obec - městys - město
statutární město - kraj
hlavní město Praha - stát
právnické osoby samosprávy a státu

Zápisy o průběhu zasedání obecního zastupitelstva a obecní rady

Formální stránka rozhodování orgánů obce

Zachycení průběhu jednání obecního zastupitelstva a obecní rady nevěnuje zákon o obcích přílišnou pozornost. Přitom formální zdokumentování, zaznamenání průběhu zasedání a především pak příslušných rozhodnutí neboli usnesení orgánu obce je velmi důležité. Tato důležitost existuje v mnoha směrech. Zápisy ze zasedání obou orgánů jsou důležité historicky (pro budoucí možnou historickou analýzu té které etapy života obce), organizačně (jako metodická a praktická pomůcka pro práci jak volených orgánů, tak obecního úřadu), z hlediska rozhodovací pravomoci orgánů obce (zachycují hlasování a rozhodnutí o konkrétní věci) a konečně jako významný atribut občanské kontroly, informovanosti, záruka možného přezkumu rozhodnutí anebo jeho obhájení vůči občanům obce. A právě proto, že zákon byl v tomto směru skoupý na bližší úpravu, dochází v praxi k řadě rozporů, nejasnostem a dohadům, které mají společného jmenovatele - tím je otázka “Jakým způsobem má být zápis vyhotovován, jaký má význam a jak s ním má být nakládáno.”

1. Zápis o průběhu jednání obecního zastupitelstva

Zákon o obcích se zmiňuje o zápisu z jednání obecního zastupitelstva takto:

“O průběhu jednání obecního zastupitelstva se pořizuje zápis, který podepisuje starosta a určení ověřovatelé. Zápis, který je nutno pořídit do 7 dnů od skončení zasedání, musí být uložen na obecním úřadě k nahlédnutí. O námitkách člena obecního zastupitelstva proti zápisu rozhodne nejbližší zasedání obecního zastupitelstva.”

Zákon tedy zcela jasně určuje povinnost zápis vyhotovit, a dále určuje způsob jeho ověření - podpisem starosty a ověřovatelů, přičemž z dikce zákona je zřejmé, že tito ověřovatelé musí být nejméně dva. Určení lhůty je rovněž konkrétní a výslovně je také stanoveno, že tento zápis je veřejný a musí být občanu přístupný. Potud je vše jasné. Diskuze a problémy se objevují až v praxi.

a/ pojem “průběh jednání”

Pojem průběh jednání je v praxi často vykládán velmi úzce. Přitom už z jeho obsahu vyplývá, co jím měl zákonodárce na mysli. “Průběh” je průběh - v zápise by se tedy měl objevit každý bod, který je projednáván, připomínky k němu, důvodové a uvozující zprávy k tomuto bodu, hlavní obsah diskuze k této věci a v závěru tohoto zachycení výsledky hlasování (pro, proti, zdržel), a konečně přijaté usnesení. Tento postup je nezbytný jak v případě, kdy zastupitelstvo něco rozhoduje, popř. jen bere na vědomí, nebo jen diskutuje a přijme závěr, že na dané otázce se bude nadále pracovat. U přijatého usnesení by rovněž měly být zachyceny úkoly, které z něj vyplývají pro členy zastupitelstva, obecní radu, obecní úřad či starostu. Pro předejití budoucích rozporů je jistě vhodné zachytit návrh opozičního nebo variantního usnesení, které nebylo přijato. Součástí zápisu musí být všechny podklady, které byly při rozhodování použity, ve formě příloh. Je to důležité zejména z toho důvodu, že bez těchto dokumentů není často obsah zápisu srozumitelný a jednoznačný.

