Zákon číslo 128/2000 Sb.

Zákon o obcích (obecní zřízení)

ve znění k 1.1.2003

praktický komentář vybraných ustanovení

Mgr. Jana Hamplová

Zákon o obcích je od 1. ledna 2003 opět plný změn. K tomu přistupuje ještě navíc skutečnost, že i ta ustanovení, která jsou neměnná již mnoho let, stále vyvolávají polemiky, a dále existuje realita každodenního života obcí a měst, na kterou zákon o obcích naopak stále nepamatuje. V praxi pak vzniká mnoho situací, na které neumějí volení zástupci a úředníci najít spolehlivou odpověď.

Tento komentář je věnován těm částem zákona o obcích, které působí nejvíce výkladových problémů. Některým z nich jsme se již na stránkách Moderní obce věnovali, jiným prozatím ne. Proto přicházíme s komplexnějším textem, který by vám mohl být užitečnou pomůckou. 

Na úvod komentáře najdete malý poznámkový exkurz do Evropské charty místní samosprávy a Ústavy České republiky. 

OBSAH:

1. Evropská charta místní samosprávy
2. Ústavní základ samosprávy
3. Úvod k zákonu o obcích
4. Působnost obce
5. Občané obce
6. Hospodaření obce
7. Spolupráce mezi obcemi
8. Spolupráce s jinými osobami
9. Člen zastupitelstva
10. Zastupitelstvo obce
11. Rada obce
12. Starosta a místostarosta
13. Obecní úřad a tajemník
14. Výbory zastupitelstva a komise rady
15. Dozor

1. Evropská charta místní samosprávy – je dobré ji znát

Uvést komentář k některým ustanovením zákona o obcích zmínkou o Evropské chartě místní samosprávy a jejích hlavních myšlenkách není vůbec od věci. Jménem České republiky byla Evropská charta podepsána ve Štrasburku dne 28. května 1998 (sama Charta byla přijata 15. října 1985 taktéž ve Štrasburku, v platnost vstoupila 1.9.1988). Pro Českou republiku vstoupila Evropská charta v platnost 1. ledna 1999.[1] 

Evropská charta vyjadřuje základní cíle, principy a důvody existence samosprávy. Připomeňme alespoň to základní.

V preambuli se mimo jiné výslovně uvádí, že

·       místní společenství jsou jedním z hlavních základů jakéhokoli demokratického zřízení

·       právo občanů podílet se na chodu věcí veřejných je jednou z demokratických zásad

·       toto právo lze nejpříměji vykonávat na místní úrovni

·       existence skutečně odpovědných místních společenství může vést ke správě, která je jak účinná, tak občanu blízká

·       ochrana a posilování místní samosprávy v různých evropských zemích je důležitým příspěvkem v budování Evropy založené na zásadách demokracie a decentralizace moci

·       to vyžaduje, aby existovala místní společenství vybavená demokraticky vytvořenými rozhodovacími sbory a mající vysokou míru autonomie, pokud jde o jejich odpovědnosti a způsoby a prostředky její realizace, i zdroje potřebné k tomu, aby této odpovědnosti dostála

Evropská charta místní samosprávy se dále věnuje základním okruhům, které se samosprávy týkají, a které se Česká republika zavázala ctít. Uveďme je alespoň heslovitě:

1.    Ústavní a zákonné základy místní samosprávy – čl.2

Místní samospráva musí být zakotvena v zákonech nebo ústavě, v ČR je to přímo v Ústavě.

2.    Pojem místní samosprávy – čl.3

Evropská charta místní samosprávy chápe místní samosprávu jako právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných. Z této definice vyplývá mimo jiné:

a)    správně je dáván do jedné roviny pojem právo a schopnost – tedy není jen právo, toto právo musí být vyrovnáno schopností místního společenství samosprávu vykonávat, jinými slovy právo samo by nestačilo, kdyby lidé nebyli schopni fakticky samosprávu vykonávat

b)    všimněme si též slůvka „podstatnou část“ věcí veřejných, což je nutno si vykládat tak, že do samosprávy by měla dle Evropské charty spadnou většina veřejné správy daného území

Dále se v textu charty připomíná, že samosprávu vykonávají orgány volené (volby tajné, všeobecné, rovné a přímé), ale to neznamená, že by občané tam, kde to zákon umožňuje, se nemohli podílet na správě vecí veřejných přímo (hovoří se o shromážděních občanů, referendu apod.)

3.    Rozsah místní samosprávy – čl.4

Ten stanoví charta obecně, přičemž se klade důraz na široký okruh věci svěřených samosprávě, omezení zásahu státu či vyššího regionu a povinnosti konzultovat s místní samosprávou otázky, které se jí dotýkají. V podmínkách ČR lze nyní hovoří o vztazích obec-kraj, obec-stát (viz dále).

4.    Správní struktury a zdroje k plnění úkolů místních společenství – čl.6

Zde je zakotveno právo místních společenství na vlastní strukturu odpovídající místním podmínkám (u nás zejména organizační struktura obecního úřadu), a také to, že služební podmínky zaměstnanců musí umožňovat získání kvalitních pracovníků (zde se má na mysli speciální úprava pracovního poměru úředníků – v ČR viz dále).

• Podmínky výkonu odpovědnosti na místní úrovni – čl.7

Zde je podstatné zmínit především první bod – podmínky, za kterých místní volení zástupci pracují, musí umožňovat svobodný výkon jejich funkce. To je dále spojováno především s odměnou, přestože to není jediná okolnost ovlivňující svobodu výkonu funkce. V tomto článku je též zmínka o neslučitelnosti funkcí – tuto neslučitelnost musí stanovit zákon nebo základní právní zásady.

• Správní dozor nad činností místních společenství – čl.8

Jednoznačně je stanov zákonný nebo ústavní rámec tohoto správního dozoru. Dozor smí usilovat jen o soulad se zákonem a ústavními zásadami, pouze s výjimkou přenesené působnosti, zde mohou vyšší orgány vykonávat dozor pokud jde o vhodnost zvolených prostředků.

Velmi důležitou formulací je to, že správní dozor se vykonává tak, aby se zajistilo, že zasahování kontrolujícího orgánu je přiměřené významu zájmů, které má chránit. O tuto formulaci se lze opřít v jiných souvislostech, a v komentáři na to bude upozorněno.

• Finanční zdroje místních společenství – čl.9

Obecná úprava vyjadřující, že místní společenství má mít přiměřené finanční zdroje, s nimiž může samo nakládat, připouští se přerozdělování mezi chudší místní společenství apod. Zajímavou formulaci najdeme u dotací: Dotace místním společenstvím se pokud možno předem neváží na financování konkrétních projektů. To je dále vysvětlování svobodou rozhodování místních společenství.   

• Právo místních společenství se sdružovat – čl. 10 

To je poměrně dobře upraveno v našem zákoně o obcích.

• Právní ochrana místní samosprávy – čl. 11

Musí být zajištěno právo místních společenství obracet se na soudy. Není to dlouho, co se na soud obrátily kraje, a vyhrály – v případě omezení dispozic s majetkem. 

Proč znát Evropskou chartu místní samosprávy?

Není samozřejmě nutné znát ji doslova, ale vědět, že existuje a co asi obsahuje je dobré. Dává totiž návod, jak pojímat samosprávu v okamžicích, kdy je zákon skoupý. Lze říci, že Evropská charta uvádí základní principy, kterými by se měla samospráva řídit, jak by se k samosprávě měl chovat například stát, jakou roli samospráva má apod. Lze si představit, že o ustanovení Evropské charty se opře obec například v soudním jednání. Nejde tedy o předpis formální, ale živý, platný a pro samosprávu důležitý. Zejména v době, kdy patrně vstoupíme do Evropské unie.     

• Ústavní základ samosprávy

Oblast samosprávy je v Ústavě ČR obsažena v hlavě sedmé. Zde se uvádí v čl. 99, že „Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky.“ Tím sama ústava vymezuje taxativně dva druhy územních samosprávných jednotek v ČR:

a)    obce

b)    kraje

Právo na samosprávu je zakotveno v čl. 100, odst.1): „Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, které mají právo na samosprávu….“ Tím Ústava plně koresponduje s Evropskou chartou místní samosprávy. To, že na území ČR nemůže být místo bez dosahu vyššího územně samosprávného celku, vyjadřuje čl. 100, odst.2,když říká, že obec je vždy součástí některého kraje.

Pokud jde o orgány obce, pak se v Ústavě hovoří pouze o zastupitelstvu, a to v čl. 101, odst.1): „Obec je samostatně spravována zastupitelstvem.“ Z toho vznikaly dříve polemiky, zdali je činnost jiných orgánů obce vůbec v souladu s ústavou, protože dikce Ústavy je nepřipouštěla ani jako obecnou alternativu. Tyto polemiky dnes ustaly, přestože Ústava nedoznala změny ani v tom, že by odkázala na zákonnou úpravu. 

Ústava hovoří rovněž o dalších základních oblastech samosprávy.

V čl. 101, odst. 3) říká, že územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Je nutno dodat, že pojem veřejnoprávní korporace se vykládá s pomocí právní teorie, neboť nikde není jako zákonný definován. Má se jím, zjednodušeně řečeno,  na mysli osoba, která má základ v právu veřejném.

Ústava se rovněž vyjadřuje ke vztahu obec – stát (§101, odst.4): „Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.“ I touto formulaci naplnila Ústava pojetí Evropské charty. (Ústava ovšem nehovoří o vztahu obec-kraj).

Pokud jde o zastupitelstvo obce jako nejvyšší orgán, Ústava dále zmiňuje výslovně:

a) jak jsou členové zastupitelstva voleni

Čl. 102, odst.1): „Členové zastupitelstev jsou voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva.“

b) jak dlouhé je jejich funkční období

Čl.102, odst.2): „Funkční období zastupitelstva je čtyřleté. Zákon stanoví, za jakých podmínek se vyhlásí nové volby zastupitelstva před uplynutím jeho funkčního období.“

c) působnost

Čl. 104, odst.1): „Působnost zastupitelstev může být stanovena jen zákonem.“

d) negativní vymezení působnosti vůči kraji:

Čl.104, odst.2): „Zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku.“

e) právo vydávat obecně závazné vyhlášky

Čl. 104, odst3): „Zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky.“

f) přenesenou působnost

Čl. 105: „Výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon.“

Ústava tedy dává základ, na němž pak dále staví zákon o obcích. Bylo by však chybné se domnívat, že obcí se dotýká jen hlava sedmá. Velmi důležitá je také znalost Listiny základních práv a svobod, kde lze na obec vztáhnout řadu dalších ustanovení, např. o ochraně vlastnických práv. Znalost LZPS se ukázala v řadě soudních sporů velmi důležitá a nezbytná pro obhajobu práv obcí (např. vůči státu, vůči podvodnému jednání starostů-jednotlivců apod.).

• Úvod ke komentáři některých ustanovení zákona o obcích

Zákon o obcích už má za sebou pestrý vývoj. První podoba spatřila světlo světa v roce 1990 – to byl zákon č. 367/1990 Sb. – ten znovuobnovil obecní samosprávu.  V dalších letech doznal řady více či méně zásadních změn.

Souběžně s novým zákonem o krajích se pak ukázala potřeba zásadně změnit i zákon o obcích, aby spolu oba zákony korespondovaly, a to včetně společné struktury. Proto byla zvolena cesta zcela nového zákona o obcích, a tím je zákon č. 128/2000 Sb. Ani ten se nevyhnul novelám. Poslední, velmi zásadní, byla novela provedená zákonem 313/2002 Sb., která vstoupila v účinnost k 1. lednu 2003.

Přinesla řadu změn jak obsahových, tak formálních, a spolu se zákonem o krajích, s nímž se téměř kopírují, je jedním ze dvou pilířů právní úpravy samosprávy na území České republiky.

Na úvod připomeňme jednu nenápadnou, ale podstatnou změnu hned v úvodu zákona.

Uplatňování veřejného zájmu přímo 

V §2 dochází ke změně v odstavci 2). Tento odstavec doposud zněl takto:

„Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem vyjádřený v zákonech a jiných právních předpisech.“ Novela vypouští část za slovy „veřejný zájem“, jinými slovy říká, že veřejný zájem má být chráněn obecně, nikoli s odkazem na další právní úpravu. Věta v § 2 tedy zní takto:

Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem.

Co to znamená pro praxi? Obec se již nemá a nemusí ohlížet na to, zda je veřejný zájem vyjádřený v jiném právním předpise, naopak, jeho ochranu má chápat jako něco primárního, samozřejmého, stále přítomného. Veřejný zájem mají orgány obce chápat a vysvětlovat si jako obecně uznávanou hodnotu, podle konkrétního případu.

Pojem veřejný zájem – častý problém praxe

Není-li pojem veřejný zájem definován, což patrně ani pozitivně nelze, bývá v praxi problém s jeho uplatněním. Zastupitelé jsou schopni prohlásit za veřejný zájem cokoli, a v jejich argumentech jim nahrává nejasnost hranic pojmu „veřejný“ a „soukromý“. Je ve veřejném zájmu komerční stavba supermarketu, když jde de facto o službu – možnost nákupu pro občany, ale současně též o zisky majitele? Je ve veřejném zájmu prodej pozemku zahraničnímu investorovi, který má ryze komerční zájmy, když jde de facto o politiku zaměstnanosti?

Je především vždy nutné vycházet z individuální situace, rovněž lze stanovit určitá pomocná kritéria, pomocné úvahy, které mohou být záchytným bodem rozhodování zastupitelů a vedení radnic, a konečně i veřejné kontroly občanů.

Jak tedy uvažovat?

