obec - městys - město
statutární město - kraj
hlavní město Praha - stát
právnické osoby samosprávy a státu

Právní rádce - Postavení krajů a jejich orgánů

Zákon o krajích jako základní právní norma vyšších územně samosprávných celků má za sebou první „období hájení“, první otazníky a první praktické zkušenosti. Byl přijatý v roce 2000 spolu s novým zákonem o obcích2a lze říci, že oba zákony jsou si svým uspořádáním a částečně i obsahem velmi podobné. Ne všechny souvislosti zákona o krajích (dále jen „zákona“) si však při praktickém používání zákona uvědomíme, a proto neuškodí několik poznámek k některým ustanovením.

K základním ustanovením Zákona o krajích1

Meze krajské samosprávy

V §1, odst.1 zákona je obsažena základní definice kraje a jeho samostatné působnosti: „Kraj je územní společenství občanů; náleží mu právo na samosprávu, které vykonává v rozsahu stanoveném zákonem a v souladu s potřebami kraje“.

Právo na samosprávu se skloňuje ve všech pádech, je však nutné si uvědomit, že ani právo na samosprávu není bezbřehé. Má své meze, a to tyto:

  1. meze samosprávy „přirozené“ – právo na samosprávu končí tam, kde začíná právo na samosprávu kraje jiného (právo na samosprávu tedy nemůže být vykonáváno na úkor jiného celku s obdobným právem)

  2. meze samosprávy stanovené státem – obdobně jako u obcí i krajům svěřuje rozsah (meze) samosprávy stát, a to prostřednictvím zákonů, z nichž základním je právě zákon o krajích (ovšem nejen ten). Tyto meze mají více podob, uveďme ty nejtypičtější:

  3. na kraj jako subjekt právních vztahů se vztahují všechny právní předpisy jako na každou jinou právnickou osobu, a některé jednání je mu stejně jako jiným zapovězeno – tedy kraj podléhá právnímu řádu jako každý, a tím je ve svých právech „omezován“

  4. zákon o krajích pak zakotvuje speciální úpravu řady otázek – například dispozice s majetkem, veřejné zápisy z jednání orgánů kraje apod., což jsou svým způsobem omezení, která soukromoprávní subjekty neznají

  5. meze dané podstatnou samosprávného subjektu – ty vyjadřuje citované ustanovení formulací „..a v souladu s potřebami kraje.“ Výkon samosprávy by tedy nikdy neměl být v rozporu s těmito potřebami kraje, což v určitých souvislostech může být (resp. by měl být) omezující faktor v rozhodování orgánů kraje.

  6. Vykonává-li vrchnostenskou (autoritativní) správu, pak smí jen to, co je mu zákonem dovoleno, nikoli naopak, a svého vrchnostenského postavení nesmí zneužívat v soukromoprávních vztazích.

  7. meze finančních možností – stát určuje vedle zákonů meze samosprávy kraje ještě dalším významným nástrojem, a tím jsou finanční prostředky kraji přidělované. Veškeré plány kraje v mezích jeho pravomoci mohou vzít za své proto, že na ně nebude mít peníze, přičemž sám jejich výši nijak výrazně ovlivnit nemůže.

Ustanovení § 1, odst.2 otázku právní subjektivity krajů dále rozvíjí, a to takto: „Kraj je veřejnoprávní korporací; vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající.“

To, že kraj vystupuje svým jménem a nese odpovědnost za své smlouvy a jiné právní vztahy, je celkem jasné a pochopitelné. V souvislosti s výkladem k odst.1 je však nutné podotknout, že vzhledem k různým omezením a specifikům samosprávy se stát nikdy nemůže zbavit minimálně nepřímé odpovědnosti za fungování krajů, protože on je to, kdo jim dává „pravidla“ („meze“) a peníze.