Nelze zajisté přijmout občas praktikovanou praxi zužování těchto zápisů různými způsoby. Jedním z nich je např. vyhotovení zápisu jako takového se všemi výše uvedenými náležitostmi, a odděleně vyhotovení usnesení obecního zastupitelstva v “čisté” podobě. K nahlédnutí je pak předkládáno jen ono usnesení, tedy stručná rekapitulace přijatých rozhodnutí obecního zastupitelstva bez toho, že by byly zřejmé motivy rozhodnutí, výsledky hlasování nebo zaznamenání odlišných návrhů, a už vůbec ne příslušné provázející dokumenty. Obdobný důsledek má praxe velmi stručných zápisů v podobě “navrženo”, “schváleno”, “neschváleno” s tím, že ostatní zápis není buď vyhotovován vůbec nebo je považován za neformální, neveřejný a bez nějaké závaznosti pro kohokoliv.

b/ ověřovatelé zápisu

Ze zákona vyplývá automaticky jeden z nich - starosta, a mimo něj by měli zápis ověřovat ještě minimálně další dva. Ačkoli to zákon neukládá ani nenaznačuje jiným způsobem, pro důvěru v obci by bylo vhodné, aby se tito ostatní ověřovatelé měnili a byli určováni na každém zasedání zastupitelstva. Ověřování zápisu, ač často považováno za formální (a někde se neděje) je velmi významné, a to především v případě, dochází-li ke kontrole určitých rozhodnutí, např. o zástavě nemovitého majetku obce apod. Např. podvod starosty obce při zástavě nemovitého majetku, kterou podepsal sám, se prokazuje právě skutečností, že tuto zástavu podepsal sám bez souhlasu zastupitelstva. Ovšem existuje-li zápis řádně ověřený dvěma a více ověřovateli, a kde je zástava schválena, ztěží lze starostu trestně stíhat.

c/ lhůta 7 dnů

Důvodem stanovení lhůty je záměr zákonodárce zajistit aktuálnost zápisu. Pro případ, že zápis není v této lhůtě vyhotoven, však neexistují sankce. Ve svém důsledku však je možné usuzovat, že při neexistenci zápisu ze zasedání není žádné rozhodnutí z tohoto zasedání účinné vůči třetím osobám - neexistuje totiž nic, z čeho by se rozhodnutí dozvěděly, a to ani v případě, kdyby jim toto rozhodnutí bylo písemně sděleno (není žádný dokument, o který by se toto písemné sdělení mohlo opřít). Účinnost rozhodnutí obecního zastupitelstva tedy nastává až po vyhotovení a řádném ověření zápisu ze zasedání.

d/ uložení k nahlédnutí a námitky člena zastupitelstva

Uložení k nahlédnutí, tedy veřejnost zápisu, úzce souvisí z okolnostmi rozebranými v bodu a/. Toto nahlédnutí má význam tehdy, lze-li z předloženého zápisu něco konkrétního vyčíst. Důraz na tento předpoklad je namístě vzhledem k tomu, že vedle osobní účasti na jednání zastupitelstva je nahlédnutí do zápisu druhou a poslední možností poskytovat občanům informace o práci zastupitelstva. Zápis, který nic neříká o obsahu zasedání, a jehož usnesení jsou nesrozumitelná bez příloh apod., nesplňuje podmínku přiměřené informovanosti podle našeho ústavního pořádku.

Námitky proti zápisu může vznést kterýkoli člen obecního zastupitelstva, má-li za to, že text z nějakého důvodu neodpovídá skutečnosti. Další postup zákon nespecifikuje. Podle mého názoru by bylo vhodné tuto námitku zaprotokolovat v aktuálním zápise, a poté o ní dát hlasovat. Buď bude přijata a text minulého zápisu dle ní opraven (a znovu ověřen) anebo přijata nebude. V každém případě by však námitka a její obsah měly být písemně zachyceny.

2. Zápis o průběhu jednání obecní rady

V ustanoveních o obecní radě se povinnost zhotovit zápis neuvádí, přičemž je zřejmé, že bez něj by nebyla prakticky možná organizační ani rozhodovací činnost obecní rady. Je proto namístě, aby povinnost vyhotovit zápis ze svého jednání uložilo obecní radě zastupitelstvo. Pro tento zápis pak platí s určitými modifikacemi, které vyplývají z působnosti a počtu členů obecní rady, vše, co bylo řečeno v předchozích odstavcích.