1. Především při péči o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů nesmí obec narušit jiný veřejný zájem, resp. realizace tohoto úkolu nesmí být popřením veřejného zájmu.
2. Nejjednodušší je také říci si základní pravidlo, že veřejný zájem končí tam, kde začíná zájem soukromý. Vždy s tím však nevystačíme.
3. Osobně bych posuzovala veřejný zájem v souvislosti s pojmem dobré mravy – tento pojem komentáře charakterizují jako „pravidla morálního charakteru, která společnost v dané době a v dané kultuře akceptuje jako daná“. V některých publikacích dokonce nalezneme přímo odkaz, že výklad pojmu veřejný zájem musí být vykládán právě v souladu s pojmem dobré mravy.
4. Má-li někdo zájem prosadit určitou věc s odkazem, že ji prosazuje jako věc veřejného zájmu, vyhodnotíme-li předmětnou záležitost z pohledu dobrých mravů, často zjistíme, že vzhledem k tomu, že prosazení oné věci není zrovna „morální a mravné“, nemůže jít v žádném případě o veřejný zájem.
5. Existují dále určitá pomocná kritéria, podle kterých lze zájem veřejný od zájmu soukromého odlišit. Nejsou samozřejmě bezvýjimečná, ale lze je použít jako hodnotící vodítko.
6. Prospěch z realizace by měl mít větší počet neurčitých lidí než jen těch, které realizace omezuje či jinak poškozuje
7. V případě, že jde o věc, která nějak zasáhne do života soukromé sféry lidí, musí jít o věc, kterou nelze nijak jinak realizovat (nemá jiné řešení a je nutná)
8. Nejde o věc, která zásadním způsobem mění místně obvyklé situace, a byla uměle vyvolána (například radnice se rozhodne uprostřed města vybudovat nějakou stavbu, která se do něj nehodí, a to jen proto, že hodlá zanechat po sobě určitý výtvor, a odvolává se na veřejný zájem)
9. Na povrch by neměl nezvykle vystupovat neobvyklý finanční profit úzké skupiny subjektů (jako prvotní výstup)
10. Neměly by být zatajovány negativní dopady akce, resp. neměla by být o ní jednostranná informovanost
11. Veřejnost zájmu by se neměla týkat jen subjektivního hodnocení ve městě, ale měla by být zřejmá objektivně, i třetím osobám
12. Prospěch jedné skupiny by neměl být na újmu skupiny druhé, tj. skupiny, která nemá z realizace věci nic (což by zase až tak nevadilo – i lokální zájem může být veřejný), ale ještě jí vzniká újma

Uvedený výčet v zákoně nenajdeme. Je pouze pomůckou, jak si tento pojem vyložit při záměrech vaší obce. Lze se o něj opírat pouze podpůrně. V každém případě však ale platí, že:

I obec podléhá platnému právu, a je-li něco v rozporu s dobrými mravy, jde o rozpor se zákonem, nepožívá toto jednání oprávní ochrany a nemůže být zájmem veřejným. V každém případě platí, že hranice mezi zájmem veřejným a soukromým není nepropustná. Z realizace veřejné zakázky vždy bude mít pochopitelně prospěch její dodavatel, ovšem vedle toho by měla zakázka realizovat právě veřejný zájem – např. péče o bydlení, životní prostředí atd.. Veřejný zájem nevzniká deklarací nějaké činnosti jako činnosti ve veřejném zájmu, ale objektivní daností.

Příklad

Některé akce jasně definovatelné jako veřejný zájem:

• rekultivace skládky odpadu
• silniční obchvat obce (v případě, že není v rozporu s veřejným zájmem ochrany životního prostředí)
• odstranění následků polomů v lese
• bytová výstavba (v případě, že nedojde k zásahu do vlastnických práv majitelů pozemků)

Akce, které nejsou veřejným zájmem:

• benzinová pumpa v historickém centru města z důvodu, že to lidé budou mít blíž
• závod chráněnou krajinnou oblastí s odůvodněním, že tím bude rozvíjen cestovní ruch
• vybudování nové komunikace k objektu starosty z titulu jeho funkce a reprezentace obce

Sporné akce:

• darování pozemku obce na budování komerčního objektu z důvodu rozvoje zaměstnanosti
• výstavba luxusních bytů z důvodu získání některých pracovníků na obecní úřad, lékařů apod.

• Působnost obce

Působnost obce upravuje § 7 zákon o obcích, a rozděluje ji na působnost

1. samostatnou – záležitosti, které spravuje obec samostatně
2. přenesenou – výkon státní správy, který byl orgánu obce svěřen zákonem

To mimo jiné znamená (a v dalším textu se to ukáže jako důležitý moment), že obec v rámci své činnosti nevykonává nic jiného, než právě samostatnou či přenesenou působnost, tedy že neexistuje žádná působnost mezi tím.

Zákon také výslovně stanoví, že státní orgány a orgány kraje mohou zasahovat do samostatné působnosti jen:

1. vyžaduje-li to ochrana zákona

     a

• jen způsobem, který zákon stanoví

Obě podmínky musejí být splněny současně. Kraj či stát tedy nemohou žádnou ze svých zákonem daných pravomoci využít bez toho, že by to situace vyžadovala, a naopak přesto, že by to situace vyžadovala, a oni nejsou k zásahu zákonem zmocněni, zasáhnout nemohou.

1. Samostatná působnost obce

Samostatná působnost je konkretizována v § 35 zákona o obcích, a to takto:

Do samostatné působnosti obce patří záležitosti

1. které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud
2. nejsou zákonem svěřeny krajům
3. pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo
4. o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy
5. které do samostatné působnosti obce svěří zákon.

V této části dále zákon odkazuje na ustanovení týkající se úpravy pravomocí orgánů obce, a zobecňuje, že obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů.

Jde především o uspokojování

• potřeby bydlení
• ochrany a rozvoje zdraví
• ochrany a rozvoje dopravy a spojů
• potřeby informací
• výchovy a vzdělávání
• celkového kulturního rozvoje
• ochrany veřejného pořádku

Tyto oblasti lze též nepochybně vztáhnout pod pojem veřejný zájem, jak byl charakterizován výše.

V této souvislosti není od věci připomenout si pojem „veřejná správa“, a to zejména  obsah tohoto pojmu. Lze totiž obecně říci, že do veřejné správy jsou zařazeny záležitosti:

1. na nichž není možné vytvořit zisk (opravy silnic, péče o životní prostředí…)
2. na kterých společnost nechce vytvářet zisk, resp. nechce podřídit tyto oblasti výhradně tržnímu prostředí (zdravotnictví, školství…)

A z těchto oblastí mimo jiné čerpá i samostatná působnost obcí. To však neznamená, že by obec v rámci samostatné působnosti nemohla provozovat například ziskovou obchodní společnost – naopak. Často jí takto vytvořený zisk umožní realizovat jiné, tzv. ekonomicky ztrátové veřejnosprávní činnosti. 

Zákon o obcích po novele něco podobného výslovně předpokládá v § 35a, který říká, že „Obec může pro výkon samostatné působnosti zakládat a zřizovat právnické osoby a organizační složky obce, pokud zákon nestanoví jinak.“  Patří se dodat, že vše, co není přenesenou působností, a vykonává to podle zákona obec, je samostatnou působností obce (viz. § 8 zákona o obcích).

Podstatné je, čím se obec při výkonu samostatné působnosti řídí:

1. při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem
2. v ostatních záležitostech též jinými právními předpisy vydanými na základě zákona

Obecně lze tedy říci, že obec je vázána toliko právními předpisy, není povinna své rozhodování s nikým konzultovat, žádat souhlas apod. Bližší výklad uvádím u jednotlivých orgánů obce.

Další výslovně zmíněná samostatná působnost obce:

1. obce mohou zřizovat obecní policii, zřízení a činnost obecní policie upravuje zvláštní zákon.

Rozhodnutí, zda bude či nebude mít obecní policii záleží výhradně na obci. Zpravidla půjde o rozhodnutí z pohledu

• veřejného pořádku
• finančních možností obce
• obec může udělit fyzickým osobám, které se významnou měrou zasloužily zejména o rozvoj obce, čestné občanství obce. Čestný občan obce má právo vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce svá stanoviska v souladu s jednacím řádem zastupitelstva obce
• řada obcí řešila po listopadu 1989 čestná občanství Adolfa Hitlera, Klementa Gottwalda apod. Tato historická zkušenost by měla postačovat k tomu, aby udělování těchto titulů bylo uvážlivé.  
• Obec může udělovat ceny obce.
• této možnosti řada měst využívá a dělá to dobře. Zavedla ceny pro sportovce, kulturní akce apod., a motivuje tím občany k aktivitě ve veřejném životě obce.

2. Přenesená působnost obce

je obci svěřený výkon státní správy. Podrobně ji upravuje § 61 zákona. Jde o oblast, která po reformě veřejné správy prochází první zkouškou, a na komentáře je příliš brzy. Druhy úřadů uvádím v části obecní úřad.

• Občané obce a jejich práva – § 16 a násl. zákona o obcích

Zajistit, aby občané mohli plně ve své obci uplatňovat svá práva, je vizitkou samosprávy. Ne vždy se to daří. Často jsou občanům vytvářeny takové překážky, že od realizace svých práv raději sami upustí. A to není rozhodně dobře. Připomenout si proto, co a jak občan může, a jak by se s jeho právy mělo nakládat je velmi důležité. 

Občanem obce je fyzická osoba která:

1. je státním občanem České republiky, a
2. je v obci hlášena k trvalému pobytu.

To znamená, že tyto dvě podmínky musejí být splněny současně

Občany obce tedy nejsou cizinci, byť by tu měly trvalý pobyt (obdobná oprávnění jako občanů obce s českou státní příslušností mohou být přiznána cizincům na základě mezinárodní smlouvy), anebo státní občané ČR, kteří tu trvalý pobyt nemají. Občanem obce je tedy i nezletilý.

Práva občana obce

Občan obce, který dosáhl věku 18 let, má tato práva:

1. volit a být volen do zastupitelstva obce za podmínek stanovených zvláštním zákonem
2. hlasovat v místním referendu za podmínek stanovených zvláštním zákonem,
3. vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce své stanovisko k projednávaným věcem v souladu s jednacím řádem zastupitelstva

Nově zavedené právo občana vyjadřovat se na zasedání zastupitelstva si vynutila praxe. Podle dřívější právní úpravy totiž občan na zasedání zastupitelstva nemusel, vyjma projednávání rozpočtu, dostat slovo. Vzhledem k tomu, že jde o nedávnou novinku, je to v praxi jedno z nejdiskutovanějších ustanovení, protože vzniká řada otázek s praktickým uplatněním. Problematický je zejména pojem „v souladu s jednacím řádem“.

Znění jednacích řádů v této části má v praxi mnoho podob. V zásadě platí, že aby byl účel zákona a jistě i úmysl zákonodárce naplněn, mělo by toto právo občana mít tento nebo obdobný odraz v jednacím řádu:

• občan by měl mít právo vystoupit ke každé projednávané otázce
• měl by mít právo vystoupit ještě v rámci rozpravy před přijetím konečného rozhodnutí  zastupitelstva
• vystoupení občana by mělo být též zaznamenáváno v zápise z jednání
• vystoupení, pokud vůbec o nějakém omezení uvažujeme, lze omezit pouze časově, například minutami, s tím, že bude stanoveno, že k jedné věci lze například vystoupit jen dvakrát, resp. že se bude dbát na to, že je to k věci. Mějme přitom na paměti, že každé omezení je spíše negativum, a užívejme ho jen v nejnutnějších případech.

Zcela chybné a proti smyslu právní úpravy by bylo zakotvit vystoupení občanů například až v závěrečné diskusi, tedy po proběhlém projednání bodů, v minimální čase, jen jedenkrát bez možnosti repliky apod.

Otázkou je například i vystoupení zástupce právnické osoby, které toto právo zákon nepřiznává (ledaže by vystupovala jako občan). Standardní by bylo, aby v jednacím řádu zastupitelé přiznali toto právo i zástupcům právnických osob působících na území města.

Praktické bývá  zakotvit v jednacím řádu, že občan před svým příspěvkem uvede své jméno, a to zejména kvůli zápisu z jednání. Nelze ho však k tomu nutit, musí jít o doporučený postup. Stejně tak nelze před příspěvkem občana legitimovat, že je občanem obce*, a vystoupení nelze zabránit ani s odkazem na plnoletost, pokud není nezletilost zcela jasná. I když zákon přiznává právo vystoupení občanu obce, pravdou je, že to, zda jde o občana obce ve smyslu právní úpravy zákona o obcích, nelze vůbec zjistit.

Můžeme tedy shrnout, že na zasedání zastupitelstva má de facto právo vystoupit každý, a to ke každé projednávané otázce. Snahy některých obcí legitimovat občany nebo vykázat novináře skončily ostudou.

Poznámka: Povinné udělení slova

Zákon o obcích s účinností od 1.1.2003 výslovně zmiňuje osoby, kterým musí být vždy uděleno slovo na zasedání zastupitelstva obce, pokud o to požádají. Těmito osobami jsou:

• člen vlády
• zástupce určený členem vlády
• senátor
• poslanec
• zástupce orgánů kraje

Vždy také může požádat o slovo předseda osadního výboru a musí mu být uděleno. Kupodivu předsedové dalších výborů nikoli, přestože by to zcela jistě bylo účelné, zejména pokud hovoříme o výborech obligatorních – kontrolním a finančním..

• vyjadřovat se k návrhu rozpočtu obce a k závěrečnému účtu obce za uplynulý kalendářní rok, a to buď písemně ve stanovené lhůtě, nebo ústně na zasedání zastupitelstva obce

Rozpočet je uváděn výslovně zejména pro jeho důležitost. Toto ustanovení souvisí přímo s povinností obce zveřejnit jak závěrečný účet, tak návrh rozpočtu. Občan má dvě možnosti, jak se k obojím dokumentům vyjádřit:

• písemně
• ústně přímo na zasedání zastupitelstva

Na písemné vyhotovení svého vyjádření nesmí být odkazován.

• nahlížet do rozpočtu obce a do závěrečného účtu obce za uplynulý kalendářní rok, do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva obce, do usnesení rady obce, výborů zastupitelstva obce a komisní rady obce a pořizovat si z nich výpisy

Velmi důležité ustanovení pro občany obce. Umožňuje mu seznámit se v podstatě s každým dokumentem orgánů obce včetně výborů a komisí rady obce.

Co však je „pořizovat si výpisy“?

Patrně to znamená, že by občan musel sedět na radnici několik hodin a opisoval to, co má jednodušší řešení – za náklady pořídit fotokopii. I fotokopie má totiž charakter výpisu. Obstrukce vytvářené uměle radnicí nejsou nejen v souladu s úmyslem zákonodárce, ale též podrývají autoritu obecní samosprávy jako takové. Ostatně daný problém vyřešil zákon o svobodném přístupu k informacím. Pokud občan požádá o fotokopii dokumentu v rámci zákona 106/1999 Sb., musí mu být tak jako tak poskytnuta.

Důležité je si uvědomit dokumenty, k nimž má občan podle zákona o obcích přístup:

1. zápisy a usnesení zastupitelstva (tedy naprosto celý dokument o jednání)
2. usnesení rady
3. usnesení výborů zastupitelstva
4. usnesení komisí rady

Přestože zákon nespecifikuje rozdíl „zápis“ a „usnesení“, všichni víme, co se má na mysli. Už z tohoto pohledu je zřejmé, že je účelné usnesení rady, výborů a komisí vyhotovovat zvlášť vedle zápisů, které není obec povinna vůči občanům zveřejňovat (není to ale též zakázáno-pokud to obec umožňuje, vůbec nic se neděje).

