Zákon o úřednících územních samosprávných celků[1]

Poznámky k některým ustanovením nového zákona

Zákon o úřednících územních samosprávných celků (dále jen“zákon“) vstoupil v účinnost k 1. lednu 2003 a vnesl hodně nového do pracovněprávních vztahů v samosprávě. Některá jeho ustanovení působí v praxi problémy a v řadě případů nebyl právnickou veřejností ani zaznamenán, což zejména v pracovněprávních sporech může způsobit nepříjemná překvapení.  Připomeňme tedy základní ustanovení zákona s poznámkami z praxe prvních měsíců.

Základní úvaha – lex specialis

Zákon upravuje pracovní poměr úředníků územních samosprávných celků a jejich vzdělávání.  Na pracovněprávní vztahy úředníků územních samosprávných celků se tak dále vztahuje zákoník práce, ale pouze za předpokladu, že speciální zákon nestanoví jinak. Pracujeme-li proto se zákonem o úřednících, musíme mít při ruce  zákoník práce, k němuž je zákon o úřednících samosprávných celků zákonem speciálním. Úředník ani jeho zaměstnavatel však nemůže zákoník práce použít tehdy, je-li v zákoně o úřednících jiná úprava.

Koho se zákon netýká?

Zákon se nedotýká každého zaměstnance obce či kraje, dotýká se jich ale velké většiny. Z jeho působnosti jsou vyjmuti zaměstnanci zařazeni v organizačních složkách a zvláštních orgánech územního samosprávného celku (např.vedoucí příspěvkových organizací), a dále pak ti, kteří vykonávají výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce nebo kteří výkon takových prací řídí. (§1, odst.3 zákona). Zatímco pojem organizační složky či zvláštního orgánu či manuální práce problémy nedělá, výklad „pomocných“ a „servisních“ prací ano.

Zákon však poměrně jasně stanoví v § 2, v němž vymezuje základní pojmy, následující:

V odstavci 4 je uvedeno, že úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností zařazený do příslušného úřadu.

V odstavci 3 zcela jasně formuluje, že správními činnostmi se pro účely tohoto zákona rozumí plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů.

Správní činností tedy není tedy v žádném případě pouze aplikace správního řádu (správní řízení), jak se mnozí mylně domnívají, ale jedná se o ucelený, velmi široký soubor činností jak v samostatné působnosti, tak v působnosti přenesené, které samosprávný subjekt realizuje.

S ohledem na tato ustanovení musíme konstatovat, že jen velmi málo pracovních míst na příslušném úřadě lze obsadit mimo tento zákon. Snad by šlo uvažovat pouze o správci počítačové sítě, což je činností opravdu výhradně servisní.

Pro úplnost dodávám, že např. u velkých úřadů je poměrně dost zaměstnanců pracujících manuálně (úklid, řidiči apod.), kteří mají svého vedoucího na úrovni SŠ, někdy i VŠ, což je případ uvedený též v zákoně formulací  „kteří výkon takových prací řídí“. I obsazení těchto míst je možné realizovat klasicky dle zákoníku práce.

Vedoucí úředník

V § 2 v základních pojmech stojí za zmínku ještě specifikace pojmu vedoucí úředník a vedoucí úřadu. Vedoucí úředník je ten, který je vedoucím zaměstnancem. Nejde tedy o pojem hierarchický, ale řídící – zpravidla půjde o vedoucí odborů a referátů, tedy o úředníky, kteří mají nějaké podřízené.

Vedoucím úřadu jsou tito úředníci:

  • tajemník obecního úřadu
  • tajemník magistrátu statutárního města
  • tajemník úřadu městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města
  • ředitel krajského úřadu
  • ředitel Magistrátu hlavního města Prahy
  • tajemník úřadu městské části hlavního města Prahy.

