Kuriózní dopady modelu státní správy a samosprávy pod jednou střechou
Zdvojený model veřejné správy, kdy se pod jednu střechu úřadů obcí a měst dostává jak samospráva, tak státní správa, přináší v praxi kuriózní situace. Jednou z nich je nepochybně to, že úředníci nemohou rozhodovat o věcech, které se týkají jejich „mateřského města“. Proč?
Rozhodnutí nemůže nikdy vydat zaměstnanec účastníka řízení
Zákon o správním řízení (správní řád) č. 71/1967 Sb., upravuje mimo jiné v § 9, odst.1 otázku vyloučení pracovníků správního orgánu z projednávání a rozhodování věci, a to takto: „Pracovník správního orgánu je vyloučen z projednávání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti.“
Pokud by tak měl tedy pracovník městského úřadu rozhodovat o záležitosti dotýkající se města, které tento úřad zřizuje, je nepochybně z projednávání a z rozhodování vyloučen. Je totiž zaměstnancem účastníka řízení, a má tedy k tomuto účastníku „poměr“.
Typické řízení je řízení u stavebního úřadu. Ten za stávající právní úpravy by neměl ve prospěch svého města vydat žádné rozhodnutí, protože všichni jeho pracovníci jsou v citované pozici zaměstnance stavebníka.
V praxi se tato skutečnost tiše opomíjí, a nejsou-li rozhodnutí napadena, tato právní kuriozita se neřeší. Přitom je nepochybné, že by mělo dojít k postupu podle § 10: „Účastník řízení oznámí správnímu orgánu skutečnosti nasvědčující vyloučení pracovníka správního orgánu, jakmile se o nich dozví“ nebo § 11, odst.1: „Jakmile se pracovník správního orgánu dozví o skutečnostech nasvědčujících jeho vyloučení, oznámí to neprodleně svému nejblíže nadřízenému vedoucímu….“
Nadřízený, jemuž byly důvody vyloučení oznámeny, nemá v daném případě jinou možnost, než rozhodnout, že pracovníci jsou z projednávání a rozhodování vyloučeni, protože žádné jiné rozhodnutí ani přijmout nemohou. Těžko mohou totiž rozporovat poměr k účastníku řízení – městu.
Zaměstnanec účastníka řízení není svobodný v rozhodování
Tato právní úvaha nejenže má oporu v platném zákoně, ale má též vnitřní logiku. Ztěží si lze představit svobodu rozhodování pracovníka úřadu, který by měl přijmout nějaké negativní rozhodnutí proti městu, jehož je zaměstnancem – například odstranění neoprávněné stavby, zamítnutí žádosti o stavební povolení, nebo dokonce udělení pokuty za porušení zákona.
Narušení rovného postavení adresátů veřejné správy
Rovněž rovné postavení všech adresátů veřejné správy by bylo v případě jiného právního výkladu velmi narušeno – z praxe vím, že rozhodnutí pro město, jehož byl rozhodující pracovník zaměstnancem, bylo vydáno promptně, prakticky do několika hodin, kdežto ostatní „řadoví“ žadatelé na nic takového nemohli ani pomyslet. Kontrola dodržování projektů apod. vůči svému městu je též diskutabilní, a nelze se pracovníkům ani divit, že vůči svému zaměstnavateli nijak přísně nepostupují a i jasná porušení předpisů například nepokutují.
Z hlediska zákona je přitom jednotka územní samosprávy, tedy město, účastníkem řízení jako každý jiný, mělo by splňovat vše, co ostatní a platí pro něj stejné lhůty, sankce atd. Praxe je však zcela jiná. Správně by však o záležitostech města měli rozhodovat pracovníci města jiného, nikoliv jeho vlastní zaměstnanci. Je to podivné, ale je to tak.