To je dále doplněno obrovskou šíří informací, kterou zpřístupňuje občanovi zákon o svobodném přístupu k informacím, které lze obecně charakterizovat jako všechny „hotové“ informace, které nejsou z dikce zákona utajovány. Hotovými informacemi rozumíme přijaté dokumenty, tedy konečné produkty – typicky uzavřené smlouvy (nikoli např. pracovní verze).

Při poskytování informací platí od 1. ledna roku 2000 obecná zásada, že co zákon neoznačuje výslovně jako neveřejné, je občanovi přístupné a musí mu být jako informace poskytnuto = zásada publicity veřejné správy.

• požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou obce nebo zastupitelstvem obce, je-li žádost podepsána nejméně 0,5 % občanů obce, musí být projednána na jejich zasedání nejpozději do 60 dnů,

Každý podnět podaný občany obce v oblasti samostatné působnosti musí být těmito orgány projednán. Například je tímto požadavkem:

„My, níže podepsaní občané, žádáme projednat na půdě zastupitelstva obce řešení dopravní situace v obci, a to zejména řešení budoucího obchvatu obce.“

Podepíše-li tento požadavek 0,5% občanů obce, musí se do 60 dnů orgán obce, kterému je určen, even. orgán obce, který má věc ve své působnosti, sejít, a věc projednat. Je to jeden z nástrojů občanů, jak přinutit orgán obce k činnosti. Pojmem projednat se má na mysli jiný postup než pouhé „bereme na vědomí“. Občan nemůže určovat způsob projednání, nemůže požadovat určitý výsledek projednání. Právo dostat konkrétní problém na program je však poměrně významné – minimálně to vyvine veřejný tlak na řešení určité otázky obce pod kontrolou veřejnosti. 

• podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty, podání orgány obce vyřizují bezodkladně, nejdéle do 60 dnů, jde-li o působnost zastupitelstva, nejpozději do 90 dnů.

Návrhy, připomínky a podněty mohou být nejrůznějšího druhu, pro všechny platí bezvýjimečně – musejí být vyřízeny do 60 dnů,m spadá-li věc do působnosti zastupitelstva, pak do 90 dnů. Zákon tak zavádí lhůtu, která doposud velmi scházela při vyřizování věcí na půdě samosprávy. Je nutné připomenout, že toto ustanovení se týká i přenesené působnosti.

Poznámka:

Oprávnění uvedená v písm. c) až g) má i fyzická osoba, která dosáhla věku 18 let a vlastní na území obce nemovitost.

Poznámka:

Na zasedáních zastupitelstva též může vyjadřovat své názory čestný občan obce.

• Hospodaření obce

Zde je nutné na úvod připomenout obsah § 2, odst.1) zákona o obcích, kde se mj. říká, že obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. To znamená, že obec se sama rozhoduje a sama také nese důsledky těchto rozhodnutí, ať pozitivní nebo negativní.

Toto konstatování zákonodárci nepostačovalo, a proto dává obci dále „návod“, jak s majetkem obce nakládat. Poměrně podrobně to uvádí v § 38:

• Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti.
• Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Obec vede evidenci svého majetku.
• Majetek obce musí být chráněn před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím. S nepotřebným majetkem obec naloží způsoby a za podmínek stanovených zvláštními předpisy, pokud tento zákon nestanoví jinak.

Přestože ustanovení hovoří jasnou řečí, je smutnou pravdou, že se jedná o ustanovení deklaratorní, nevymahatelné.  Obci totiž v případě, kdy neužívá majetek účelně a hospodárně, kdy o něj nepečuje, nerozvíjí ho, nechrání ho, vůbec nic nehrozí. Osudy některých obcí jsou toho smutným důkazem.

• Obec nesmí ručit za závazky fyzických osob a právnických osob s těmito výjimkami
• závazky vyplývajících ze smlouvy o úvěru, jsou-li peněžní prostředky určeny pro investici uskutečňovanou s finanční podporou ze státního rozpočtu, státních fondů nebo národního fondu,
• závazky vyplývajících ze smlouvy o úvěru, jsou-li peněžní prostředky určeny pro investici do obcí vlastněných nemovitostí,
• PO, jejichž zřizovatelem je obec, kraj nebo stát,
• PO, v nichž míra účasti jí samé nebo spolu s jinou obcí nebo obcemi, krajem nebo kraji nebo státem přesahuje 50 %,
• bytových družstev.

     Právní úkony učiněné v rozporu s tímto ustanovením jsou od počátku neplatné.

Zde již zákon stanovil citelnou sankci – neplatnost právního úkonu, a proto má toto ustanovení reálný smysl. Nutno říci, že došlo k omezení možnosti obce poskytnout ručení dle svého svobodného uvážení (dalo by se říci k omezení samosprávy). Zákonodárce zasáhl do samostatnosti obce, protože chránil jiný veřejný zájem, a to ochranu jejího majetku. Dlužno dodat, že tato ochrana zdaleka nestačí. 

Ustanovení § 38 pamatuje i na stát, když výslovně uvádí, že stát neručí za hospodaření a závazky obce, pokud tento závazek nepřevezme stát smluvně. Je tomu opravdu tak? Ne docela. Stát může být odpovědný ještě z jednoho důvodu, a to tehdy, když se nějakým způsobem na aktu propadu hospodaření obce spolupodílel. Tato problematika je tzv. tenkým ledem, protože schází např. i jakékoli precedentní rozhodnutí. Nelze však spoluodpovědnost státu vyloučit, i když nepůjde o „ručení“, jak ho má na mysli patrně dikce zákona, ale spíše odpovědnost za škodu. Uvědomme si, jak stát významně ovlivňuje samosprávu, a tedy i její hospodaření:

• legislativou (pravidla dává stát, a ztěží se pak může vyvinit z toho, že pravidla nefungují)
• finanční politikou (obce musí mít na samosprávu peníze, pokud nemají, ovlivňuje to i přístup k hospodaření, např. k prodeji majetku)

Nelze tedy přistoupit na jednu strohou větu. Vždy je nutno odpovědnost státu posuzovat v individuálním případě.

• Obec je povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení.
• Obec je povinna trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku z nich vyplývajících práv.

Další z deklaratorních ustanovení. Když to obec nedělá, nemůže se ji nic stát. V případech, kdy hovořím o deklaratorních ustanoveních, je možná pouze jediná „zbraň, a to je veřejné mínění, event. politická odpovědnost. A to funguje či nefunguje velmi individuálně.

Bohužel musím konstatovat, že:

Pokud si dnešní zastupitelstva počínají neodpovědně, s majetkem zacházejí nehospodárně,  nepečují o jeho rozvoj a volí spíše cestu výprodeje, nedbají toho, aby práva obce byla uplatňována včas a dobře, není právní cesty, jak je zastavit. Občané obce mohou jen bezmocně přihlížet.

Zveřejňování záměrů obce – dispozice s nemovitým majetkem (§39)

V minulosti se snad nejvíce prohraných soudních sporů točilo kolem zveřejňovaných, nebo spíše nezveřejňovaných, záměrů obce o zamýšlených dispozicích s nemovitým majetkem. Obcím v prvních letech nedocházelo, že splnění povinnosti uložené zákonem je vůbec podmínkou platnosti následujícího právního úkonu.  Řada smluv byla prohlášena za neplatné, což působilo řadu dalších vážných problémů s vracením vzájemných plnění. Ze stejného důvodu je proto právní úprava tohoto problému důležitá i dnes.

Záměr obce nemovitý majetek

• prodat
• směnit
• darovat
• pronajmout jej
• poskytnout jako výpůjčku

obec zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu (samozřejmě i jinde, jak se dále uvádí, způsobem v místě obvyklým, chce-li obec dobře prodat, pronajmout apod. Na úřední desce však musí být záměr vždy.)

Důvody této publicity jsou v zákoně uvedeny dva:

1. aby se k němu mohli zájemci vyjádřit (tzn. vyjádřit protest proti prodeji, souhlas, jiný námět, jak nemovitost v obci využít)
2. aby mohli předložit své nabídky (aby se mohli sami o uzavření smlouvy s obcí ucházet). Je proto zcela chybná praxe zveřejňovat záměr tak, že obec už uvádí, komu chce prodat, komu chce pronajmout, protože to je matoucí a brání ostatním se přihlásit. 

Třetím důvodem v zákoně neuváděným je zcela nepochybně veřejná kontrola dispozic s obecním majetkem.

Co se stane, když obec záměr nezveřejní

Pokud obec záměr nezveřejní, je právní úkon od počátku neplatný. To je velmi citelná sankce, a s ohledem na desetiletou dobu práva vydržení u nemovitostí může smluvní strany postihnout kdykoli během této doby. V praxi bývají potíže  s problémem tzv. důkazní nouze – tedy jak prokázat, že záměr zveřejněn byl, když dojde ke sporu. Obec by si měla proto preventivně stanovit určitou evidenci zveřejňování záměrů, a určit osoby odpovědné za toto zveřejnění. Ideální formou je přímo na zveřejnění záměru uvést, kterým dnem byl záměr vyvěšen, a kterým dnem byl z úřední desky sňat, a současně uvést jméno osoby, která tak učinila.

Pokud jde o další náležitosti zveřejnění záměru, pak nesmíme zapomenout na tyto:

1. Nemovitost se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona platného ke dni zveřejnění záměru (má se na mysli zákon o katastru nemovitostí). Pokud by tomu tak nebylo, nelze zveřejněný záměr považovat za zveřejněný podle zákona a nastává sankce neplatnosti následujícího právního úkonu.
2. Zveřejněný záměr jako právní úkon obce musí být opatřen doložkou o schválení příslušným orgánem obce (např. u nájmů schválení bradou obce, u prodejů zastupitelstvem apod.)

Je tedy plně na místě věnovat zveřejňování záměrů obce patřičnou pozornost, neboť jde o významný úkon, který musí být učiněn právně bezvadně.

Co se nemusí zveřejňovat:

Z dikce zákona vyplývá, že obec nemusí zveřejňovat záměr přijmout dar, zakoupit nemovitost, vypůjčit si nemovitost, pronajmout si nemovitost (pozor ale na zákon o zadávání veřejných zakázek) apod.

Výslovně zákon uvádí, že obec nemusí zveřejňovat záměr, jedná-li se

• o pronájem bytů a hrobových míst
• pronájem nebo výpůjčku majetku obce na dobu kratší než 30 dnů
• novinkou je případ, kdy se jedná o pronájem nebo výpůjčku právnické osobě zřízené obcí (zde vznikají polemiky, zda jde toto ustanovení vztáhnout i na právnické osoby „založené“ obcí, přikláněla bych se k názoru, že ano, protože vyhlašovat záměr pro „svou“ např. obchodní společnost je logický nesmysl)

Cena v místě a čase obvyklá

Občasné výkladové problémy působí formulace § 39, odst.2, který říká, že

1. při úplatném převodu majetku se cena sjednává zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem (např. nájemné)
2. Odchylka od ceny obvyklé musí být zdůvodněna.

Co tedy vlastně zákon vyjadřuje? Že cena obvyklá se  sjednává zpravidla – tedy nemusí se takto sjednávat vždy. Pokud se sjedná cena jinak, musí to být odůvodněno. A jak zjistit cenu v místě a čase obvyklou? Jako každý jiný subjekt – poptávkou na trhu.

Pravdou je, že jde opět o ustanovení deklaratorní. Pokud se ho zastupitelé nedrží, nelze proti nim nijak účinně zasáhnout.  

Doložky podle § 41

Ustanovení, které bylo zakotveno do zákona o obcích už v roce 2000, bylo logicky doplněno novelou od 1.1.2003. Dnes uvedený paragraf říká:

1. Pokud zákon podmiňuje platnost právního úkonu obce předchozím zveřejněním, schválením nebo souhlasem, opatří se listina osvědčující tento právní úkon doložkou, jíž bude potvrzeno, že tyto podmínky jsou splněny.
2. Právní úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva obce, popř. rady obce, jsou bez tohoto schválení od počátku neplatné.

Jedná se o jedno z nejvýznamnějších ustanovení zákona o obcích, které vyjadřuje výraznou změnu v chápání rozhodovacího procesu samosprávy. O co se muselo bojovat za účinnosti zákona 367/1990 Sb. u soudu, je dnes v zákoně přímo černé na bílém. V praxi to znamená asi toto:

1. Na každé listině, která zachycuje nějaké rozhodnutí orgánu obce (např. smlouva, podání žaloby k soudu apod.), by mělo být uvedeno, který orgán a kdy tento právní úkon schválil.
2. Pokud příslušný orgán tento úkon neschválil, je listina, která jej zachycuje, absolutně neplatná. 

Přitom současně platí, že:

• Dodatečné schválení tento nedostatek nezhojuje, protože nelze schvalovat něco ex post.
• Schází-li doložka, neznamená to hned neplatnost právního úkonu. Pokud se dá dohledat v usnesení orgánu obce, že věc opravdu schválena byla, jde pouze o formální vadu dokumentu.
• Avšak naopak, je-li v dokumentu doložka, ale neexistuje-li k ní příslušné usnesení orgánu obce, je právní úkon stejně neplatný.  

Správný schvalovací proces v obci je tedy následující:

1. Konkrétní věc nasměrovat do programu správného orgánu obce.
2. Tento orgán o ní musí rozhodnout zákonným způsobem
3. Své rozhodnutí vyjádřit jasně v usnesení
4. Toto rozhodnutí vyjádřit v listině (smlouva apod.)
5. Tato listina je opatřena doložkou dle § 41 zákona o obcích.

• Spolupráce mezi obcemi

Spolupráce mezi obcemi není každodenní činností obcí, tedy zmíníme jen základní aspekty stávající právní úpravy.

Obce mohou spolupracovat při výkonu samostatné působnosti, a to zejména (tedy nikoli výhradně):

1. na základě smlouvy – uzavřené ke splnění konkrétního úkolu (např. smlouva o společném postupu při budování silničního obchvatu obcí) – dnes velmi častá forma spolupráce
2. na základě smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí
3. zakládáním právnických osob podle zvláštního zákona (obchodních společností, družstev apod.) dvěma nebo více obcemi

Tyto metody nejsou jediné, ale zákon zakazuje sdružování podle předpisů o sdružování občanů, a také nelze použít ustanoven í občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení, nestanoví-li zákon jinak. Zákon stanoví jinak v jednom případě, a to je § 51, odst.3, kdy odkazuje na občanský zákoník v případě právní způsobilosti svazku obcí, jeho registrace, zrušení a zániku.

