obec - městys - město
statutární město - kraj
hlavní město Praha - stát
právnické osoby samosprávy a státu

Vztahy mezi jednotlivými orgány obce

Obec jako taková může vykonávat svou působnost buď přímo občany (referendem), anebo prostřednictvím svých orgánů. V naší republice je obvyklý především druhý způsob. Z dikce zákona je možné odvodit, že za orgány obce je považováno obecní zastupitelstvo, obecní rada (je-li volena), starosta obce a přes své specifické postavení také obecní úřad. Dále zákon hovoří o orgánech obecní rady, kterými jsou komise. Uvedené orgány mají zákonem svěřené činnosti, které jsou jim vyhrazeny, zákon též určuje charakter těchto orgánů, avšak i přes toto vymezení se objevují v praxi různé polemiky, které mají společného jmenovatele - nejasnosti ve vzájemných vztazích mezi orgány obce. Uveďme alespoň základní charakteristikujednotlivých orgánů obce.

I. Orgány obce

Obecní zastupitelstvo

Obecní zastupitelstvo je nejvyšším orgánem obce. Je voleno jejími občany, je orgánem kolegiálním. Zákon určuje obecnímu zastupitelstvu okruh záležitostí, které jsou mu tzv. vyhrazeny. Je jediným orgánem obce, o kterém se zmiňuje Ústava ČR.

Obecní rada

Je také kolegiálním orgánem, je však volena nikoli přímo občany obce, ale zastupitelstvem. Zatímco tedy člen obecního zastupitelstva je neodvolatelný, člen obecní rady může být během volebního období odvolán a nahrazen jiným, nově zvoleným radním. I obecní radě zákon svěřuje konkrétní okruh záležitostí. Kde není obecní rada volena, plní její úkoly starosta obce.

Starosta

Zastupuje obec navenek, je volen zastupitelstvem a je automaticky členem obecní rady. Je rovněž možné jej během volebního období odvolat a nahradit jiným členem obecního zastupitelstva. V tom případě přestává být také členem obecní rady, avšak může být samozřejmě do obecní rady opět zvolen. Někteří autoři považují starostu za statutárního zástupce obce, ale existují i názory, že tomu tak není, a že starosta plní svou funkci jen na základě zmocnění usneseními ostatních obecních orgánů. Dalo by se říci, že starostu můžeme považovat za statutárního zástupce obce, ovšem s výhradou, že k většině svých úkonů potřebuje předchozí souhlas jiného orgánu obce, není tedy ve svém jednání samostatný a nezávislý na vůli zastupitelstva či rady. Tím se mj. významně odlišuje od jiných statutárních zástupců, např. jednatele obchodní společnosti apod.

Obecní úřad

Má poněkud odlišné postavení než výše jmenované orgány obce a zaznamenala jsem v průběhu několika let polemiky o tom, zdali se jedná vůbec o orgán obce nebo jen o určitou organizační jednotku v jejím rámci. Pro praxi není v podstatě rozhodující, jak obecní úřad zařadíme, důležitější je jeho fungování, jeho role v rámci obce a jeho vztah k ostatním orgánům obce. Připomeňme, že obecní úřad je tvořen starostou obce, jeho zástupcem (zástupci), tajemníkem úřadu (je-li tato funkce zřizována) a profesionálním úřednickým aparátem. Starosta a jeho zástupci jsou funkce volené, tajemníka jmenuje a odvolává obecní rady (s předchozím souhlasem přednosty okresního úřadu) a profesionální aparát tvoří úředníci, kteří jsou ve vztahu k obci zaměstnanci na základě klasického pracovního poměru.

II. Vztahy mezi orgány obce

Obecní zastupitelstvo a obecní rada

Vztah obecního zastupitelstva a obecní rady byl snad v průběhu posledních let nejvíce diskutován a objevilo se k tomuto tématu mnoho názorů, často velmi odlišných. Nezřídka vzniká proto v obcích napětí mezi zastupiteli a radními, k dohadování, co kdo vlastně může, což nepřispívá k tvůrčí práci ani jednoho z těchto orgánů obce. Spory se vedou zejména v následujících oblastech:

- může si obecní zastupitelstvo vyhradit rozhodování některých otázek, které mu nejsou svěřeny přímo zákonem o obcích?