Proč byl kraj vlastně vytvořen vyjadřuje ve zkratce § 1, odst.3 zákona: „Kraj pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem vyjádřený v zákonech a jiných právních předpisech.“

Přestože se jedná o poměrně obecnou formulaci, musíme si povšimnout další „meze“ samosprávy, kterou obsahuje. Říká-li, že kraj pečuje o rozvoj a potřeby svých občanů, hned vzápětí určuje hranici, kterou přitom orgány kraje musí mít současně na mysli - touto hranicí je „veřejný zájem.“ Tedy ani v případě, že kraj chce rozvíjet své území a snaží se vykonat něco pro potřeby svých občanů, nesmí současně s plněním těchto úkolů jít proti veřejnému zájmu, což zákon v této souvislosti správně chápe jako vyšší hodnotu. Co se tím má na mysli nejlépe ukážeme na konkrétním případu – potřeby určité skupiny občanů by jistě uspokojilo, kdyby kraj prosadil například silnici přes chráněné území, protože by se jim urychlil přesun do zaměstnání. Výstavba podobné silnice by však byla zcela jistě proti veřejnému zájmu, kterým v tomto  případě může být ochrana životního prostředí. Tedy potřeby občanů nemusí být vždy v souladu s veřejným zájmem.

Avšak to platí i naopak – prosazovat tzv. veřejný zájem, přestože nad míru rozumnou je jeho realizace v rozporu s potřebami občanů, není rovněž v souladu s citovaným ustanovením.

Orgány kraje musí proto ve svém rozhodování zvládnout velmi nelehkou úlohu – zajišťovat potřeby občanů a současně rozhodovat v souladu s veřejným zájmem, který lze definovat v některých případech velmi ztěží. O to vyšší odpovědnost orgány krajů mají.

Omezení, které mimo jiné vyjadřuje § 1, odst.4, již bylo zmiňováno: „Kraj má vlastní majetek a hospodaří s ním samostatně za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem.“

Kraj je sice samostatným subjektem, samostatně hospodaří, ale nikoli rozsahu jako osoba soukromého práva, ve svých dispozičních právech je značně omezen. Typické je omezení smluvní volnosti při převodech majetku apod., což je jeden z obdobných bodů zákona o krajích a o obcích. V této souvislosti je nutno zmínit jako jeden ze stěžejních „omezujících“ zákonů zákon o zadávání veřejných zakázek, který se samozřejmě na kraje plně vztahuje.

Z tohoto základního rozboru jediného paragrafu zákona vyplývá, že úloha krajů jako územně samosprávných celků není vůbec jednoduchá. Nutno dodat, že řadu otázek řeší úspěšně praxe a přirozená autorita hejtmanů a ostatních orgánů kraje, nicméně znát zákonný rámec a uvědomit si jeho význam může být pouze ku prospěchu.

Orgány kraje

V §2, odst.1 zákona o krajích najdeme výčet čtyř hlavních orgánů kraje: “Kraj je spravován, v rozsahu stanoveném zákonem, zastupitelstvem kraje (dále jen "zastupitelstvo"). Dalšími orgány kraje jsou rada kraje (dále jen "rada"), hejtman kraje (dále jen "hejtman") a krajský úřad….“

Z výčtu je očividné, že prioritním orgánem kraje je z pohledu hierarchie nejvýše postaveno zastupitelstvo kraje, kterému se zde přisuzuje právo a povinnost „spravovat kraj“. Další orgány jsou zmiňovány tzv. v druhém běhu, jakoby existovaly jaksi druhé v pořadí co do významu. Takto zdůrazněná hierarchie se však poněkud rozchází s další stavbou zákona – citované orgány zde mají poměrně přesně vymezené pravomoci, což pozici zastupitelstva kraje jako nejvyššího orgánu mírně oslabuje. Je však důležité si uvědomit, že existují poměrně velké možnosti zásahů do pravomocí.

Připomeňme proto základní schéma rozdělení pravomoci zastupitelstva ve vztahu zejména k radě kraje.