Zákon pak dále příkladmo vymezuje okruh činností, které mohou být předmětem činnosti svazku obcí.

Obecně platí, že cíle svazku nemohou být v rozporu se zákonem, a měly by být v souladu s veřejnoprávním postavením obce.

Důležité je připomenout, že občané obcí, které jsou ve svazku, mají svá práva i vůči svazku a jeho orgánům (§52).

• Spolupráce s jinými osobami

Pokud jde o spolupráci s jiným fyzickými a právnickými osobami, pak se na tuto spolupráci použijí ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení. Je zde tedy princip opačný než u spolupráce mezi obcemi, kde jsou právě tyto předpisy zapovězeny.

Tyto smlouvy se například používají při sdružování prostředků na bytovou výstavbu, kde přispívají občané –stavebníci, apod..

• Člen zastupitelstva

Mandát člena zastupitelstva vzniká zvolením, funkce se pak ujímá po složení slibu. Jeho funkci dnes zákon upravuje poměrně podrobně.

Uveďme základní charakteristiky funkce.

• Výkon funkce člena zastupitelstva obce se považuje za výkon veřejné funkce (§70).

A to se všemi pozitivy a negativy. Výkon veřejné funkce je nepochybně věc prestižní. Na druhé strany například ve vztahu k trestnímu zákoníku by byl úplatný zastupitel více trestán, protože vykonává veřejnou funkci.

• Člen zastupitelstva obce vykonává svůj mandát osobně a v souladu se svým slibem a není přitom vázán žádnými příkazy (§ 69, odst.4).

Člen zastupitelstva se nemůže dát při výkonu své funkce zastupovat, tedy musí mandát vykonávat osobně. Nemůže též na někoho přenášet právo hlasovat v době své nepřítomnosti, i kdyby měl za něj vykonat jeho hlasovací právo jiný zastupitel.

Přestože zastupitel kandidoval za nějakou volební stranu, není vázán jejími pokyny. Rovněž není vázán pokyny zastupitelského klubu, pokud existuje. Jeho rozhodování je čistě jeho věcí nikdo mu nemůže přikázat, jak má hlasovat.

• Člen zastupitelstva obce nesmí být pro výkon své funkce zkrácen na právech vyplývajících z jeho pracovního nebo jiného obdobného poměru (§70).

Jedná se bohužel de facto o dost deklaratorní akt. Zákon sice říká, že členu zastupitelstva nesmí být jeho působení v zastupitelstvu „ku škodě“, ale v případě, že zaměstnavatel nemá pro jeho veřejnou funkci pochopení (a nemusí jít jen o uvolňování ze zaměstnání, ale například názorovou neshodu), jako zaměstnanec je zastupitel proti zaměstnavateli bezmocný.

• Členové zastupitelstva vytvářejí dohromady nejvyšší orgán obce

Na to se v praxi dost často zapomíná. Člen zastupitelstva jako součást vrcholného orgánu obce je často pasován na pozorovatele, a obcí vládne rada či starosta. Zastupitelstvo se pak jako celek odsouvá na vedlejší kolej a není to de facto ono, kdo rozhoduje. Sami členové zastupitelstva si musí své pravomoci a vliv hlídat, a to zejména aktivní prací v zastupitelstvu. Nenechat se odsunout do role „druhého“ považuji pro zastupitele za jednu z prioritních věcí hned od počátku volebního období.

Práva a povinnosti člena zastupitelstva obce

Pro zastupitele je podstatné vědět, jaká mají práva a povinnosti, a právní úpravu této oblasti by měli ovládat – jen tak totiž dokáží na některé situace rychle reagovat.

Člen zastupitelstva obce má při výkonu své funkce právo (§ 82)

1. předkládat návrhy zastupitelstvu obce, radě obce, výborům a komisím návrhy na projednání

Jedná se o základní právo zastupitele. Návrh muže učinit více způsoby:

• ústně přímo na jednání zastupitelstva nebo orgánu, jehož je členem
• písemně kdykoli

Způsob podávání návrhů může být upraven jednacím řádem, tato úprava však nesmí právo zastupitele nepřípustně omezovat. Nepřípustným omezením by mohl být požadavek pouze písemné formy nebo naopak pouze ústní formy na zasedání.

• vznášet dotazy, připomínky a podněty na
• radu obce
• její jednotlivé členy
• na předsedy výborů
• na statutární orgány právnických osob, jejichž zakladatelem je obec
• na vedoucí příspěvkových organizací a organizačních složek, které obec založila nebo zřídila

Písemnou odpověď musí obdržet nejpozději do 30 dnů.  

Zde právní úprava doznala velmi velkorysé změny, která výrazně rozšířila práva člena zastupitelstva. Mimo jiné je odstraněna zábrana poskytování informací s ohledem na obchodní tajemství, která působila značné problémy v praxi, protože sloužila zejména jako výmluva k neposkytnutí.  A jaký byl cíl této úpravy?

Zastupitel by měl dostat absolutně všechny informace, které se dotýkají obce v oblasti samosprávy. Utajovat před zastupiteli informace z oblasti samosprávy obce je protiústavní.

• požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu, jakož i od zaměstnanců právnických osob, které obec založila nebo zřídila, informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jejich funkce; informace musí být poskytnuta nejpozději do 30 dnů.

Jen malé upozornění: Zastupitelé někdy podléhají tomu, že úředník jim musí říci vše. Není to pravda. Mám na mysli zejména odlišnosti státní správy a samosprávy. Proto například zastupitel nemůže požadovat seznamy příjemců dávek sociální péče, které jsou vypláceny rodinám do životního minima, apod. Obdobně mu nemůže evidence obyvatel vyhledávat adresy a rodná čísla občanů obce. Zkrátka je důležité odlišovat:

• oblast samosprávy
• oblast státní správy 

Člen zastupitelstva obce má při výkonu své funkce povinnost (§ 83, odst.1)

1. zúčastňovat se zasedání zastupitelstva obce, popřípadě zasedání jiných orgánů obce, je-li jejich členem

Základní povinnost – účastnit se – není nijak vymahatelná. Jde o povinnost morální, etickou. V případě, že zastupitel na zasedání zastupitelstva nechodí, nelze ho nijak sankcionovat ani nemůže přijít o mandát. Jeho odpovědnost je v rovině politické, a „účet“ mohou vystavit jen občané tím, že dotyčného už příště nezvolí, anebo jej volební strana na kandidátku nepostaví. Také mu může být odebrána měsíční odměna. Podle zákona se též neodlišuje omluvená a neomluvená absence – je pouze na zastupiteli, zdali se v případě nepřítomnosti omluví nebo ne. V případě, že jde o jiný orgán než zastupitelstvo, může následovat odvolání z funkce. To může být někdy sankcí citelnou zejména z prestižních důvodů. 

• plnit úkoly, které mu tyto orgány uloží

Ztěží si představit situace, kdy proti vůli zastupitele mu je uložen úkol. Jedná se tedy vždy o vzájemnou shodu. Uvedené ustanovení proto spíše upravuje situaci, kdy je úkol zastupiteli na základě jeho souhlasu uložen. Ani v případě, že zastupiteli je uložen za jeho souhlasu úkol, a on jej nesplní, obecně platí, že jej nemůže nikdo sankcionovat. Zde však již existuje jedna výjimka – je-li v orgánu, který zastupitelstvo volí, může jej opět příslušný orgán „za trest“ z funkce odvolat.

• hájit zájmy občanů obce

Další deklaratorní ustanovení, které již obsahoval „slib zastupitele“. Zákon říká – hájit zájmy občanů, tedy nikoli zájmy své, soukromé apod. V praxi je to pak různé. Ani v případě, že zastupitel očividně hájí zájmy lobbistické, své apod., není odvolatelný. 

• jednat a vystupovat tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho funkce.

Úsměvný pokyn – patrně je zřejmé, co měl zákonodárce na mysli. Nicméně jedinou sankcí je veřejné mínění v příštích volbách.  (Jeden kuriózní dotaz, který na mě směřoval: Náš starosta střídá milenky jako ponožky, co máme dělat, když je jinak starostou dobrým? Můžeme mu ty ženy zakázat? – Tedy milenky zakázat nelze, odvolat z funkce ano. Ale je-li starostou dobrým, jde vyloženě o rozhodnutí zastupitelů, co má pro ně vyšší hodnotu – zdali starostova morálka, nebo fungování obce)

3. Střet zájmů (§83, odst.2)

Poprvé od znovuobnovení samosprávy se nový zákon o obcích pokusil o úpravu možného střetu zájmů člena zastupitelstva. Právní úprava vypadá takto: 

Do střetu zájmů se může dostat člen zastupitelstva obce, u něhož skutečnosti nasvědčují, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech obce mohl znamenat výhodu nebo škodu pro něj samotného nebo osobu blízkou nebo pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje

• na základě zákona (např. ředitel školy) nebo
• plné moci (advokát)

Člen zastupitelstva, který se v podobné situaci ocitne, je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu obce, který má danou záležitost projednávat. O tom, zda existuje důvod pro vyloučení z projednávání a rozhodování této záležitosti, rozhoduje tento orgán obce.

V praxi mohou nastat tyto situace:

1. člen zastupitelstva se ocitne ve střetu zájmů, tuto skutečnost oznámí zastupitelstvu a toto hlasování rozhoduje, zdali o střet zájmů jde či nikoli
2. člen zastupitelstva se ocitne ve střetu zájmů, tuto skutečnost ale neoznámí, avšak upozorní na ni někdo jiný – v daném případě zastupitelstvo rozhoduje obdobně, pokud se neodmítne připomínkou zabývat
3. člen zastupitelstva je ve střetu zájmů, tuto skutečnost neoznámí a neupozorní na ni ani nikdo jiný, tedy nikdo se o střetu zájmů při hlasování nedozví

Co to znamená:

1. dle dikce zákona by vždy o tom, zdali tu je střet zájmů a zastupitel je vyloučen z projednávání a rozhodování, mělo rozhodovat hlasováním zastupitelstvo nebo rada, záleží, o který orgán jde
2. ad absurdum záleží na hlasování zastupitelů určit, zdali jde či nejde o střet zájmů – tedy mohou se usnést, že o střet zájmů nejde, i když tento je očividný, a naopak
3. hlasování ve střetu zájmů, když se na něj přijde dodatečně, není nijak napadnutelné

Právní úprava střetu zájmů je velmi nedokonalá, rozhodování o střetu zájmů ponechává na samotných zastupitelích, jejichž rozhodování nemůže být logicky zcela objektivní,  a proto je ustanovení o střetu zájmů spíše snahou o odstranění podjatostí než skutečným řešením. Právní úprava v této oblasti by se měla zdokonalit směrem k jasné definici střetu zájmu a zákazu hlasování.  To však neznamená, že se zastupitelé nemají sami snažit identifikovat střet zájmů, pojmenovat ho, a to i přesto, že v zastupitelstvu jako celku díky např. koaličním dohodám uznán nebude. Nelze totiž přehlížet důležitost tohoto ustanovení vůči veřejnosti. 

1. Zastupitelstvo obce

Zastupitelstvo je nejvyšším orgánem obce. Je také jediným orgánem, který byl zvolen přímo občany obce, a jako takové má nejvyšší mandát voličů. Jedinečnost zastupitelstva je též dána tím, že Ústava ČR se ve svém textu zmiňuje pouze o něm, další orgány obce zakotvuje až zákon o obcích.

Zastupitelstvo se schází dle potřeby. Zákon však stanovuje zastupitelstvu povinnost sejít se nejméně 1 x za 3 měsíce, tzn. nejméně 4 x do roka (§92, odst.1).

Zasedání svolává a zpravidla řídí starosta (§92,odst.1). To však není bezvýjimečné.

1. Zasedání může řídit kterýkoli jiný člen zastupitelstva. Nejčastěji to bude místostarosta nebo jiný člen rady.
2. Požádat o svolání zasedání dále mohou:
3. hejtman kraje
4. alespoň jedna třetina členů zastupitelstva

Starosta je povinen svolat zasedání nejpozději do 21 dnů ode dne doručení žádosti na obecní úřad. 

• Nesvolá-li starosta zasedání po uplynutí 3 měsíců od zasedání posledního, nebo nesvolá-li zasedání přesto, že byl požádán hejtmanem nebo třetinou zastupitelstva, svolá zasedání místostarosta, popř. jiný člen zastupitelstva obce (zákon to říká jasně, nicméně v praxi vzniká technický problém jak, kde apod. Nejde však o situaci běžnou, když nastane, musí ji vyřešit zastupitelé „svépomocí“). 

Zastupitelstvo je schopno se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina členů všech jeho členů. V případě, že se nesejde nadpoloviční většina všech členů, nebo v průběhu zasedání klesne počet přítomných pod tuto hranici, ukončí předsedající zasedání. Je to povinnost, nikoli možnost. Do 15 dnů se pak koná náhradní zasedání, které se svolá postupem jak výše uvedeno.

O místě, době a navrženém programu informuje obecní úřad, a to alespoň 7 dnů předem na úřední desce obce. Mimo se doporučuje zveřejnit informací způsobem v místě obvyklým (§93, odst.1).

Důležitá podmínka – veřejnost zasedání

Zákon jasně stanovuje, že zasedání zastupitelstva jsou veřejná. Praxe však přinesla další otázky spojené s veřejností zasedání:

1. Mohou se členové zastupitelstva sejít neveřejně?

Má se na mysli zejména podoba tzv. pracovních schůzek, porad atd. V zásadě platí, že co není zákonem zakázáno, je dovoleno, tedy nic nebrání členům zastupitelstva sejít se neformálně neveřejně, například aby si nechali vysvětlit složitý problém, připravili podklady apod. Podobné schůzky ale nikdy nesmí:

• být na úkor podstaty veřejnosti zasedání, tedy aby se pak veřejné zasedání neomezovalo pouze na hlasování bez rozpravy
• zahrnovat v sobě rozhodovací akt, zkrátka nikdy se na nich nesmí rozhodovat
• Mohou na veřejných zasedáních lidé pořizovat fotografie a záznamy videokamerou, diktafonem apod.?

 V některých městech se snažili zastupitelé toto právo omezit, ale tento postup nemá oporu v zákoně. Je-li zasedání veřejné, není důvodu zakazovat veřejnosti, potažmo už vůbec ne médiím, aby si jeho průběh zaznamenávali. Nejedná se totiž o záznamy osobnostní povahy, ale o výkon veřejných funkcí, a zde je publicita nejen dovolena, ale též přímo předpokládána. Samozřejmě pak pro ty, co si záznamy pořídí, platí, že je nesmí zkreslit, zneužít apod., tedy platí pro ně klasická právní úprava.