Pokud § 2, odst.7 dále uvádí, že „V obcích, městských obvodech a městských částech, kde není funkce tajemníka zřízena nebo kde není tajemník ustanoven, plní úkoly vedoucího úřadu podle tohoto zákona starosta“, znamená to pouze to, že starosta vykonává úkony, které by jinak vykonával tajemník, nikoli to, že se jeho osobně dotýká zákon o úřednících. V praxi jsem opět zaznamenala názory, že nyní je vlastně starosta neodvolatelný, což je samozřejmě nesmyslná úvaha.

Obecné předpoklady pro vznik pracovního poměru úředníka (§ 4 zákona)

Úředníkem se může stát fyzická osoba, která

  • je státním občanem České republiky, popřípadě fyzická osoba, která je cizím státním občanem a má v České republice trvalý pobyt
  • dosáhla věku 18 let (tzn. nelze zaměstnat osobu mladší 18 let, i kdyby to byla osoba, jež uzavřela sňatek po 16 roku věku)
  • je způsobilá k právním úkonům
  • je bezúhonná, přičemž za bezúhonnou se pro účely tohoto zákona nepovažuje fyzická osoba, která byla pravomocně odsouzena pro trestný čin spáchaný úmyslně, nebo pro trestný čin spáchaný z nedbalosti za jednání související s výkonem veřejné správy, pokud se podle zákona na tuto osobu nehledí, jakoby nebyla odsouzena (jiné důvody nelze pro vyřazení z výběrového řízení uvádět, tedy např. pětkrát rozvedený muž je stále bezúhonný, osoba páchající přestupky kupodivu taktéž, matka s více nemanželskými dětmi stejně tak apod.) 
  • ovládá jednací jazyk (v širším slova smyslu by bylo například překážkou, kdyby zájemce o místo úředníka ovládal český jazyk verbálně, ale neovládal jeho pravopis)
  • splňuje další předpoklady pro výkon správních činností stanovené zvláštním právním předpisem.

Pro jmenování vedoucího úřadu a jmenování vedoucího úředníka se vyžaduje též splnění dalších předpokladů.

Předpoklady pro jmenování vedoucího úřadu (§ 5 zákona)

Vedoucím úřadu se může stát fyzická osoba, která splňuje obecné předpoklady a má nejméně tříletou praxi

a) jako vedoucí zaměstnanec (a to bez ohledu na obor), nebo

b) při výkonu správních činností v pracovním poměru k územnímu samosprávnému celku nebo při výkonu státní správy v pracovním nebo služebním poměru ke státu (např.úředník ministerstva, úřadu práce, finančního úřadu…)

c) ve funkci člena zastupitelstva územního samosprávného celku dlouhodobě uvolněného pro výkon této funkce (typicky starostové, místostarostové, primátoři, hejtmani – zde se předpokládá, že ve své funkci, pro níž byli uvolněni, nabyli dostatek zkušeností i pro místo vedoucího úřadu)

Praxe přitom musí být načerpána v průběhu 8 let bezprostředně předcházejících jmenování do funkce, tj. to, že někdo vykonával vedoucí funkci např v 80. letech se nepočítá. .

Zásada publicity

Přijímání úředníků je ovládáno zásadou publicity, tedy aby se o místo úředníka mohlo ucházet co nejvíce lidí, je kladen velký důraz na zveřejňování těchto možnosti. Jedná se o jeden ze základních principů zákona, jehož porušování bude jistě považováno za jeho hrubé porušení.

Zákon upravuje dva procesní postupy vedoucí k uzavření pracovní smlouvy podle zákona o úřednících

  1. veřejnou výzvu – jednodušší (obecný postup)
  2. výběrové řízení – složitější (speciální postup pro daná zařazení)

Výběrové řízení je podmínkou pro obsazení těchto pracovních míst:

a) jmenování do funkce vedoucího úřadu a vedoucího úředníka

b) vznik pracovního poměru úředníka zařazeného

  • v krajském úřadě
  • v Magistrátu hlavního města Prahy,
  • v obecním úřadě obce s rozšířenou působností,
  • v pověřeném obecním úřadě
  • v úřadu městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města nebo městské části hlavního města Prahy, kterému je svěřen výkon přenesené působnosti v rozsahu pověřeného obecního úřadu

Tzn. v jiných případech postačuje veřejná výzva.

