupitelstva se považuje za výkon veřejné funkce, tzn. nejedná se o pracovněprávní poměr. Z toho mj. vyplývá, a také to obecní zřízení ve svých ustanoveních § 31 a násl. upravuje, že funkcionáři, který vykonává funkci jako tzv. uvolněný, se zachovává původní pracovní (nebo jiný obdobný) poměr. Zákoník práce lze použít na vztahy vznikající v souvislosti s výkonem veřejné funkce pouze tam, kde je to přímo v něm nebo v jiném právním předpise výslovně stanoveno. Je tedy zřejmé, že půjde spíše o výjimky.

Obecní zřízení v § 31, odst. 1 výslovně uvádí, že výkon povinností vyplývajících z funkce člena obecního zastupitelstva se považuje za výkon veřejné funkce, tzn. nejedná se o pracovněprávní poměr. Z toho mj. vyplývá, a také to obecní zřízení ve svých ustanoveních § 31 a násl. upravuje, že funkcionáři, který vykonává funkci jako tzv. uvolněný, se zachovává původní pracovní (nebo jiný obdobný) poměr. Zákoník práce lze použít na vztahy vznikající v souvislosti s výkonem veřejné funkce pouze tam, kde je to přímo v něm nebo v jiném právním předpise výslovně stanoveno. Je tedy zřejmé, že půjde spíše o výjimky.

Právní odpovědnost funkcionářů obce nelze tedy odvozovat pouze z pracovněprávních předpisů - to by byl příliš úzký s nesprávný pohled. Naopak - jejich právní odpovědnost je mnohem širší.

Nelze hovořit o právní odpovědnosti volených funkcionářů obce a nezmínit odpovědnost politickou. Máme-li pojem právní a politické odpovědnosti posoudit ve vzájemném vztahu, pak lze říci, že pojem “politická odpovědnost” je širší než odpovědnost právní, resp. že pojem “právní odpovědnost” je v pojmu “politická odpovědnost” obsažen.

Politickou odpovědnost funkcionáře obce nelze jako pojem jednoznačně definovat. Je možné s určitostí říci, že se jedná o odpovědnost vůči občanům jako voličům. Samotné chápání pak je ryze individuální a zda dotyčný představitel obce odhadl správně očekávání voličů ukáží zpravidla až následující volby. Tak se můžeme setkat s tím, že některý z funkcionářů chápe politickou odpovědnost úzce a ztotožňuje ji toliko s dodržováním zákonů, některý ji přikládá význam širší a posuzuje ji navíc i v rovině etiky, morálky apod.

Pro výklad o právní odpovědnosti funkcionářů je pouze nutné připomenout, ženerespektování zákonů a právního řádu obecně musíme chápat mimo jiné také jako absenci politické odpovědnosti zvolených zástupců.

ODPOVĚDNOST OBČANSKOPRÁVNÍ

Náhrada škody podle zákoníku práce

Na základě § 206 zákoníku práce se vztahuje na funkcionáře obce právní úprava náhrady škody obsažená v jeho hlavě osmé (“Ustanovení této hlavy se vztahují na fyzické osoby vykonávající veřejné funkce....”).Funkcionář tak odpovídá obci za škodu, kterou jí způsobil, a která vznikla zaviněným porušením povinnosti při plnění pracovních úkolů nebo v přímé souvislosti s nimi (v tomto případě se nepostupuje podle ustanovení o náhradě škody podle občanského zákoníku. Dlužno dodat, že odpovědnost podle občanského zákoníku by byla mnohem vyšší).

Podstatnými rysy pro vyslovení odpovědnosti za škodu jsou tyto skutečnosti:

- škoda vzniklapři plnění pracovního úkolu nebo v přímé souvislosti s ním

- byla porušena povinnost

- existuje zavinění onoho funkcionáře - nejde tedy o škodu způsobenou např. z nedbalosti.

Odpovědnost podle občanského zákoníku

Příslušná ustanovení občanského zákoníku (§ 415 a násl.) se vztahují na funkcionáře jako na každého jiného občana. V souladu se zněním zákona mají povinnost počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví, majetku, přírodě a životním prostředí. Toto ustanovení je jedním ze základních principů občanského práva - vyjadřuje snahu preventivní a zakládá občanskoprávní odpovědnostní systém.

Pokud jde o obecnou úpravu odpovědnosti, pak zákon říká, že každý odpovídá za škodu, kterou způsobil porušením právní povinnosti. Odpovědnost vzniká tehdy, jsou-li splněny tyto předpoklady:

- šlo o protiprávní úkon(tj. porušení obecně závazných předpisů nebo jiných, i interních, norem, smluvních závazků apod. přičemž je nutno připomenout, že protiprávním úkonem může být i nečinnost tam, kde se konat mělo)

- vznikla škoda, tj. majetková újma, která jde vyjádřit v penězích, nemajetkové újmy povahu škody nemají (s výjimkami předpokládanými zákonem, např. bolestné), přičemž za škodu se považuje jak škoda skutečná, tak ušlý zisk

- musí existovat příčinná souvislost mezi protiprávním úkonem a vznikem škody

- musí existovat zavinění onoho funkcionáře, a to buď úmyslné nebo z nedbalosti, toto odlišení nemá

význam pro splnění podmínky odpovědnosti, ale je důležité z hlediska náhrady škody

Pro zajímavost uvádím další ustanovení občanského zákoníku týkající se odpovědnosti za škodu, s nimiž se mohou funkcionáři obcí dostat do rozporu snáze než jiní.