Konec tolerance daného stavu
Nedávné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, jehož znění ještě nebylo publikováno, ale jehož obsah proběhl v obecných médiích, plně koresponduje s výše uvedeným právním výkladem. Říká, že pracovníci městského úřadu jsou vyloučeni ze správního řízení, které se dotýká města,. jehož jsou zaměstnanci. Dalo by se též říci, že daný verdikt potvrzuje, že zákony platí pro každého, a jsou-li zakotveny striktně důvody pro vyloučení pracovníka pro možnou podjatost, platí tato právní úprava pro všechny.
Co se stane, když rozhodne vyloučení pracovník?
Skutečnost, že věc nebyla rozhodována objektivně a nestranně, je velmi vážnou okolností správního řízení. Zpravidla vždy je rozhodnutí už z tohoto důvodu (a třeba jen z tohoto důvodu) napadnutelné a nadřízený orgán jej musí zrušit. A pokud by tak neučinil tento nadřízený orgán, udělá to na základě podané správní žaloby soud. Odkládat proto rozhodnutí o vyloučení pracovníka se nemusí vyplatit, protože to jen oddálí vydání pravomocného rozhodnutí, o které město usiluje. To proto, že vydané rozhodnutí bude velmi pravděpodobně zrušeno, a celý proces se bude opakovat.
Řešení
Za existence zdvojeného modelu veřejné správy řešení této kuriózní situace neexistuje. To by musely být stavební úřady, popř. úřady zabývající se životním prostředím, dopravou atd, samostatné, podobně jako např. Úřady práce. Pokud se podobné vyčlenění neuskuteční, měl by pracovník úřadu v případě, že se mu na stole objeví jako účastník řízení město-jeho zaměstnavatel, oznámit svému nadřízenému svou podjatost. Ať se to zdá jakkoli úsměvné, žádá to zákon, logika i pravidla fair play pro ostatní účastníky řízení. Dostane-li se to sporu o realizaci určité stavby například město-občan, nebo město-sousední obec, měli by být úředníci vykonávající státní správu zcela nestranní. Mohou však být, jsou-li zaměstnanci města? Jistěže ne, a pokud ano, lze to považovat za akt osobní odvahy.
Příklad z praxe
To, že výše uvedený výklad má své opodstatnění, a že Nejvyšší správní soud se nemýlí, když hodnotí pozici pracovníků úřadu vůči městu jako neoddiskutovatelnou podjatost, dokládá tento skutečný příklad z praxe.
Město XY provozovalo skládku na tuhý domovní odpad. Tato byla uzavřena v roce 1993 s tím, že dojde k její rekultivaci. Tou pověřila soukromý subjekt, který však s tichým souhlasem tohoto města namísto rekultivace na skládku navozil načerno tisíce tun dalšího odpadu, samozřejmě za velké peníze pro sebe sama. Vše v rozporu s původním projektem rekultivace. Když na to přišla sousední obec, které část pozemků patřila, město namísto odstranění tohoto načerno navezeného odpadu usiluje o legalizaci tohoto stavu dodatečným povolením, protože jinak má obrovský problém, kam s uvedeným odpadem, za jehož uložení inkasoval někdo jiný. Proces dodatečného povolení iniciovalo na svém stavebním odboru, který jej začal zcela vážně projednávat. Obec-majitelka pozemků, namítla podjatost těchto pracovníků. Neuměla si totiž představit, že by pracovníci města nařídili tomuto městu odstranit ty tisíce tun odpadu. Námitka podjatosti byla zamítnuta tajemníkem téhož. Řízení tedy pokračuje, avšak tato námitka samozřejmě uspěje v dalším průběhu řízení. Pracovníci, kteří o věci rozhodují, neformálně naznačují, že jinak než městu vyhovět si nemohou vůbec dovolit… Autorka článku zastupuje v této věci obec – majitelku pozemků. Po pravomocném skončení tohoto typického příkladu se k jeho výsledkům ještě na stránkách odborného tisku vrátíme.
Už dnes však popsaný případ dokumentuje nesvobodu úředníků –zaměstnanců města a nerovný přístup, způsobený zdvojeným modelem státní správy a samosprávy pod jednou střechou.
© Mgr.Jana Hamplová
advokátka