• Kde a kdy se má zasedání konat?

V každém případě v prostorách a v době, které umožňují účast veřejnosti.

• Je platné rozhodování zastupitelů, které se dělo neveřejně?

Zde je zákon poměrně skoupý, ale budeme-li považovat veřejnost jako zákonnou podmínku legality konání zastupitelstva, pak usnesení přijatá mimo veřejné zasedání musí být neplatná. Rozsudek v podobné věci ještě nepadl, ale je očekáván. Podobný spor totiž vede obec D., kdy předchozí zastupitelstvo na neveřejném setkání přijalo ručení ve výší několik desítek milionů, protože věděli, že by jim při účasti občanů ztěží „politicky“ prošlo. Rozsudek je očekáván v průběhu roku 2003.

Návrhy k zařazení na pořad jednání předkládají:

Zákon uvádí, že jsou to

• členové zastupitelstva (tedy včetně starosty, místostarosty)
• rada obce
• výbory zastupitelstva

Musíme však přiřadit ještě:

• občan obce (viz práva občana obce)

Způsob předložení upravuje většinou jednací řád, ale v zásadě nemůže toto právo omezit. Ztěží si lze představit, že by bylo znemožněno přednést návrh členu zastupitelstva přímo na jednání jen proto, že jednací řád stanoví, že návrhy se podávají písemně a tři dny předem. V žádném případě nesmí  Jednací řád omezit zákonná práva oprávněných osob. Zpravidla bude toto právo respektováno ještě u tajemníka obecního úřadu, odborů úřadu apod..

Základní rada zní – než zkoumat dlouze, zdali ten, kdo návrh přednesl, jej mohl přednést, je lépe věc projednat.

Pravomoc zastupitelstva ve vztahu k radě obce

Pravomoci zastupitelstva obce a rady obce byly a jsou příčinou sporů o výklad zákona. Obecní zastupitelstvo a obecní rada spolu léta soupeřily a mnohde ještě soupeří o postavení fakticky nejvyššího orgánu obce. Obecní zastupitelstvo je totiž nejvyšším orgánem obce de jure, obecní rada pak nejvyšším orgánem de facto. Nový zákon o obcích tuto asymetrii z velké části odstranil, přesto spory o pravomoc zastupitelstva a rady a o výklad zákona v této oblasti je stále velký oříšek.

Zákon o obcích si hned v úvodu ustanovení, která charakterizují základní rozdělení úkolů mezi radou a zastupitelstvem poněkud odporuje, když říká:

„Zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti obce (§ 35, odst.1); ve věcech patřících do přenesené působnosti, jen stanoví-li tak tento nebo zvláštní zákon.“  (§ 84, odst.1)V citovaném § 35, odst.1, na který zákon výslovně odkazuje, najdeme toto znění:

„Do samostatné působnosti obce patří spravování záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejích občanů, pokud nejsou svěřeny zákonem krajům nebo pokud nejde o výkon přenesené působnosti, a dále záležitostí, které do samostatné působnosti obce svěří zvláštní zákon.“

Budeme-li detailisté, museli bychom  konstatovat, že tohle všechno by mělo spadat do působnosti zastupitelstva obce, protože je to tak výslovně v zákoně uvedeno, aniž je někde odkaz na radu obce. Z těchto základních charakteristik, převzatých přímo z dikce zákona, bychom mohli snadno odvodit, že nejvyšším orgánem, který spravuje celou samostatnou působnost, je zastupitelstvo obce, a jako svůj výkonný orgán, kterému dále svěří méně či více rozsáhlé pravomoci, využívá radu obce. Není to samozřejmě tak jednoduché.

Ovládat, co přesně patří do pravomoci zastupitelstva obce a co do pravomoci rady obce je stěžejní úkol pro každého zastupitele. Jen tak bude moci rychle reagovat na navržený program jednání, a na chtěné či nechtěné „omyly“ vedení radnice, a může předejít významným pochybením ve schvalovacím procesu 

Zásadní zásada ve vztahu pravomoci zastupitelstva a rady

Než se zmíním o  konkrétních pravomocích zastupitelů v zákoně výslovně uvedených, zmíním velmi důležité ustanovení, které je výraznou změnou oproti úpravě zákona č.367/1990 Sb., a není kupodivu ještě příliš zažité. .

„Zastupitelstvo obce si může vyhradit další pravomoci v samostatné působnosti obce mimo pravomoce vyhrazené radě obce podle § 102, odst.2.“

(§ 84, odst.4)

Zde si neodpustím připomenout, že jde o ustanovení sice důležité, ovšem poněkud právně zmatečné. Tato zmatečnost má několik důvodů.

• Za prve – zákon již jednou zastupitelstvu přiřknul plnou samostatnou působnost (viz. výše citovaný § 84, odst.1).
• Za druhé – návrhové znění předpokládalo toto znění: „Zastupitelstvo obce rozhoduje i o dalších věcech v samostatné působnosti, které si vyhradí.“ Tedy umožňovalo zastupitelstvu v souladu s ústavním principem zastupitelstva jako nejvyššího orgánu obce vyhradit si rozhodnutí o kterékoli otázce, tedy i o otázce spadající jinak do působnosti rady jako svého „podřízeného“ orgánu.
• Za třetí – zastupitelstvo se nemusí o problému, jehož rozhodování by si chtělo vyhradit, vůbec dozvědět. A to proto, že zde máme ještě jedno ustanovení, které bude v praxi právě v kontextu s uvedenou možnosti zastupitelstva „vyhrazovat si“ problematicky aplikováno.

„Rada obce rozhoduje v ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo.“ (§ 102, odst.3, věta první)

Na první přečtení se v tomto orientovat není vůbec jednoduché. Proto zrekapitulujme:

Podle zákona číslo 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení) pro vztahy obce a rady v samostatné působnosti platí:

1. Zastupitelstvo má zákonem vyhrazenou pravomoc, kterou nesmí nikomu svěřit

2. Rada má vyhrazenou pravomoc, kterou jí zastupitelstvo nesmí odejmout

3. Věci, které zákon neřeší, spadají do působnosti rady (zbytková pravomoc)

4. Z těchto ostatních věcí si zastupitelstvo může cokoli vyhradit.

Situace, kdy zastupitelstvo nemůže do některých rozhodování vůbec zasahovat, neboť tak to zákon o obcích stanovuje, je diskutabilní. Připomínám, že poslední novela navíc zrušila ustanovení § 88, které umožňovalo alespoň určitý vliv zastupitelstva na radu obce („Zastupitelstvo obce zruší usnesení rady obce, jestliže je v rozporu s právním předpisem nebo usnesením zastupitelstva obce.“)

Zákonodárce bohužel odejmul prozatím zastupitelstvu rozhodovat o záležitostech vyhrazených do pravomoci rady obce.

Co však zastupitelstvu upřít nelze, to je obecně skutečné a zákonné postavení zastupitelstva jako nejvyššího orgánu obce (jediný orgán volený v přímých volbách občany obce). Na tomto místě připomínám, lépe než kličkovat mezi těmito nedokonalými paragrafy je lépe najít konsensus v obci a některé záležitosti, jež mají velký význam, řešit společně.

Vyhrazená pravomoc zastupitelstva obce

Vyhrazenou pravomoc zastupitelstva obce najdeme v § 84 a dále zákona o obcích. Základním ustanovením je obecné vyjádření v § 84, odst.1:„Zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti obce (§35 odst. 1)“.

Zastupitelstvu obce je pak konkrétně vyhrazeno:

1. schvalovat program rozvoje obce

Program rozvoje obce se může stát významným dokumentem pro činnost orgánů obce v celém volebním období. Měl by stanovit priority, jejich financování apod.

• schvalovat územní plán obce a regulační plán a vyhlašovat jejich závazné části obecně závaznou vyhláškou

Územní plán obce je důležitým dokumentem, jeho pravidla stanovují stavebně právní předpisy.

• schvalovat rozpočet obce a závěrečný účet obce

Schvalování rozpočtu je jedním z nejvýznamnějších oprávnění zastupitelstva. Zastupitelé by měli rozpočet sami aktivně sestavovat, k jednání by měli dostat základní podklad.

• zřizovat trvalé a dočasné peněžní fondy obce
• zřizovat a rušit příspěvkové organizace a organizační složky obce, schvalovat jejich zřizovací listiny
• rozhodovat o založení nebo rušení právnických osob, schvalovat jejich zakladatelské listiny, společenské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy a rozhodovat o účasti v již založených právnických osobách

K právnickým osobám obcí viz samostatná kapitola této publikace.

• delegovat zástupce obce, s výjimkou §102 odst. 2 písm. c), na valnou hromadu obchodních společností, v nichž má obec majetkovou účast

Většinou se jedná o vodovody a kanalizace apod.

• navrhovat zástupce obce do ostatních orgánů obchodních společností, v nichž má obec majetkovou účast, a navrhovat jejich odvolání
• vydávat obecně závazné vyhlášky obce
• rozhodovat o vyhlášení místního referenda

Vyhlášení místního referenda upravuje samostatný zákon o místním referendu. Zde je důležité ustanovení § 89, odst.2) zákona o obcích, které říká, že „Nebude-li zastupitelstvo obce nebo jiný orgán obce postupovat v souladu s rozhodnutím přijatým v místním referendu, vyzve ředitel krajského úřadu zastupitelstvo obce, aby do 2 měsíců zjednalo nápravu. Jestliže tak zastupitelstvo neučiní, oznámí krajský úřad neprodleně tuto skutečnost Ministerstvu vnitra, které zastupitelstvo rozpustí. Proti tomuto rozhodnutí může podat obec žalobu u soudu.“

• navrhovat změny katastrálních území uvnitř obce, schvalovat dohody o změně hranic obce a o slučování obcí
• stanovit počet členů rady obce
• volit z řad členů zastupitelstva obce starostu, místostarosty a další členy rady obce (radní) a odvolávat je z funkce
• určovat funkce, pro které budou členové zastupitelstva obce uvolněni

To, zda budou některé funkce uvolněné a jiné ne, ovlivňuje zejména finanční situace obce. V zásadě platí, že jako uvolněnou funkci může zastupitelstvo určit kteroukoli – starostu, místostarostu, radního i zastupitele. Musí si jen uvědomit, že pak náleží těmto zastupitelům odměna dle příslušné vyhlášky.

• zřizovat a rušit výbory, volit jejich předsedy a další členy a odvolávat je z funkce
• stanovit výši odměn neuvolněným členům zastupitelstva obce
• zřizovat a zrušovat obecní policii
• rozhodovat o spolupráci obce s jinými obcemi a o formě této spolupráce
• rozhodovat o zřízení a názvech částí obce, o názvech ulic a dalších veřejných prostranství
• udělovat a odnímat čestné občanství obce a ceny obce
• stanovit zásady pro poskytování cestovních náhrad členům zastupitelstva obce
• rozhodovat o peněžitých plněních poskytovaných fyzickým osobám, které nejsou členy zastupitelstva obce, za výkon funkce členů výborů
• Není-li zřízena rada obce, vydává nařízení obce zastupitelstvo obce. Situaci, kdy v obci není zřízena rada obce, se věnuji v kapitole Starosta obce.
• Zastupitelstvo obce si může vyhradit další pravomoc v samostatné působnosti obce mimo pravomoce vyhrazené radě obce podle §102 odst. 2 (viz výše)
• Zastupitelstvo obce rozhoduje o zrušení usnesení rady obce, jsou-li mu předložena k rozhodnutí podle §105 odst. 1 (pozastavení výkonu rozhodnutí rady starostou obce – viz dále kapitola Starosta obce)

Zastupitelstvu obce je dále vyhrazeno rozhodování o těchto majetkoprávních úkonech obce:

1. nabytí a převod nemovitých věcí včetně vydání nemovitostí podle zvláštních zákonů, převod bytů a nebytových prostorů z majetku obce
2. poskytování věcných darů v hodnotě nad 20 000 Kč a peněžitých darů ve výši nad 20 000 Kč fyzické nebo právnické osobě v jednom kalendářním roce (Zde zákon stanovuje hranici 20.000,- Kč a rozděluje pravomoc mezi zastupitelstvo a radu. )
3. poskytování dotací nad 50 000 Kč v jednotlivých případech občanským sdružením, humanitárním organizacím a jiným fyzickým nebo právnickým osobám působícím v oblasti mládeže, tělovýchovy a sportu, sociálních služeb, podpory rodin, požární ochrany, kultury, vzdělávání a vědy, zdravotnictví, protidrogových aktivit, prevence kriminality a ochrany životního prostředí
4. uzavření smlouvy o sdružení a poskytování majetkových hodnot podle smlouvy o sdružení, jehož je obec účastníkem
5. peněžité i nepeněžité vklady do právnických osob

Vklady obce do jiných subjektů je opět velmi odpovědné rozhodnutí. Měla by mu předcházet odpovídající diskuze, která by měla shrnout význam vkladu, jeho návratnost či jiný význam, ohrožení vkladu apod. 

• vzdání se práva a prominutí pohledávky vyšší než 20 000 Kč

Jde de facto o odpuštění nějaké povinnosti nebo dluhu. Proto tento zásadní krok svěřuje zákon zastupitelstvu.

• zastavení movitých věcí nebo práv v hodnotě vyšší než 20 000 Kč
• dohody o splátkách s lhůtou splatnosti delší než 18 měsíců
• postoupení pohledávky vyšší než 20 000 Kč
• uzavření smlouvy o přijetí a poskytnutí úvěru nebo půjčky, o poskytnutí dotace, o převzetí dluhu, o převzetí ručitelského závazku, o přistoupení k závazku a smlouvy o sdružení
• zastavení nemovitých věcí
• emise komunálních obligací

Důležitá poznámka:

Rozhoduje-li zastupitelstvo o příslušném úkonu, je jen ono oprávněno jej změnit, doplnit apod.

Jak provést výhradu rozhodování

Hovoříme-li o tom, že zastupitelstvo si může vyhradit z tzv. zbytkové pravomoci cokoliv, musíme si též říci, jak by taková výhrada měla či mohla vypadat.

Zásady způsobu výhrady:

1. výhrada by měla být provedena vždy předem

Ztěží si lze představit, že by zastupitelstvo zasahovalo do již rozhodnuté věci, nebo do věci v průběhu rozhodovacího procesu. 