Pravomoc zastupitelstva kraje

Pravomoc zastupitelstva kraje je stanovena v§35 zákona o krajích. Ten ve svém odstavci 1) uvádí napřed obecné pravidlo, které směřuje pravomoc zastupitelstva téměř vždy pouze do oblasti samostatné působnosti (tedy samosprávy), a to takto:

Zastupitelstvo rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti. Ve věcech přenesené působnosti zastupitelstvo rozhoduje, jen stanoví-li tak zákon.“

V odst.2 pak uvádí konkrétní rozhodovací pravomoci zastupitelstva, z nichž příkladmo uveďme ty nejvýznamnější:

Zastupitelstvu je mimo jiné vyhrazeno předkládat návrhy zákonů Poslanecké sněmovně v souladu se zákonem (zákonodárná iniciativa), předkládat návrhy Ústavnímu soudu na zrušení právních předpisů, má-li za to, že jsou v rozporu se zákonem, vydávat obecně závazné vyhlášky kraje, koordinovat rozvoj územního obvodu, schvalovat programy rozvoje územního obvodu kraje podle zvláštních zákonů, zajišťovat jejich realizaci a kontrolovat jejich plnění, schvalovat územně plánovací dokumentaci pro území kraje a vyhlašovat její závazné části obecně závaznou vyhláškou kraje, stanovit rozsah základní dopravní obslužnosti pro území kraje, rozhodovat o spolupráci kraje s jinými kraji a o mezinárodní spolupráci, schvalovat rozpočet kraje a schvalovat závěrečný účet kraje, zřizovat a rušit příspěvkové organizace a organizační složky kraje; k tomu schvalovat jejich zřizovací listiny, schvalovat zakladatelskou listinu, zakladatelskou smlouvu, společenskou smlouvu a stanovy obchodních společností, které kraj hodlá založit, a rozhodovat o účasti kraje v obchodních společnostech a v obecně prospěšných společnostech včetně stanovení výše vkladu a řada jiných.

Tím výčet pravomocí zastupitelstva nekončí. Ve stejném ustanovení pod písm. s) najdeme ještě obecnou pravomoc ( zastupitelstvu je vyhrazeno „plnit další úkoly stanovené zákonem“), která vyjadřuje, že i zvláštní zákony mohou stanovit zastupitelstvu kraje další pravomoci, nejen tedy striktně a pouze zákon o krajích.

V §36 zákona o krajích najdeme výčet majetkoprávních úkonů kraje, které přísluší zastupitelstvu. Uveďme opět příkladmo nejvýznamnější:

nabytí a převod nemovitých věcí, včetně vydání nemovitostí podle zvláštních zákonů, poskytování věcných a peněžitých darů podle zvláštního zákona v hodnotě nad 100.000 Kč v jednotlivých případech, poskytování dotací z vlastních prostředků občanským sdružením, humanitárním organizacím a jiným právnickým a fyzickým osobám působícím na území kraje v oblasti mládeže, sportu a tělovýchovy, sociálních služeb, požární ochrany, kultury, vzdělávání a vědy, zdravotnictví, protidrogových aktivit, prevence kriminality a ochrany zvířat a životního prostředí v hodnotě nad 200 000 Kč jedné organizaci v kalendářním roce, poskytování dotací obcím z rozpočtu kraje a kontrola jejich využití, vzdání se práva a prominutí pohledávky vyšší než 200 000 Kč, zastavení movitých věcí nebo práv v hodnotě vyšší než 200 000 Kč, uzavření smlouvy o přijetí a poskytnutí úvěru, půjčky, výpůjčky, o převzetí ručitelského závazku, o přistoupení k závazku a ke smlouvě o sdružení, zastavení nemovitostí a další.