Kdybychom chtěli podat vyčerpávající výklad z hlediska právní teorie, nestačil by nám rozsah tohoto příspěvku, a možná bychom se jednoznačného závěru ani nedobrali. Tak různé byly a jsou názory na tuto otázku, jejichž příčinou je především nedostatečná právní úprava. Podle mého názoru však plně postačí vyjít z logiky věci, Ústavy ČR a principů zastupitelské demokracie.

Především - obcí je z hlediska realizace působnosti obce obecní zastupitelstvo. To má dominantní postavení, je nejvyšším orgánem obce, nad jeho rozhodováním stojí v podstatě jen referendum. Obecnímu zastupitelstvu svěřuje zákon o obcích pravomoci, které však nejsou v žádném případě vymezeny taxativně, tj. jejich výčet neznamená, že zastupitelstvo nemůže a nesmí rozhodovat o jiných záležitostech obce. Jinými slovy - obecní zastupitelstvo si může vyhradit rozhodování o všech otázkách, vyjma těch, které zákon výslovně svěřuje obecní radě. Výhrada by měla být provedena předem, nejlépe v jednacím řádu, ale není to podmínkou.

Každý jiný přístup by v praxi znamenal, že zastupitelstvo by rozhodovalo jen o tom, co je v zákoně výslovně napsáno, a de facto by se tak dominantním orgánem obce stala obecní rada, což je jistě proti úmyslu zákonodárce i proti zájmům obce jako takové.

- Může si zastupitelstvo vyhradit rozhodnutí o otázce, spadající do pravomoci obecní rady?

Takto přímo podle mého názoru ne. To by pak v praxi neměla obecní rada žádný prostor pro koncepční práci, ad absurdum by vůbec nemusela existovat a neexistovala by žádná právní jistota v tom smyslu, zdali její rozhodnutí nebude zastupitelstvo později revokovat apod.

Jsou však případy, kdy se v praxi může stát, že záležitost spadající do kompetence obecní rady rozhodne zastupitelstvo. Jedním z nich je pozastavení výkonu usnesení obecní rady starostou, který poté věc předloží nejbližšímu zasedání zastupitelstva k rozhodnutí, a to tehdy, má-li za to, že rozhodnutí obecní rady je nesprávné. Nemusí jít přímo o nezákonnost, ale např. o domnělé ekonomické pochybení apod. Dále se v praxi objevuje, že obecní rada, není-li si jistá, zdali může věc rozhodnout, anebo má-li k tomu jiné důvody, sama přenechá rozhodnutí zastupitelstvu. Spory o to, zdali to smí či nesmí udělat stírá praxe - není žalobce, není ani soudce, a rozhodnutí zastupitelstva často řeší potencionální nečinnost rady ve věci, anebo patovou situaci, kdy existuje rovnost hlasů radních (přestože je jich lichý počet, může jeden chybět nebo se hlasování zdržet apod.).

- Může zastupitelstvo delegovat svou pravomoc na obecní radu?

To je opačný případ. Vyjdeme-li z dikce zákona, tak v § 36a/ odst. 3 se uvádí: “Oprávnění rozhodovat o majetkoprávních úkonech obce uvedených v odstavcích 1 a 2 nemůže obecní zastupitelstvo svěřit obecní radě”, a dále v § 36 odst.2 “V obcích, kde se volí obecní rada, může obecní zastupitelstvo podle místních podmínek svěřit obecní radě část své pravomoci schvalovat rozpočtová opatření.” Lze dojít k závěru, že až na uvedenou výjimku týkající se rozpočtových opatření by zastupitelstvo nemělo svěřovat obecní radě své pravomoci. Opět je však namístě otázka, co se stane, když tak OZ učiní. Je však možné v teoretické rovině uvažovat, že rozhodnutí takto svěřené pravomoci by bylo později napadnutelné v tom smyslu, že rozhodl neoprávněný orgán obce. Doposud jsem se s podobným případem nesetkala.