• musí být dostatečně určitá a srozumitelná

Výhrada se může týkat buď souboru věcí, které chce zastupitelstvo řešit stále, nebo věci konkrétní, jednotlivé. Typicky se to bude týkat rozhodování o zadání veřejné zakázky. Buď si zastupitelstvo předem vyhradí rozhodování o veřejných zakázkách jako celku, nebo o veřejných zakázkách nad objem 100.000,- Kč apod., nebo o jedné konkrétní veřejné zakázce pro její mimořádný význam.

3. výhrada musí být vždy provedena usnesením 

O výhradě jako o všem jiném musí zastupitelstvo hlasovat a rozhodnout nadpoloviční většinou všech svých členů.

1. Rada obce

Rada obce je výkonným orgánem obce v oblasti samostatné působnosti a ze své činnosti odpovídá zastupitelstvu obce. Oproti původní úpravě je stanoveno, že rada odpovídá zastupitelstvu. Zde je de facto zakotveno, že přestože zastupitelstvo podle zákona o obcích nemůže odebrat radě vyhrazené pravomoci, v případě nesouhlasu s jejím rozhodnutím (a nikdo nebrání zastupitelstvu dát najevo svůj názor, jak by měla v konkrétní věci ve vyhrazené pravomoci rada rozhodnout) ji může prostě odvolat. V obci, kde se rada obce nevolí, vykonává její pravomoc starosta, avšak s určitými výjimkami.

Rada obce se nevolí tam, kde má zastupitelstvo obce méně než 15 členů.

Počet členů rady musí být vždy lichý, a nesmí přesáhnout 1/3 počtu členů zastupitelstva, a dále jsou stanoveny meze nejméně 5 členů a nejvíce 11 členů rady.

Radu obce tvoří

• Starosta a místostarosta (místostarostové)
• další členové rady volení z řad členů zastupitelstva obce.

Je-li starosta nebo místostarosta odvolán z funkce nebo se své funkce vzdal, přestává být i členem rady obce.

Mimořádné situace

Zákon reaguje i na případy výjimečných situací, a stanovuje přesný postup v řízení obce. 

1. pokles členů rady pod 5

Poklesne-li v průběhu funkčního období počet členů rady obce pod 5 a na nejbližším zasedání zastupitelstva obce nebude doplněn alespoň na 5, vykonává od tohoto okamžiku její pravomoc zastupitelstvo obce, které může rozhodování o záležitostech podle §102 odst. 2 a 3 svěřit zcela nebo zčásti starostovi. Tzn. jsou-li členové rady odvolání nebo odstoupí-li, a jejich počet je nižší než pět,  přechází pravomoc rady na zastupitelstvo. Je to v podstatě velmi snadný způsob, jak si na sebe může zastupitelstvo vztáhnout pravomoci rady, což jinak zákon striktně zapovídá. Na zastupitelstvu pak záleží, zdali si pravomoci rady ponechá, anebo je svěří starostovi (obdobně jako v obci, kde se rada vůbec nevolí)

b) pokles členů zastupitelstva pod 11

Poklesne-li v průběhu funkčního období počet členů zastupitelstva obce pod 11 a na uprázdněné mandáty nenastoupí náhradníci, končí činnost rady obce uplynutím třicátého dne od uprázdnění mandátů v zastupitelstvu obce. Funkce rady obce vykonává v takovém případě zastupitelstvo obce, které může svěřit plnění některých úkolů rady obce starostovi. Jedná se v podstatě o obdobnou situaci, která je též obdobně řešena.

c) kdy rada nemění počet členů, i když přesáhne 1/3

Jestliže v průběhu funkčního období přesáhne počet členů rady obce jednu třetinu počtu členů zastupitelstva obce, aniž počet jeho členů poklesne pod 11, plní rada obce nadále své funkce, tj. její počet členů se nemusí měnit.

Jednání rady, usnášeníschopnost a související

Rada obce se schází ke svým schůzím podle potřeby. Četnost jejích zasedání není stanovena. Na rozdíl od zastupitelstva jsou její  schůze neveřejné.

Rada obce může k jednotlivým bodům svého jednání přizvat dalšího člena zastupitelstva obce a jiné osoby. Tyto osoby, a to včetně člena zastupitelstva, však nemají právo účasti. Rada obce je schopna se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jejích členů; k platnému usnesení nebo rozhodnutí je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů. Rada obce pořizuje ze své schůze zápis.

Rada obce připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva obce a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení. Tedy působí jako výkonný orgán. Navíc má již zmíněnou vyhrazenou pravomoc.

Neveřejnost zasedání rady obce

Neveřejnost zasedání rady platí bez rozdílu vůči všem osobám, které nejsou jejími členy. Výjimku může učinit samotná  rada tím, že třetí osoby k účasti na svém jednání připustí. To se v praxi stává poměrně často, neboť  radní si běžně zvou k jednotlivým projednávaným záležitostem ty, kterých se přímo týkají. Není to však povinnost (pokud si tuto povinnost nezakotví do jednacího řádu). Ještě si dovolím malou poznámku k povinnosti pozvat zúčastněné osoby na zasedání – přizvání nutně neznamená, že těmto osobám musí být dán prostor dle jejich přání, naopak. Rozsah jejich vstupu určuje rada. Tyto osoby se na zasedání dostavují proto, aby byly připraveny ještě více přiblížit problematiku radním, nikoli aby se například dva uchazeči před radními dohadovali, jeden druhého osočovali apod. Je věcí spíše politické kultury, aby dotyční, o jejichž věci se jedná, měli pocit, že jednání je korektní, a když už jsou pozváni, měli by mít alespoň minimální možnost se k věci vyslovit, mají-li zájem.

Vyhrazená pravomoc rady obce

Pravomoc je uvedena v § 102 zákona o obcích.

Radě obce je vyhrazeno

1. zabezpečovat hospodaření obce podle schváleného rozpočtu, provádět rozpočtová opatření v rozsahu stanoveném zastupitelstvem obce

Rada obce realizuje rozpočet, změny je oprávněna dělat jen v rozsahu stanoveném jí zastupitelstvem.

• plnit vůči právnickým osobám a organizačním složkám založeným nebo zřízeným zastupitelstvem obce, s výjimkou obecní policie,  úkoly zakladatele nebo zřizovatele podle zvláštních předpisů, nejsou-li vyhrazeny zastupitelstvu obce (§84 odst. 2)
• rozhodovat ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti

Novela vypustila problematickou formulaci „vykonává působnost valné hromady“, nicméně podstata problému zůstala.

• vydávat nařízení obce
• projednávat a řešit návrhy, připomínky a podněty předložené jí členy zastupitelstva obce nebo komisemi rady obce

Z této formulace vyplývá, že na radu se mohou obracet

• členové zastupitelstva
• komise rady
• z dalších ustanovení je zřejmé, že tak mohou činit i občané obce
• stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu

Radě je svěřeno v podstatě organizační schéma obecního úřadu.

• na návrh tajemníka obecního úřadu jmenovat a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu v souladu se zvláštním zákonem

V praxi jsou spory o to, zdali je návrh tajemníka zákonnou podmínkou.

• zřizovat a zrušovat podle potřeby komise rady obce (dále jen „komise“), jmenovat a odvolávat z funkce jejich předsedy a členy

Zavedením výborů zastupitelstva pozbyly komise rady trochu na významu. Nadále budou fungovat jako iniciativní orgány, do významu komise kontrolní a finanční budou mít daleko. Půjde zejména o komise úzce zaměřené – kultura, sport, obce apod.

1. kontrolovat plnění úkolů obecním úřadem a komisemi v oblasti samostatné působnosti obce

Významná kontrolní pravomoc, která však neznamená, že by kvalitu práce nemohlo kontrolovat i zastupitelstvo, zejména prostřednictvím kontrolního výboru.

• stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a v organizačních složkách obce
• ukládat pokuty ve věcech samostatné působnosti obce; tuto působnost může rada obce svěřit příslušnému odboru obecního úřadu zcela nebo zčásti

Jedná se o oblast správních deliktů, které upravuje § 58 zákona o obcích.

• přezkoumávat na základě podnětů opatření přijatá obecním úřadem v samostatné působnosti a komisemi
• rozhodovat o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce; tuto působnost může rada obce svěřit příslušnému odboru obecního úřadu nebo příspěvkové organizaci obce zcela nebo zčásti

Zde zákon např. reaguje na nájmy tělocvičen apod., kde dosud musela rozhodovat rada. Podle nové úpravy může řadu věcí svěřit přímo organizacím.

• stanovit pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností
• schvalovat organizační řád obecního úřadu
• plnit úkoly stanovené zvláštním zákonem.

Až na přímo v textu uvedené výjimky – písm. k) a m) – nemůže rada svěřit nic z těchto pravomocí ani starostovi, ani obecnímu úřadu. Zákon nehovoří o zastupitelstvu – výkladem lze proto dojít k tomu, že pokud rada nechce nějakou věc rozhodovat, zastupitelstvu ji k rozhodnutí přenechat může.

Rada dále rozhoduje o věcech ze zbytkové pravomoci. Zákon to přímo vyslovuje:  Rada obce zabezpečuje rozhodování ostatních záležitostí patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo.

V obcích, kde není zřízena rada, plní její úlohu starosta obce, až na věci uvedené pod písm. c), d), f), j) a l), které pak řeší zastupitelstvo.

Režim v případě odvolání rady obce jako celku

Je-li rada obce odvolána jako celek a není-li současně s tím zvolena nová rada obce, vykonává dosavadní rada obce svou pravomoc až do zvolení nové rady obce.

1. Starosta a místostarosta

Funkce starosty má pro obec a její fungování nepřehlédnutelný význam. Nic na tom nemění fakt, že starosta je pouhým „prvním mezi rovnými“, tedy že neoplývá výraznými pravomocemi. Novela 313 se však i v tomto směru dotknula funkce starosty poměrně významně.

Základní charakteristika funkce starosty obce:

1) Starosta zastupuje obec navenek.

Tato formulace VŠAK neznamená, že starosta je statutárním zástupcem.

2) Starostu a místostarostu (místostarosty) volí do funkcí zastupitelstvo obce z řad svých členů. Starosta a místostarosta musí být občanem České republiky.

Starostu nevolí přímo občané, ale zastupitelé. Zatímco zastupitelem se může stát i cizinec (za zákonných podmínek), starostou a místostarostou pouze občan ČR.

3) Za výkon své funkce odpovídají zastupitelstvu obce.

Zastupitelstvo je volí, zastupitelstvo může starosty odvolat z funkce.

Starostova pravomoc a jeho povinnosti od 1. ledna 2003:

1. Starosta jmenuje a odvolává se souhlasem ředitele krajského úřadu tajemníka obecního úřadu a stanoví jeho plat podle zvláštních předpisů. Bez souhlasu ředitele krajského úřadu je jmenování a odvolání tajemníka obecního úřadu neplatné.

Jedna z pravomocí, kterou může starosta realizovat nezávisle na zastupitelstvu. Nicméně i zde je pojistka, a tou je souhlas ředitele KÚ. Zákonodárce jí dal takovou důležitost, že podmínil její nerespektování neplatností jmenování. 

• Starosta odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok.

V případě, že přezkoumání účetnictví neobjedná, hrozí obci pokuta.

• plní úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle zvláštních předpisů, pokud není v obci tajemník obecního úřadu

V případě, že funkce tajemníka je zřízena, toto starostovi nepřísluší.

• jmenuje vedoucí odborů, odvolává je a stanoví jim plat, jen není-li zřízena rada obce

Pokud je rada zřízena, spadá tato pravomoc výhradně jí.

• může po projednání s ředitelem krajského úřadu svěřit komisi výkon přenesené působnosti v určitých věcech

Jsou to např. agendy komise péče o rodinu a děti.

• může požadovat po Policii České republiky spolupráci při zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku

Tato pravomoc není v praxi příliš využívána, nicméně je dobré o ní vědět. Týká se zejména známých případů technopárty apod.

• odpovídá za informování veřejnosti o činnosti obce

Na přístup k informacím je v dnešní době kladen obzvláště velký důraz. Přístup k informacím je totiž mimo jiné důležitý pro kontrolu veřejné správy z řad občanů, a současně též proto, aby se občané mohli aktivně zapojit do některé části veřejného života v obci, popř. uplatnit své žádosti, náměty či připomínky. Odpovědnost za to, aby informace, které se k občanům dostanou, byly pravdivé, komplexní, srozumitelné a objektivní nese tedy starosta obce. Toto ustanovení má přímo návaznost na čl.17, ost.5 Listiny základních práv a svobod, které říká, že:

Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.

Povinnost starosty stanovená zákonem o obcích je však širší, protože předpokládá aktivní chování, tedy informovat o dění v obci by měla být dle zákona samozřejmost a běžná věc.

S tím souvisí ještě jedna velmi citlivá otázka:

V rámci informování o činnosti obce by se měly prezentovat zejména informace faktické, věcné, komplexní. Starostové by neměli podlehnout tomu, že v rámci informování o činnosti obce z pozice své funkce budou dělat jasnou „volební kampaň“. Šlo by nepochybně o lehce rozeznatelný střet zájmů, který se jim vrátí stejně jako bumerang zpět. Vykonávají-li svou práci dobře, je-li za nimi vidět kus práce, a o tomto nepochybně informovat mohou a mají, nemusí se však pro své znovuzvolení snižovat k zmíněným praktikám. Formy, jaký starostové plní tuto povinnost, jsou mnohé, uveďme například tyto:

• tiskoviny obce
• místní vysílání
• úřední deska
• nástěnné noviny
• informace na veřejném zasedání
• Internet
• zabezpečuje výkon přenesené působnosti v obcích, kde není tajemník obecního úřadu

Jedná se o výkon státní správy na obec přenesenou. Tato oblast nyní nabyla na významu s reformou veřejné správy, kdy na obce přechází řada pravomocí.

• rozhoduje o záležitostech samostatné působnosti obce svěřených mu radou obce

Toto ustanovení je novinkou, která má usnadnit operativní a méně významné činnosti obce v oblasti samostatné působnosti.

1. plní další úkoly stanovené tímto zákonem a zvláštními zákony

Ustanovení, které řeší pravomoc starosty v případě, že je mu uložen úkol v jiné části zákona (např. svolat zasedání zastupitelstva apod.), nebo ve zvláštních zákonech.

1. plní obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči uvolněným členům zastupitelstva a tajemníkovi obecního úřadu

To se projevuje laicky řečeno tím, že starosta je vedoucím těchto funkcí, povoluje např. služební cesty apod.