Postup územního samosprávného celku dále poměrně podrobně stanovuje zákon, uveďme ještě jednu důležitou okolnost, a to dobu trvání pracovního poměru.

V §6, odst.1 se říká, že „Uzavření pracovní smlouvy se zájemcem o uzavření pracovní smlouvy musí předcházet veřejná výzva k přihlášení zájemců….Věta první neplatí pro pracovní poměr na dobu určitou.“ Zdálo by se tedy, že zákon lze obejít tím, že úředníky budeme zaměstnávat pouze na dobu určitou, a pak nemusí být žádná veřejná výzva (pozor, nedotýká se výběrového řízení). Zákon však pamatoval i na toto možné obcházení zákona, a to v § 10. V něm jasně říká, že pracovní poměr se sjednává na dobu neurčitou, uvádí výjimky, kdy lze sjednat pracovní poměr na dobu určitou a stanovuje jako podmínku smlouvy odůvodnění, proč.

Vymahatelnost dodržování zákona  

S výhradou, že doposud je málo zkušeností, si dovolím říci, že s vymahatelností respektování zákona je to nejisté. Proč? Pokusme se vytvořit fiktivní situace:

  1. úřad realizuje výběrové řízení, avšak v dílčí věci ne zcela dle zákona (např. neuvede jeho vyhlášení způsobem umožňujícím dálkový přístup nebo naopak uvede vyhlášení jen tam a opomene úřední desku).

V případě, že se zájemce o uzavření pracovní smlouvy domnívá, že toto ovlivnilo rozhodování, event. obecně rovné šance, nemá mnoho možností. Zákon neupravuje nějakou formou námitek či odvolání, tato oblast rovněž nepřísluší pod dozorovou oblast kraje. Dotyčný by se musel obrátit patrně na soud (otázka je, zda je na místě správní soudnictví či civilní) s cílem dosáhnout zrušení výsledků výběrového řízení, tzn. musel by se snažit dosáhnout de facto zneplatnění patrně již uzavřené pracovní smlouvy s někým jiným, což považuji za velmi problematické.

Jedná se sice o stejný princip jako např. u hospodaření s nemovitým majetkem, kdy řádné zveřejnění je zákonnou podmínkou, jejíž nesplnění má za následek neplatnost kupní smlouvy, ovšem vztáhnout to na pracovněprávní vztahy je složitější – pracovník s nímž smlouva uzavřena byla, odešel z předchozího zaměstnání apod.

Soudní přezkum je však jediný možný.

  • úřad přijme pracovníka bez postupu dle zákona o úřednících územních samosprávných celků

Občan, kterému nebyla účast umožněna absencí této publicity se chce domoci nápravy. Podle mého názoru pouze soudně, ovšem je sporné, co by měl po soudu chtít – patrně zneplatnění uzavřené pracovní smlouvy pro nedodržení zákonných podmínek.

Pokud si představíme situaci, kdyby soud opravdu rozhodl o tom, že pracovní smlouva uzavřena na základě nezákonného postupu samosprávného subjektu je neplatná, nastupovala by proti tomuto subjektu další potencionální a citelná sankce – totiž povinnost nahradit tomu, jehož pracovní smlouva byla prohlášena za neplatnou, náhradu škody způsobenou nesprávným úředním postupem.

Mimo soud by dále mohl v daných případech zasahovat Úřad práce, podobně jako může zasahovat v případě porušování zákoníku práce. Ale s tím ještě také není zkušenost. V úvahu by mohly připadat citelné pokuty.

Co tedy vše nám zákon v praxi přinese, ukáže až čas. V každém případě se vyplatí podrobně se s ním seznámit a především podle něj postupovat. 

© Mgr. Jana Hamplová

advokátka