- Má člen obecního zastupitelstva právo na informace z jednání obecní rady?

Zde je odpověď jednoznačná : má, a radní mu je musí v plné šíři poskytnout.

Starosta a obecní zastupitelstvo, starosta a obecní rada

Spory o postavení starosty obce jsou v posledních měsících stále častější. Děje se tak především pro četnost případů, kdy starostův podpis coby zástupce obce zkomplikoval život celé obci (zástavy majetku a jiné závazky obce vůči třetím osobám). Spory o to, zdali starosta obce je či není statutárním zástupcem obce jsou pro praxi nedůležité - jde spíše o to, že starostovo jednání, bez ohledu na související okolnosti, obec ve většině případů zavazují, protože třetí osoba je oprávněna se domnívat, že jedná s legitimním zástupcem obce. Skutečnost, že starosta obce nebyl řádně pověřen radou či zastupitelstvem k předmětnému úkonu, respektive skutečnost, zda byl nebo nebyl tento úkon řádně schválen jiným orgánem obce, je následně důležitá “jen” proto, aby se prokázala či neprokázala trestní odpovědnost starosty a samozřejmě povinnost k případné náhradě škody obci.

Zjednodušeně lze říci, že přes fakt, že starosta obce má velmi malá oprávnění, jsou to především oprávnění pouze formální, je za plnohodnotného a neomezeného zástupce obce vesměs považován, a v tom tkví určité nebezpečí pro obec, respektive pro obecní orgány, které její působnost vykonávají. Je proto nanejvýš žádoucí, aby zastupitelstvo a rada vykonávaly svou působnost aktivně, odborně a aby přijala zásady, které zamezí možným zneužitím funkce (nemusí jít jen o starostu, ale např. o zástupce či jiného radního).

K funkci starosty jen připomenutí - ani na něj nelze delegovat obecně rozhodování některých otázek, lze jej však pověřit výkonem konkrétních úkonů, např. může plnit funkci zástupce obce v obchodní společnosti, jsou-li mu předem dány určité limity pro jednání za obec apod.

Orgány obce a tajemník obecního úřadu

Není snad v hierarchii jiné funkce, která ještě stále hledá své místo a význam v organizačním uspořádání obce tak intenzívně, jako je funkce tajemníka obecního úřadu. Jeho vymezení v zákoně je stručné, požadavky praxe často velmi široké. Tajemník obecního úřadu pak ve své osobě kloubí dvě protichůdné role - odbornou a politickou (přesto, že není volen). Setkávám se s tím, že v různých obcích, které funkci tajemníka zřizují, je náplň práce tajemníka tak různá, že přes dikci zákona není možné jednoznačně zobecnit, odkud a kam až sahá jeho práce. Přesto lze nalézt základní odrazové můstky.

- Tajemník plní úlohu nadřízeného pracovníkům obecního úřadu.

Neměl by být tedy přeskakován obecní radou, zastupitelstvem a starostou, tzn. lidově řečeno neměl by se mu nikdo z jmenovaných plést do jeho práce jiným způsobem než zákon připouští. On sám je pak samozřejmě vázán svou podřízeností obecní radě nebo starostovi (dle působnosti).

- Souhlas s jmenováním a odvoláním tajemníka

Ten dává po novele zákona o obcích přednosta okresního úřadu. Není to přílišný zásah státu do samosprávy, ale snaha o určitou kontinuitu v rámci obce, o výkon veřejné správy jako takové. Domnívám se, že zákonodárce chápal funkci tajemníka jako funkci úřednickou, nepolitickou, tedy odbornou, na jejíž personální obsazení by neměl mít bezprostřední vliv výsledek komunálních voleb. Opak bývá často pravdou. Přesto by bylo žádoucí vytvořit v průběhu budoucích let takové klima, aby funkce tajemníka, je-li vykonávána dobře, nebyla kořistí volebních vítězů, ale určitým stabilním prvkem profesionálního aparátu obecního úřadu.