Je to ustanovení § 424, které říká, že“Za škodu odpovídá ten, kdo ji způsobil úmyslným jednáním proti dobrým mravům.” Pojem dobrých mravů není přitom nijak určitý, a musí být proto posuzován vždy v tom kterém konkrétním případem. Není pro tuto neurčitost příliš využíván, chybí proto též judikatura. Domnívám se však, že obsah tohoto ustanovení nabude v průběhu doby na významu právě v souvislosti s výkonem veřejných funkcí.

V hlavě třetí občanského zákoníku pak nalezneme úpravu bezdůvodného obohacení.Uvozující ustanovení § 451 říká, že “Kdo se na úkor jiného bezdůvodně obohatí, musí obohacení vydat”a dále se konkretizuje, co je bezdůvodným obohacením:”...majetkový prospěch získaný plněním bez právního důvodu, plněním z neplatného právního úkonu nebo plněním z právního důvodu, který odpadl, jakož i majetkový prospěch získaný z nepoctivých zdrojů.”

Tak se mohou bezdůvodně obohatit funkcionáři, kteří si nechají zvlášť hradit to, co mají zajišťovat v náplni své práce, kteří si nechají na úkor jiných občanů přidělit druhý byt, který výhodně zpeněží, nebo bývalí funkcionáři, kterým se setrvačnosti obec platí telefonní hovory z domova apod. Těch případů může být nespočet. I zde pak nastupuje princip odpovědnosti podle občanského zákoníku a především povinnost vrátit to, oč se obohatili..

Pozn. Ač to není tématem tohoto příspěvku, připomínám odpovědnostní vztahy jednatele vůči s.r.o., která je dle současné úpravy velmi široká. Mnoho uvolených funkcionářů funkci jednatele vykonává v obecních obchodních společnostech, a mnohdy si výši své odpovědnosti ani neuvědomují. V tomto smyslu je nutno odkázat na příslušná ustanovení obchodního zákoníku.

ODPOVĚDNOST TRESTNĚPRÁVNÍ

Pojem “veřejný činitel”

Tak jak požívají funkcionáři zvýšené ochrany z titulu postavení veřejného činitele, mají současně vyšší odpovědnost podle trestního zákona. Připomeňme, jak charakterizuje veřejného činitele trestní zákon - je jím také “...volený funkcionář nebo jiný odpovědný pracovník orgánu státní správy a samosprávy, pokud se podílí na plnění úkolu společnosti a státu a používá přitom pravomoci, která mu byla v rámci odpovědnosti za plnění těchto úkolů svěřena.”

Trestní odpovědnost se netýká funkcionáře v každém případě, ale jen tehdy, byl-li trestný čin spáchán v souvislosti s pravomocí a odpovědností veřejného činitele.

Právní úprava

Právní úpravu trestných činů veřejných činitelů nalezneme v trestním zákoně, a to:

- zneužití pravomoci veřejného činitele (§ 158), tj. veřejný činitel vykonává svou pravomoc způsobem odporujícím zákonu, např. jedná bez zvláštního zmocnění apod.

- maření úkolů veřejného činitele z nedbalosti (§ 159), podle významu úkolu, jehož provedení bylo znemožněno nebo ztíženo, se pak stanovuje stupeň společenské nebezpečnosti

Je nutné připomenout, že trestní odpovědnost je individuální, takže za porušení povinnosti kolektivního orgánu budou odpovídat ti jednotliví členové, kteří se svým zaviněným jednáním tohoto porušení dopustili.

Stejně jako na ostatní se pak i na funkcionáře uplatňuje obecná trestní odpovědnost, tj. odpovědnost podle ostatních ustanovení trestního zákona. Tím mám na mysli například nyní mediálně frekventovaný trestný čin podvodu, úplatkářství, a ač to zní hrozivě, v obcích se mohou volení zástupci dopustit i zločinného spolčení, kdy je trestná činnost páchána plánovitě a koordinovaně, nebo účasti na zločinném spolčení.

OBECNĚ O ODPOVĚDNOSTI FUNKCIONÁŘŮ OBCE

Otázky odpovědnosti volených funkcionářů obce nabývají na významu. Judikatura teprve vzniká a není proto jednoduché orientovat se ve spleti paragrafů, problematická bývá často procesní stránka složitějších věcí - kdo může podat žalobu, kdo bude zastupovat obec, je-li poškozenou vůči starostovi, velmi jemné jsou hranice mezi podvodem a “pouhou” nedbalostí. Konkrétní případy jsou často publikovány ve sdělovacích prostředních.

Především je nutné, aby si volení funkcionáři uvědomili, že nepožívají jen výsad a určitých pravomocí, ale jsou též ve zvýšené míře odpovědni - jak občanskoprávně, trestněprávně, tak samozřejmě politicky. Zatímco však výsledkem politické odpovědnosti může být “pouze” odvolání nebo nezvolení, v případě odpovědností dalších mohou přijít o mnohé - buď o finanční hotovost, nebo o několik let života za branami některé z věznic, někdy o obojí současně. A to by jistě nebyl příznivý konec výkonu veřejné funkce.

Autor: Mgr. Jana Hamplová Čas vydání: 18:30 12.10.2009