Ale ani tímto výčet pravomocí zastupitelstva nekončí. Velmi významná ustanovení obsahuje§37, který říká, že „Zastupitelstvo má právo vyhradit si další pravomoci v samostatné působnosti mimo pravomoci vyhrazené radě podle §59 odst. 1“, a souběžně s ním § 35, odst.3:Zastupitelstvo rozhoduje o zrušení usnesení rady, jsou-li mu předložena rozhodnutí podle §62.“

Ustanovení § 62 obsahuje významné oprávnění hejtmana kraje: „Hejtman pozastaví výkon usnesení rady, má-li za to, že je usnesení nesprávné. Věc pak předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva.“

Speciálním ustanovením je rovněž §60:„Poklesne-li v průběhu funkčního období počet členů rady tak, že rada není usnášeníschopná a na nejbližším zasedání zastupitelstva nebude počet členů rady doplněn tak, aby usnášeníschopná byla, vykonává její působnost, až do zvolení potřebného počtu členů rady, zastupitelstvo. V těchto případech zastupitelstvo může svěřit hejtmanovi plnění některých úkolů rady.“

Když shrneme všechna tato ustanovení do základního přehledu, můžeme vyjádřit pravomoc zastupitelstva asi takto:

Pravomoc vyhrazená zákonem

Jedná se o pravomoci, které zastupitelstvo NESMÍ přenést na žádný jiný orgán kraje

Pravomoc dle zvláštních zákonů

Pokud zvláštní zákon určí další pravomoc, měl by rovněž určit, zda se jedná o pravomoc výhradní, nebo zda ji zastupitelstvo může svěřit jinému orgánu kraje

Pravomoc, kterou si zastupitelstvo vyhradilo

Jedná se „zbytkové“ věci, které zákon nesvěřuje ani zastupitelstvu, ani radě. Zastupitelstvo tuto výhradu provést MŮŽE a nemusí. Výhrada by měla být provedena předem Naopak NESMÍ si vyhradit pravomoci, které patří dle zákona radě kraje..

Pravomoc rady pro zastupitelstvo „nedotknutelná“

To, co zákon svěřuje radě kraje, si zastupitelstvo NESMÍ vyhradit. Nesmí tedy zasahovat ani do rozhodnutí rady v „zbytkové“ pravomoci, když už bylo rozhodnuto.

 

Pravomoc rady, kterou na zastupitelstvo přenesl hejtman kraje

Jedná se o postup dle § 62. Jedná se o významné oprávnění hejtmana kraje, kterým MŮŽE zcela změnit rozdělení pravomoci dle zákona v konkrétní věci. Zdá-li se mu rozhodnutí rady nesprávné, pozastaví jeho výkon a přenese pravomoc rozhodnout na zastupitelstvo kraje.

Pravomoc rady, kterou vykonává proto, že rada se není schopna usnášet pro nízký počet členů.

Velmi specifická situace. V případě, že rada není usnášeníschopná, tj. má malý počet členů a nedojde k jejich volbě, stává se zastupitelstvo současně „radou“, navíc může pravomoci rady přenést na hejtmana. Lze tedy říci, že zastupitelstvo teoreticky tím, že nechá poklesnout počet členů rady, ovládne všechny významné pravomoci kraje.

Pravomoc rady kraje

Základní pravomoci rady kraje obsahuje§59 zákona o krajích. Uveďme opět ty nejvýznamnější:

připravuje návrhy a podklady pro jednání zastupitelstva a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení, zabezpečuje hospodaření podle schváleného rozpočtu, kontroluje hospodaření podle něj, provádí rozpočtová opatření v rozsahu svěřeném zastupitelstvem, stanoví počet zaměstnanců kraje zařazených do krajského úřadu, organizačních složek a objem prostředků na platy těchto zaměstnanců, ukládá krajskému úřadu úkoly v oblasti samostatné působnosti a kontroluje jejich plnění a další, v odst.2 citovaného § pak jsou uvedeny majetkoprávní úkony spadající do pravomoci rady.