- Musí být funkce tajemníka zřízena?

Jsou-li v obci zřízeny alespoň dva odbory obecního úřadu a tam, kde je pověřený obecní úřad, by měla být funkce tajemníka zřízena. Pokud se tak někde nestane, neexistuje sankce, problémy však mohou nastávat při praktickém chodu obecního úřadu, kdy chybí článek mezi volenými orgány a pracovníky obecního úřadu. Podle mého názoru je pro bezvadný výkon samosprávy i státní správy nezbytné, aby v uvedených případech funkce tajemníka byla zřízena a aby její obsah byl naplněn.

- Musí chodit tajemník na jednání rady a zastupitelstva?

Opět - vyjdeme-li s dikce zákona, musíme dojít k závěru, že ano. Pro výkon jeho práce je to dokonce praktickou nezbytností. Pokud by chtěl účastní někoho pověřit, může se tak stát se svolením orgánu, kterého se to týká. Pověřeným by měl být v každém případě pracovník obecního úřadu, nejčastěji to bývá vedoucí odboru.

Obecní úřad a orgány obce

Podobně problematické bývají vztahy mezi úředníky a zastupiteli (radními). Problémy nepramení ani tak z role úředník a volený zástupce, jako spíše ve střetech státní správy a samosprávy a na mnoha úřadech též z nepochopení nové role samosprávy po listopadu 1989. Obecně lze říci následující:

Obecní úřad plní servisní i výkonnou roli na úseku samosprávy, a jako takový musí být zastupitelům a radním plně k dispozici - odborně, informačně atd., úředníci musí zastupitele chápat jako své “nadřízené”, být jim nápomocni, vyhovět jim v jejich požadavcích např. na výtahy materiálů, přípravu podkladů a tak dále.

Na druhé straně musí obecní úřad zabezpečit výkon svěřené státní správy, a ten se děje již mimo samosprávu (i když s ní samozřejmě souvisí). V tomto smyslu musí mít zastupitelé především zájem na tom, aby výkon státní správy byl kvalitní, aniž však mohou zasahovat přímo do konkrétních záležitostí např. soukromých subjektů (např. správní řízení stavební, přestupkové, záležitosti matriky atd.). Vyjádřeno je to mj. i v tom, že v přenesené působnosti je obecní úřad podřízen okresnímu úřadu, nikoli orgánům obce.

Je však nutné si uvědomit, že obě oblasti správy nejsou odděleny striktně, nýbrž že spolu prolínají. Zájem zastupitelů i úředníků obecního úřadu by měl být navíc totožný - kvalitní realizace státní správy i samosprávy na tom kterém území obce. A to by mělo být motivem ve všem vzájemných kontaktech.

Další připomenutí se musí týkat vztahu zaměstnavatel (obec) a zaměstnanec (úředník). I z tohoto vztahu vznikají mnohé spory, především tam, kde je snaha zasahovat ze strany zastupitelů do státní správy, proti čemuž nemá úředník aktivní obrany a hrozí mu např. i ztráta zaměstnání (proti tomuto by mohl významně zasahovat zmíněný tajemník úřadu - poz. autora), anebo naopak - malá snaha úředníků být zastupitelům nápomocen může být brzdou rozvoje obce.

Některé konkrétní případy, v nichž dochází v praxi ke sporům, by měla vyřešit novela zákona o obcích, a pak především vzájemné pochopení rolí orgánů obce v rámci hierarchie obce. V každém případě je nutné přistupovat k této problematice tak, že je-li zákon nejasný, je nutné jej vyložit ve prospěch občana, nikoli naopak.

Autor: Mgr. Jana Hamplová Čas vydání: 16:52 12.10.2009