Uvedené činnosti nejsou jedinými. Starosta například dále svolává a zpravidla řídí zasedání zastupitelstva obce a rady obce, podepisuje spolu s ověřovateli zápis z jednání zastupitelstva obce a zápis z jednání rady obce apod., a vykonává řadu jiných řídících rolí. Ač by se zdálo, že jde o velmi jednoduchou činnost, vznikají v praxi některé rozpory a některé otazníky. Například:

• může svolat zasedání místostarosta ve starostově nepřítomnosti?

Samozřejmě může, považuje-li to z pozice zastupujícího starostu za nutné.

• může svolat zasedání místostarosta v případě, že starosta přítomen je?

Zde je místostarosta vázán stejnými pravidly jako ostatní zastupitelé – tj. o svolání musí požádat 1/3 členů zastupitelstva

• může zasedání zastupitelstva řídit někdo jiný než starosta obce?

Ano. Někde dokonce „rotují“ starosta a místostarosta, ale lze si představit, že řídícím schůze může být kterýkoli člen zastupitelstva obce. V praxi to budou zejména členové rady obce, řízení schůze členem zastupitelstva jako takovým bude spíše výjimkou, a to pro neznalost všech předkládaných otázek, které naopak již starostovi, resp. radnímu, prošly rukama.

Mezi nejvýznamnější pravomoci starosty patří tzv. sistační oprávnění. Co znamená? Starosta pozastaví výkon usnesení rady obce, má-li za to, že je nesprávné. Věc pak předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva obce.

Znamená to tedy, že starosta sám může odebrat radě z její pravomoci dokonce již rozhodnutou věc, a přenést rozhodování o ní na zastupitelstvo. Mění tím de facto v této konkrétní věci zákonné rozdělení pravomoci mezi orgány obce. 

Odvolání z funkce, vzdání se funkce

Je-li starosta ze své funkce odvolán nebo se funkce vzdal, je více možnosti:

1. je zvolen hned starosta nový
2. není-li současně zvolen nový starosta, vykonává jeho pravomoc až do zvolení starosty místostarosta, kterého určilo zastupitelstvo obce k zastupování starosty
3. Neurčilo-li zastupitelstvo obce místostarostu k zastupování starosty nebo byl-li tento místostarosta z funkce odvolán nebo se funkce vzdal současně se starostou, pověří zastupitelstvo obce výkonem pravomoci starosty některého z členů zastupitelstva obce.

1. Obecní úřad a tajemník

Obecní úřad (§ 109) byl zařazen do orgánů obce výslovně až zákonem 128/2000 Sb., v dřívější úpravě to takto výslovně uvedeno nebylo a vznikaly z toho polemiky. Dnes odpadly – obecní úřad je orgánem obce, nicméně přece jen odlišným od orgánů jakými jsou zastupitelstvo, rada či starosta.  V čem je obecní úřad odlišný? Především není orgánem voleným – jeho „vznik“ tedy podléhá zcela jiným mechanismům. Dále též v samostatné působnosti až na výjimky nerozhoduje – je spíše servisní a vykonávající organizační jednotkou. Přesto je nutno konstatovat – pro fungování obce, pro obraz orgánů volených a vůbec pro vztah občanů k obci je obecní úřad a jeho kvalita (nebo nekvalita) velmi podstatným článkem.    

Obecní úřad tvoří

• starosta
• místostarosta (místostarostové)
• tajemník obecního úřadu, je-li tato funkce zřízena
• zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu.

Odbory a oddělení obecního úřadu

Na menších obcích bývají zaměstnanci obecního úřadu bez dalšího členění, ve větších obcích bývá struktura složitější. Rada obce může zřídit pro jednotlivé úseky činnosti obecního úřadu odbory a oddělení, v nichž jsou pak začleněni zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu.

Činnost obecního úřadu

V oblasti samostatné působnosti obce (samospráva)

1. plní úkoly, které mu uložilo zastupitelstvo obce nebo rada obce

Jednoduché ustanovení, které přesto občas vyvolá v praxi některé otázky. Například 

–    může uložit úřadu úkol starosta obce? Odpověď zní – ano. Nesmí pouze překročit své pravomoci. Tedy dát úkol připravit nějaké podklady na zasedání apod. je zcela v pořádku, a vyplývá to z toho, že starosta strojí v čele obecního úřadu.

• jakou formou mají být úkoly ukládány?

Ideálně formou usnesení zastupitelstva, tedy formou písemnou, s uvedením termínu splnění.

• kdo na plnění dohlíží?

Buď tajemník, je-li funkce zřízena, nebo starosta-zejména v menších obcích, nebo pověřený pracovník obecního úřadu (naoř. Vedoucí vnitřního odboru apod.), nebo vedoucí odborů. Všechny varianty jsou možném, je nutné si je ale dopředu ujasnit.

• pomáhá výborům a komisím v jejich činnosti

Pojem „pomáhá“ bývá v praxi často jablkem sváru – a to tehdy, kdy na obou stranách, tedy výborů a obecního úřadu, dojde k extrémnímu přístupu. Pokud výbory vyžadují nadstandardní a někdy i nesmyslný servis, který zaměstnance úřadu téměř paralyzuje v jejich běžné činnosti, není to rozhodně dobře. A naopak, pokud se členové výborů a komisí setkávají s odmítavým postojem a neochotou, obecní úřad neplní svou úlohu dobře. Je proto dobré stanovit si určité meze servisu úřadu i meze požadavků výborů a komisí.    

c) vykonává přenesenou působnost podle §61 odst. 1 písm. a) s výjimkou věcí, které patří do působnosti jiného orgánu obce;

Reforma veřejné správy přinesla řadu změn, které se významně dotknuly obecních úřadů ve vztahu k jejich působnosti. To proto, že obce byly v různém rozsahu pověřeny výkonem státní správy. Jde o problematiku poměrně složitou a rozsáhlou, ale uveďme alespoň základní údaje.

Přenesená působnost ve věcech, které stanoví zvláštní zákony, je

• v základním rozsahu svěřeném obci vykonávána orgány obce určenými tímto nebo jiným zákonem nebo na základě tohoto zákona; v tomto případě je území obce správním obvodem
• v rozsahu pověřeného obecního úřadu vykonávána tímto úřadem. Jako pověřený obecní úřad je pro účel výkonu přenesené působnosti označován v zákonech a jiných právních předpisech, popřípadě aktech řízení obecní úřad, který, vedle přenesené působnosti podle písm. a) vykonává v rozsahu jemu svěřeném zvláštními zákony přenesenou působnost ve správním obvodu určeném prováděcím právním předpisem. Obce s pověřeným obecním úřadem stanoví zvláštní zákon.
• v rozsahu obecního úřadu obce s rozšířenou působností vykonávána tímto úřadem.  Jako obecní úřad obce s rozšířenou působností je pro účel výkonu přenesené působnosti označován v zákonech a jiných právních předpisech, popřípadě aktech řízení a úkonech ten který, vedle  vykonává v rozsahu jemu svěřeném zvláštními zákony další přenesenou působnost ve správním obvodu určeném prováděcím právním předpisem. Obce s rozšířenou působností určuje zvláštní zákon.

V zásadě jde o to, že na obce přešlo řada pravomocí, které byly různě rozděleny, a je proto dobré se informovat, do které skupiny patří obec, v níž vykonávám funkci zastupitele, a jaké pravomoci vykonává. 

c) rozhoduje o poskytování informací žadateli podle zvláštního zákona.

Tajemník úřadu (§ 110)

Funkce tajemníka musí být zřízena v obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností se zřizuje funkce tajemníka obecního úřadu. Tajemník je zaměstnancem obce, není to tedy funkce volená.

Ostatní obce mohou zřídit funkci tajemníka obecního úřadu, ale nemusí. Tajemník obecního úřadu je odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné působnosti i přenesené působnosti starostovi. Není-li v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu nebo není-li tajemník obecního úřadu ustanoven, plní jeho úkoly starosta.

Činnost tajemníka obecního úřadu:

1. zajišťuje výkon přenesené působnosti s výjimkou věcí, které jsou zákonem svěřeny radě obce nebo zvláštnímu orgánu obce
2. plní úkoly uložené mu zastupitelstvem obce, radou obce nebo starostou,
3. stanoví podle zvláštních právních předpisů platy všem zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu
4. plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu
5. vydává spisový řád, skartační řád a pracovní řád obecního úřadu a další vnitřní směrnice obecního úřadu, nevydává-li je rada obce

Obecně lze říci, že je takovým „ředitelem“ úřadu.

Vztah tajemníka k voleným orgánům a omezení politické činnosti

Tajemník obecního úřadu se zúčastňuje zasedání zastupitelstva obce a schůzí rady obce s hlasem poradním.

V praxi se občas řešilo, zdali se tajemník zúčastňovat musí, nebo zdali naopak mu lze přístup např. na neveřejné zasedání rady obce omezit. Závěr musí být takový, že zákon to stanoví jasně – tajemník se zúčastňuje. Edy zúčastňuje se povinně, a přístup mu samozřejmě omezovat nelze.  

Tajemník obecního úřadu nesmí vykonávat funkce v politických stranách a v politických hnutích. To ale neznamená, že nemůže být jejich členem, což v podstatě popírá apolitičnost funkce. Tajemník by se však neměl ve své práci jakkoli nechat ovlivňovat svou politickou příslušností. Bohužel opak bývá často pravdou, a zastupitelé by se neměli obávat na to poukázat, přesáhne-li to přijatelnou mez. Projevit se to může při přijímání pracovníků apod.  

1. Výbory zastupitelstva a komise rady

Výbory zastupitelstva obce zavedl zákon 128/2000 Sb. Reagoval tak na potřeby praxe, kdy zastupitelstvu chyběly kontrolní mechanismy – kontrolní a finanční komise rady byly totiž nelogicky podřízeny výkonnému, nikoli nejvyššímu orgánu obce. Zavedením výborů byla tato disproporce odstraněna.

Výbory zastupitelstva (§ 117 a násl.)

Zastupitelstvo obce může zřídit jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory. Svá stanoviska a návrhy předkládají výbory zastupitelstvu obce. Zastupitelstvo obce zřizuje vždy finanční a kontrolní výbor. Obec, v jejímž územním obvodu žije podle posledního sčítání lidu alespoň 10 % občanů hlásících se k národnosti jiné než české, zřizuje výbor pro národnostní menšiny. Předsedou výboru je vždy člen zastupitelstva obce; to však neplatí, jde-li o předsedu osadního výboru (osadní výbory viz dále). Pravdou však je, že pokud nejsou výbory zřízeny, je náprava diskutabilní, či spíše žádná.

Činnost výborů

Výbor plní úkoly, kterými jej pověří zastupitelstvo obce. Ze své činnosti odpovídá výbor zastupitelstvu obce. Počet členů výboru je vždy lichý. Výbor se schází podle potřeby. Usnesení výboru se vyhotovuje písemně a podepisuje je předseda výboru. Usnesení výboru je platné, jestliže s ním vyslovila souhlas nadpoloviční většina všech členů výboru. Tato obecná ustanovení lze rozvést v jednacím řádu pro výbory, který ale není povinný. Speciální režim mají výbory obligatorní.

Když výbor nepracuje, opět zde není sankce, pokud zastupitelstvo nemá zájem věc řešit.

Finanční a kontrolní výbor

Tyto výbory jsou nejméně tříčlenné.

Jejich členy nemohou být:

• starosta
• místostarosta
• tajemník obecního úřadu
• osoby zabezpečující rozpočtové a účetní práce na obecním úřadu.

Výkladem docházíme k tomu, že uvedené osoby však mohou členy jiných výborů.

Činnost finančního výboru

Finanční výbor

1. provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce
2. plní další úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce.

Výkladem docházíme k tomu, že činnost pod bodem a) vykonává výbor automaticky, aniž ho k tomu zastupitelstvo musí pověřovat či mu ukládat v tomto směru úkoly. V praxi se objevila otázka, zda zastupitelstvo může zakázat tuto automatickou kontrolu provádět – domnívám se, že nikoli – proto jsou výbory povinné, proto jim zákon dává pravomoc, aby ji vykonávaly. 

Činnost kontrolního výboru

Kontrolní výbor

1. kontroluje plnění usnesení zastupitelstva obce a rady obce, je-li zřízena
2. kontroluje dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti
3. plní další kontrolní úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce

Situace je obdobná – činnosti pod bodem a) a b) vykonává výbor automaticky.

Průběh kontroly finančním a kontrolním výborem

O provedené kontrole výbor pořídí zápis, který obsahuje:

• co bylo kontrolováno
• jaké nedostatky byly zjištěny
• návrhy opatření směřující k odstranění nedostatků.

Zápis podepisuje:

• člen výboru, který provedl kontrolu
• zaměstnanec, jehož činnosti se kontrola týkala.

Výkladem docházíme k tomu, že kontrolu nemusí provádět všichni členové výboru, ale například i jeden z nich. Provedením kontroly ho může pověřit jak výbor sám, lze přijmout i uložení provedení kontroly členů výboru zastupitelstvem.

Výbor předloží zápis zastupitelstvu obce; k zápisu připojí vyjádření orgánu, popřípadě zaměstnanců, jejichž činnosti se kontrola týkala.

Zde dochází v praxi k nejčastějším problémům. Tyto se týkají těchto otázek:

1. Musí se zastupitelstvo zápisem zabývat?
   1. Má zápis schvalovat?

Zákon to neupravuje, a tak patrně bude docházet k těmto situacím:

1. zastupitelstvo vezme zápis výboru na vědomí, aniž učiní nějaká opatření
2. zastupitelstvo vezme zápis na vědomí a přijme opatření
3. zastupitelstvo bude nečinné

Pokud jde o schvalování, to je velmi sporné – jedná se o zápis, který již schválil výbor sám jako řádně ustavený orgán zastupitelstva. Podle mého názoru jej zastupitelstvo už schvalovat nemůže.

Osadní výbory

Jsou to orgány zastupitelstva obce, které zavedl zákon 128/2000 Sb. Dříve narození občané je často vnímají jako staronové občanské výbory, ale toto chápání je mylné. Osadní výbory mají jiné cíle a rovněž obsah jejich činnosti by měl být jiný. A přestože je zákonná úprava poměrně přesná, hned vznikly v praxi určité otázky, u nichž nezbývá nic jiného než si pomoci logickým výkladem.