Velmi důležité je ustanovení o „zbytkové“ pravomoci, které je obsaženo v § 59,odst.3 zákona o krajích: „Rada rozhoduje v ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti kraje, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu nebo pokud si je zastupitelstvo nevyhradilo.“

Toto ustanovení zaručuje radě pravomoc v těch věcech, které zákon nesvěřuje ani jí, ani zastupitelstvu.

Odst.4) téhož § 59 upravuje situaci odvolání rady, a to takto:

Je-li odvolána rada jako celek, zůstává hejtman a zástupce hejtmana i nadále ve funkci.“

To znamená, že odvolá-li zastupitelstvo celou radu, neznamená to, že odvolává i hejtmana a jeho zástupce, i když i to jsou součástí rady kraje. Ti zůstávají ve funkci a plné své úkoly. Pokud chce zastupitelstvo odvolat radu včetně hejtmana a jeho zástupců, musí tak učinit výslovně. I na tuto situaci zákon o krajích pamatuje v druhé části odst.4:

Je-li hejtman a zástupce hejtmana odvolán ze své funkce současně s ostatními členy rady, pověří zastupitelstvo výkonem funkcí hejtmana, popřípadě zástupce hejtmana některého člena zastupitelstva a současně mu vymezí rozsah jeho oprávnění na dobu do zvolení nového hejtmana, popřípadě zástupce hejtmana.“

Což v praxi znamená, že tento pověřený člen zastupitelstva se sice nestane hejtmanem, ale plní dle pověření zastupitelstva jeho pravomoci - nikoliv však všechny, ale ty, které mu zastupitelstvo určí.

Opět tedy dochází k zásadnímu přesunu pravomocí.

Hovoříme-li o pravomoci zastupitelstva a rady kraje, musíme též zmínit ustanovení §4, které stanovuje postup v případě pochybností, zda jde v konkrétní věci o působnost samostatnou nebo přenesenou, a to ve prospěch působnosti samostatné, tedy ve prospěch samosprávy:„Pokud zvláštní zákon upravuje působnost krajů a nestanoví, že jde o samostatnou či přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti krajů.“

Schematické vyjádření pravomoci rady kraje

Pravomoc daná zákonem výčtem.

Jedná se o pravomoc vyhrazenou, kterou nemůže zastupitelstvo radě odebrat.

Pravomoc zůstatková.

Jedná se o pravomoc, která není upravena zákonem taxativně. Spadá do pravomoci rady automaticky, pokus si z ní některé věci nevyhradilo předem zastupitelstvo.

Odebrání či přechod pravomoci rady ve prospěch zastupitelstva

Může učinit hejtman v případě, že se mu zdá rozhodnutí rady nesprávné

Nemusí jít o nezákonnost, ale nesprávnost v nejširším slova smyslu – tedy například o rozhodnutí neekonomické, neetické apod.

Přejde na zastupitelstvo poté, co rada není usnášeníschopná.

Zde nepřechází jedna konkrétní věc, ale pravomoc rady jako celek. Zastupitelstvo si ji může ponechat, nebo má možnost něco svěřit hejtmanovi kraje.

Uvědomit si, do pravomoci kterého orgánu kraje projednávaná a rozhodovaná věc patří, je velmi důležité. V případě, že by věc projednal a rozhodl k tomu neoprávněný orgán kraje, hrozí neplatnost právního úkonu se všemi důsledky s tím spojenými. Je proto nutné, aby zastupitelé vždy věděli, ve které věci mohou a ve které nemohou rozhodovat, kterou si mohou a nemohou vyhradit, a v případě nejasnosti požádali o odborný názor. V některých případech totiž nepůjde o jednoduché záležitosti, jakkoli zákon je poměrně srozumitelně a jasně formulován.

1Zákon číslo 129/2000 Sb. o krajích (krajské zřízení)

2Zákon číslo 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení)

Autor: Mgr. Jana Hamplová Čas vydání: 18:02 12.10.2009