Chtěla bych se pozastavit pouze nad jednou ze zásadních věcí, a tou je otázka, zdali zápis z jednání obecní rady má být uložen rovněž k nahlédnutí či nikoli. Panuje všeobecně rozšířený názor, že jsou-li neveřejná jednání obecní rady, je neveřejný i zápis z tohoto jednání. Ačkoli není možné považovat tento názor za nelogický, domnívám se, že s ním není možné souhlasit.

Také zápis o průběhu jednání obecní rady je nutné považovat za veřejný a je povinností orgánů obce předložit jej občanu k nahlédnutí. Argumentů pro tento postup je několik.

a/ Především je nutné připomenout důvody, proč zákonodárce určil jednání obecní rady za neveřejné. Není tomu tak proto, že by zamýšlel tajit před občany obce záležitosti, které spadají do působnosti obecní rady, nebo dokonce některá její rozhodnutí. Neveřejnost jednání obecní rady je čistě praktická - stovky projednávaných záležitostí, vyžadující mnoho hodin otevřené diskuze, odborných posudků, polemik, a to velmi často v některých obcích i jedenkrát týdně či čtrnáctidenně, není možné zorganizovat a provádět veřejně. Jednání rady by se stala nepružná, neefektivní, nákladná. Za zmínku stojí jistě i možnost nátlaku přítomnosti velké skupiny občanů v konkrétní věci, kdy málo početná obecní rada by byla postavena do velmi nepříjemné situace, za níž by nemohla objektivně rozhodovat. Práce obecní rady je v určitém smyslu věcně náročnější než zastupitelstva a adresnost pronášených názorů je zde mnohonásobně vyšší. To byly zajisté motivy zákonodárce ulehčit obecní radě jednání neveřejností.

b/ Listina základních práv a svobod říká ve svém článku 17, odst. 5, že státní orgány a orgány územní samosprávy (tedy i obecní rada), jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Je-li jednání obecní rady neveřejné, není přirozenější (a přiměřenější) způsob, jak poskytovat občanům informace o své činnosti, umožnit nahlédnout do zápisu o průběhu zasedání. Jiný způsob totiž není možný - to, že některá rozhodnutí by byly eventuelně zveřejněna samotnými radními, je sice kladem, ale tyto informace by se mohly stát výběrovými, a tedy neobjektivními.

c/ Neexistuje žádný důvod, kterým by bylo možné zdůvodnit a obhájit utajení záležitostí projednávaných obecní radou. V principu zastupitelské demokracie je to podle mého názoru dokonce nepřípustné. Ad absurdum by embargo na informace z obecní rady mohlo znamenat, že o některých obecních záležitostech by občan neměl žádnou šanci se po celé volební období (a nikdy v budoucnu) nic dozvědět. Pakliže obce volí tuto cestu “utajení”, může to být signál pro občany, že pokud je co tajit, je též co skrývat, a nepřispívá to k vzájemné důvěře orgánů obce a občanů.

Co říci závěrem? Podrobná pravidla o zápisech z jednání by měla najít své místo v jednacích řádech. Zápisy nejsou jen nutné zlo, ale jsou nejdůležitějším písemným záznamem, dokladem, dokumentem, který osvědčuje rozhodnutí a důvody rozhodnutí orgánů obce. Jsou také významným nástrojem v komunikaci s občany, v jejich informování, v realizaci zastupitelské demokracie v praxi. Proto by jejich vyhotovení mělo mít určitou úroveň, přesný obsah a jejich uložení k nahlédnutí by se mělo dít tak, aby se občan necítil být nepříjemným zvědavcem, který zdržuje.

Autor: Mgr. Jana Hamplová Čas vydání: 17:51 12.10.2009