• Kde může zřídit zastupitelstvo obce osadní výbor

Zákon říká, že osadní výbor může zřídit zastupitelstvo v částech obce. Název „osadní“ napovídá, že nejčastěji tomu bude v obcích, které jsou součástí jiného města, tedy které se neosamostatnily. Ale to není dogma – osadní výbor může vzniknout i ve městě samotném, v okruhu určitého území, například čtvrti apod., a může mít stejný pozitivní význam jako v „přespolní“ obci. Nebo ve větší obci, která má území rozděleno např. na „Horní“ a Dolní“, i tam mohou tyto výbory vzniknout.

Důležité je však si uvědomit, že zastupitelstvo osadní výbor zřídit „může“, ale nemusí, a záleží to opravdu na jeho vůli.

• Členové osadního výboru

Zákon stanoví jejich minimální počet na tři, ale vyšší být samozřejmě může a o konečném počtu rozhoduje zastupitelstvo. Členy mohou být jen občané s trvalým bydlištěm v té části obce, kde je výbor zřizován. Členy určuje zastupitelstvo obce. Pro jejich určení nejsou žádná pravidla, ale nejčastější postup bude, že návrhy budou vznášeny tzv. zdola, tedy přímo z té části obce, v níž se výbor zřizuje. Ovšem zastupitelstvo může vycházet jen ze své úvahy a se zákonem to není v rozporu. Zastupitelstvo volí též přímo předsedu tohoto osadního výboru, tento předseda není tedy volen tímto osadním výborem.

• Oprávnění osadního výboru

Mezi oprávnění osadního výboru patří například tato:

• předkládat zastupitelstvu obce, radě obce a výborům návrhy týkající se rozvoje části obce a rozpočtu obce

Jedná se o aktivní formu činnosti osadního výboru, kdy je jasně definováno, že jeho návrhová činnost může směřovat v podstatě ke dvě hlavním orgánům obce i výborům zastupitelstva. Návrhy se mohou týkat

• rozvoje části obce (například vyjádření k prodeji či koupi nemovitostí, pronájmu nemovitostí na území obce, vzniku stavebních parcel apod.)
• rozpočtu obce – zde samozřejmě nejsou návrhy vázány na rozvoj části obce, ale celého rozpočtu, protože jen v komplexu rozpočtu lze hodnotit např. investice do části obce

Z toho vyplývá, že návrhová činnost osadních výboru je přece jen omezena, a návrhy jiného obsahu, např. uveďme návrhy ve věci prodeje nemovitosti na náměstí „mateřské“ obce jako takové, patrně nejsou v souladu s tímto ustanovením – v praxi však patrně budou vnímány jako další běžný návrh občanů a jako takové budou přijímány.

• vyjadřovat se k návrhům předkládaným zastupitelstvu obce a radě obce k rozhodnutí, pokud se týkají části obce

To znamená mimo jiné to, že se o nich musí dozvědět. Mělo by se proto stát standardní praxí, že rada obce či zastupitelstvo obce tyto návrhy budou osadním výborům dávat k dispozici v dostatečném časovém předstihu, aby se mohly vyjádřit. Jejich vyjádření však jsou podpůrná, respektive slouží orgánům obce jako jeden z podkladů pro rozhodování.  Je nutné si uvědomit, že se vyjadřují k návrhům, které se týkají „části obce“. Setkala jsem se s praxí s případem, že obecní úřad požádal osadní výbor o vyjádření k osvojení dítěte rodinou žijící v části obce – to je naprosto nepřípustné a tamní úředníci porušili hned několik zákonů, ne-li rovnou ústavní práva. Zde je nejvíce rozdíl mezi osadními výbory a dřívějšími občanskými výbory – osadní výbory slouží výhradně jako „prodloužená ruka“ v rozhodování o rozvoji části obce, a nikoli jako nástroj k těmto zásahům do soukromí občanů.  Osadní výbory, pokud se s touto praxí setkají, ji musí rezolutně odmítnout.

• vyjadřovat se k připomínkám a podnětům předkládaným občany obce, kteří jsou hlášeni k trvalému pobytu části obce, orgánům obce

Opět jsme ale výhradně na půdě samosprávy, a osadní výbor například nemůže dávat vyjádření k přestupkové činnosti tohoto občana, nebo se vyjadřovat k jeho oznámení o spáchání přestupku, apod. Podá-li například občan části obce návrh, aby se rozšířil chodník v této části obce, je to přesně ten případ, kdy by měl být osadní výbor tázán. Bez ohledu na jeho stanovisko však musí orgán obce prozkoumat všechny aspekty žádosti, například bezpečnost apod.

Ve všech otázkách platí – konečná odpovědnost za rozhodnutí leží na zastupitelstvu nebo radě obce. Osadní výbor může přispět pouze k objektivitě rozhodnutí nebo k tomu, aby rozhodnutí vyjadřovalo zájmy občanů části obce.

Aby osadní výbor mohl pružně plnit své poslání, požádá-li předseda osadního výboru na zasedání zastupitelstva obce o slovo, musí mu být uděleno (stanoví zákon).

Má se za to, že využívá-li tohoto práva, měl by samozřejmě hovořit o záležitostech části obce. Jak to budou předsedové dodržovat, ukáže opět až praxe.

Obecně lze říci, že osadní výbory mají být především pomocníkem orgánů obce, aby měly o částech obce přehled, aby znaly názory jejích občanů, a neměly by „vyrůst“ v malá zastupitelstva a osobovat si nějaký absolutní vliv na všechna rozhodnutí v části obce. V každém případě je zakotvení osadních výborů velkým plus jak pro předmětné části obce i „hlavní“ orgány obce mateřské.

Komise rady

Rada obce může zřídit jako své iniciativní a poradní orgány komise. Svá stanoviska a náměty předkládají komise radě obce.

Komise je též výkonným orgánem, jestliže jí byl svěřen výkon přenesené působnosti (týká se např. komise péče o rodinu a děti) Předsedou této komise může však být jen osoba, která, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, prokázala zvláštní odbornou způsobilost v oblasti komisi svěřené přenesené působnosti. Na prokázání zvláštní odborné způsobilosti předsedy komise se obdobně vztahují ustanovení zvláštních právních předpisů upravujících toto prokázání pro úředníky územních samosprávných celků.

Komise se usnáší většinou hlasů všech svých členů.

Komise je ze své činnosti odpovědna radě obce; ve věcech výkonu přenesené působnosti na svěřeném úseku odpovídá starostovi.

1. Dozor – § 123 a násl.

Obec není ponechána bez dozoru. Pokud zastupitelé poruší zákon, a nevšimnou si toho sami, natož aby špatné usnesení napravili, učiní tak jiní v rámci dozoru. Dozor odlišujeme podle toho, zda se týká samostatné působnosti nebo zda se týká působnosti přenesené. 

Dozor nad výkonem samostatné působnosti

Dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí vykonává od 1. ledna 2003 krajský úřad. Dozor se provádí následně (obec tedy nikdo nekontroluje předem) a zjišťuje se při něm soulad obecně závazných vyhlášek obce se zákony a soulad usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obce se zákony a jinými právními předpisy.

Dozor nad výkonem přenesené působnosti

Dozor nad výkonem  přenesené působnosti vykonává od 1. ledna 2003 Ministerstvo vnitra. Dozor se opět provádí následně (obec tedy nikdo nekontroluje předem) a zjišťuje se při něm soulad nařízení obce se zákony a soulad usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obce, které nejsou nařízeními, se zákony a jinými právními předpisy nebo v jejich mezích též s usneseními vlády nebo se směrnicemi ústředních správních orgánů.

Průběh dozoru

Při výkonu dozoru je krajský úřad oprávněn

1. požadovat na obci poskytnutí informací potřebných pro výkon dozoru ve stanovených lhůtách
2. navrhnout obci změnu nebo zrušení nezákonné obecně závazné vyhlášky obce, rozhodnutí nebo jiného opatření jejích orgánů
3. požadovat na obci splnění úkolu stanoveného jí zákonem; nesplní-li obec úkol stanovený jí zákonem a po upozornění krajským úřadem nezjedná nápravu, zabezpečí náhradní výkon na návrh krajského úřadu Ministerstvo vnitra na náklady obce, jestliže nesplněný úkol může provést někdo jiný; v odůvodněných případech může od vymáhání nákladů upustit.

Obecně závazná vyhláška odporující zákonu

Odporuje-li obecně závazná vyhláška obce zákonu, je postup následující:

1. krajský úřad vyzve obec ke zjednání nápravy
2. nezjedná-li obec nápravu do 30 dnů od doručení výzvy, navrhne krajský úřad Ministerstvu vnitra pozastavení účinnosti této obecně závazné vyhlášky.
3. O tomto návrhu vyrozumí krajský úřad starostu obce.
4. Ministerstvo vnitra přezkoumá návrh krajského úřadu
5. shledá-li, že obecně závazná vyhláška obce je v rozporu se zákonem, rozhodne o pozastavení její účinnosti. Ministerstvo vnitra pozastaví účinnost obecně závazné vyhlášky obce v případě jejího rozporu se zákonem i bez návrhu krajského úřadu, pokud není takový podán do 30 dnů ode dne účinnosti obecně závazné vyhlášky obce.
6. Rozhodnutí Ministerstva vnitra o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky nabývá právní moci dnem doručení jeho písemného vyhotovení obecnímu úřadu.
7. Ministr vnitra podá nejpozději do 15 dnů od pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce návrh na její zrušení Ústavnímu soudu.
8. Jestliže Ústavní soud tento návrh odmítne, zamítne nebo řízení zastaví, rozhodnutí Ministerstva vnitra o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce pozbývá platnosti dnem, kdy rozhodnutí Ústavního soudu nabude právní moci.
9. zjedná-li příslušný orgán obce nápravu před rozhodnutím Ústavního soudu o návrhu, Ministerstvo vnitra své rozhodnutí o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce zruší do 15 dnů od doručení usnesení příslušného orgánu obce o zjednání nápravy Ministerstvu vnitra.

Usnesení, rozhodnutí nebo opatření orgánu obce v samostatné působnosti v rozporu se zákonem

Je-li usnesení, rozhodnutí nebo opatření orgánu obce v samostatné působnosti v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem (a nejde-li o obecně závaznou vyhlášku obce), je postup následující:

1. krajský úřad vyzve obec ke zjednání nápravy
2. nezjedná-li obec nápravu do 30 dnů od doručení výzvy, navrhne krajský úřad Ministerstvu vnitra pozastavení účinnosti takového usnesení, rozhodnutí nebo opatření orgánu obce v samostatné působnosti.
3. o tomto návrhu uvědomí krajský úřad starostu obce
4. Ministerstvo vnitra přezkoumá návrh krajského úřadu, a shledá-li, že usnesení, rozhodnutí nebo opatření orgánu obce v samostatné působnosti je v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem, rozhodne o pozastavení jeho výkonu
5. Ministerstvo vnitra pozastaví výkon usnesení, rozhodnutí nebo opatření orgánu obce v samostatné působnosti pro rozpor se zákonem nebo jiným právním předpisem i bez návrhu krajského úřadu, pokud není takový návrh podán do 30 dnů od jeho schválení příslušným orgánem obce.
6. Není-li proti rozhodnutí Ministerstva vnitra podle odstavce 2 podán rozklad, podá ministr vnitra do 15 dnů od uplynutí lhůty pro podání rozkladu příslušnému soudu návrh na zrušení usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce.
7. Je-li proti rozhodnutí Ministerstva vnitra podle odstavce 2 podán rozklad, podá ministr vnitra takový návrh soudu do 15 dnů ode dne rozhodnutí o rozkladu.
8. Zamítne-li soud tento návrh, rozhodnutí Ministerstva vnitra o pozastavení výkonu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření pozbývá platnosti dnem, kdy rozhodnutí soudu nabude právní moci.
9. Zjedná-li příslušný orgán obce nápravu před rozhodnutím soudu o návrhu podle odstavce 3, Ministerstvo vnitra své rozhodnutí o pozastavení účinnosti usnesení, rozhodnutí nebo opatření orgánu obce zruší do 15 dnů od doručení usnesení příslušného orgánu obce o zjednání nápravy Ministerstvu vnitra.

Ustanovení odstavců 1, 2 a 3 se nepoužijí v případech porušení právních předpisů občanského, obchodního a pracovního práva.

Povinnosti obce

1. Pozastaví-li Ministerstvo vnitra účinnost obecně závazné vyhlášky obce nebo výkon usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření obce v samostatné působnosti, vyvěsí obec toto rozhodnutí Ministerstva vnitra neprodleně na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů.

2. Nález, kterým Ústavní soud ruší obecně závaznou vyhlášku obce, nebo rozhodnutí, kterým soud ruší usnesení, rozhodnutí nebo jiná opatření orgánu obce v samostatné působnosti, vyvěsí obec neprodleně na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů.

3. Stejným způsobem vyvěsí obec rozhodnutí Ministerstva vnitra o zrušení rozhodnutí o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce nebo výkonu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce, rozhodnutí Ústavního soudu, na jehož základě pozbývá platnosti rozhodnutí o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce a rozhodnutí soudu, na jehož základě pozbývá platnosti rozhodnutí o pozastavení výkonu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření obce v samostatné působnosti.

Opatření orgánů obce v přenesené působnosti

Opatření orgánů obce v přenesené působnosti jiné než uvedené výše, které je v rozporu se zákonem, jiným právním předpisem, v jejich mezích též s usnesením vlády nebo směrnicí ústředního správního úřadu, zruší krajský úřad, nezjedná-li nápravu orgán, který je vydal, ve lhůtě stanovené krajským úřadem.

Opatření krajského úřadu obec neprodleně vyvěsí na úřadní desce obecního úřadu pod dobu 15 dnů.

Jak může zasáhnout zastupitel

Ztěží si lze představit, že krajský úřad a ministerstvo zachytí všechna rozhodnutí obce. Jednak jde o právní úpravu, která ještě není v praxi vyzkoušena, a zejména role ministerstva vnitra znamená, že bude muset posílit počet pracovníků na jemu svěřenou dozorovou činnost, jednak máme více jak 6 tisíc obcí.

Proto pochybuje-li zastupitel o zákonnosti přijatého rozhodnutí, může se sám s podnětem na tyto dozorové orgány obrátit.

Poznámka:

Obdobně se může zastupitel obrátit na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže v případě, že má pochybnosti o dodržení zákona o zadávání veřejných zakázek.

Postup, kdy zastupitel upozorní příslušný orgán, bývá často jediným mechanismem osamoceného zastupitele nebo menšiny zastupitelů, kteří marně upozorňují na porušování zákona většinou kolegů. Zásahy dozorových orgánů bývají většinou velmi účinné.

© Mgr.Jana Hamplová

advokátka

---

[1] Sdělení ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy