„Malá města“ uprostřed těch velkých aneb statutární město versus městský obvod
Může si statutární město dovolit odlišný přístup k obvodům?
Aktuální případ z Moravskoslezského kraje, kdy Statutární město Ostrava odebralo (až na jednu nepodstatnou výjimku) jednomu městskému obvodu všechny pravomoci, odstartoval diskuzi na téma, zda takový krok statutární město může vůbec učinit, nebo zda je ve svých rozhodováních nějak limitováno. Zdálo by se, že problém je jednoduchý – zákon o obcích dává možnost svěřit obvodům pravomoci, ale není to povinností statutárního města. Ale tak zjednodušený pohled není možný, protože podobný selektivní zásah statutárního města do pravomocí jednoho obvodu je přinejmenším velmi sporný. Proč?
Úvodem
Právo na samosprávu je jedním z velmi významných práv, které bylo znovu obnoveno po listopadu 1989 a nahradilo centralizovaný a státu podřízený systém národních výborů. Právo na samosprávu je výsostným právem územních společenství občanů, je tedy založeno na osobním a územním principu, jakož i na rovném a všeobecném volebním právu do samosprávných orgánů územně samosprávných celků. Právo na samosprávu je natolik významné, že je zakotveno v ústavním pořádku České republiky a je rovněž předmětem mezinárodních právních dokumentů. V tomto širokém kontextu je nutné se pohybovat i v případě posuzování konkrétního právního aktu statutárního města vůči svému obvodu.
Při posuzování toho, zda je statutární město oprávněno jednomu obvodu odebrat pravomoci, a jiným je ponechat, je tedy nutno vnímat nejen právní úpravu obsaženou v zákoně o obcích, ale též ústavní pořádek ČR, vázanost ČR mezinárodními prameny práva a vázanost veřejné správy obecně uznávanými principy a zásadami.
Ústavní pořádek České republiky
Právo na samosprávu je zakotveno v Čl. 8 Ústavy ČR (č. 1/1993 Sb.), konkrétně se zde jednoznačně deklaruje, že „Zaručuje se samospráva územních samosprávných celků.“ Problematiku územní samosprávy pak Ústava upravuje v článcích 99 až 106.
Součástí našeho ústavního pořádku je i Listina základních práv a svobod (2/1993 Sb.), která říká mimo jiné:
- Lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné.
- Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.
- Občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.
- Zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti.
Evropská charta místní samosprávy (č.181/1999 Sb.)
Česká republika je vázána i tímto právním dokument, z něhož cituji nejpodstatnější ustanovení.
- Místní samospráva označuje právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných. Toto právo vykonávají rady nebo shromáždění, které jsou složeny z členů svobodně zvolených tajným hlasováním na základě přímého, rovného a všeobecného volebního práva a které mohou mít výkonné orgány, jež jim jsou odpovědné.
- Odpovědnost za věci veřejné obvykle ponesou především ty orgány, které jsou občanu nejblíže. Jinému orgánu se odpovědnost svěří tam, kde to odpovídá v rozsahu a povaze úkolu a požadavkům efektivnosti a hospodárnosti.
- S místními společenstvími, pokud to lze, se včas a vhodným způsobem konzultují otázky plánování a rozhodování ve všech věcech, které se jich přímo dotýkají.
- Aniž by byla dotčena obecnější zákonná ustanovení, mohou si místní společenství stanovit své vlastní vnitřní správní struktury, aby je přizpůsobila místním potřebám a zajistila účinné řízení.
- Podmínky, za kterých místní volení zástupci pracují, musí umožňovat svobodný výkon jejich funkcí.
Zákon o obcích (číslo 128/2000 Sb.)
Zákon o obcích upravuje předmětnou problematiku takto:
V §130 je upraven obsah statutu, z něhož vyjímám tyto části:
Územně členěná statutární města upraví své vnitřní poměry ve věcech správy města statutem, který je vydáván formou obecně závazné vyhlášky obce. Ve statutu stanoví zejména
a) výčet jednotlivých městských obvodů a městských částí a vymezení jejich území,
b) pravomoc orgánů města na úseku samostatné a přenesené působnosti,
c) pravomoc orgánů městských obvodů a městských částí na úseku samostatné a přenesené působnosti,
d) vzájemnou součinnost mezi orgány města a orgány městských obvodů a městských částí,
h) majetek města, který se svěřuje městským obvodům a městským částem, a rozsah oprávnění městských obvodů a městských částí při nakládání s tímto majetkem a při výkonu s tím souvisejících práv,
i) rozsah oprávnění městských obvodů a městských částí zakládat, zřizovat a rušit právnické osoby a organizační složky,
Podle § 131 statutární město může svěřit statutem městskému obvodu nebo městské části na úseku samostatné působnosti zejména
a) schvalování programu rozvoje městského obvodu nebo městské části,
b) rozhodování o majetkoprávních úkonech uvedených v §133 odst. 1,
c) zřizování trvalých a dočasných fondů městského obvodu a městské části,
d) ukládání pokut podle §58,
e) výkon funkce zaměstnavatele pro zaměstnance zařazené do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části nebo organizační složky městského obvodu nebo městské části.
Pokud jde o svěřené věci z vlastnictví statutárního města, je právní režim obsažen v §132, a to takto:
- Svěřenou věc z vlastnictví statutárního města lze městskému obvodu nebo městské části odejmout za účelem, pro který lze majetek vyvlastnit podle zvláštního právního předpisu nebo se souhlasem městského obvodu nebo městské části.
- Svěřenou věc z vlastnictví statutárního města lze městskému obvodu nebo městské části odejmout též v případě, jestliže městský obvod nebo městská část při nakládání s touto věcí porušuje právní předpisy a neodstraní tyto nedostatky ve lhůtě stanovené statutárním městem, která nesmí být kratší než 60 dnů.
- O odejmutí věci svěřené městskému obvodu nebo městské části z vlastnictví statutárního města rozhoduje zastupitelstvo statutárního města.
V §133 je výčet typických majetkoprávních úkonů, u kterých se předpokládá svěření rozhodování městskému obvodu, výčet není taxativní.
Statutární město může svěřit statutem za podmínek v něm stanovených městskému obvodu a
Právní postavení městského obvodu ve vztahu ke statutárnímu městu upravuje §134 takto:
- Městské obvody a městské části jednají za statutární město v záležitostech jim svěřených zákonem a v mezích zákona statutem.
- Městské obvody a městské části nemohou vydávat obecně závazné vyhlášky nebo nařízení.
Závaznost usnesení orgánů statutárního města pro městský obvod upravuje §135 takto:
Usnesení zastupitelstva města a rady města v záležitostech, které nebyly zákonem nebo statutem svěřeny městskému obvodu nebo městské části, jsou pro orgány městských obvodů a městských částí závazná.
Právní názor na akt odebrání pravomocí
Podstatou sporného rozhodnutí je tato skutečnost: Statutární město Ostrava přijalo v průběhu volebního období změnu svého Statutu v tom smyslu, že odebralo jednomu městskému obvodu většinu samosprávných pravomocí.
Citace Statutu:
Čl. 8.odst.6: „Městský obvod XY není oprávněn rozhodovat o všech právních úkonech uvedených ve statutu s výjimkou právních úkonů uvedených v čl.9, odst.16 statutu.“
Z textu Statutu vyplývá, že městský obvod nesmí činit žádné právní úkony s výjimkou podávání žádosti o dotace, jejich podání podléhá ovšem stejně schválení rady města.
Rovněž tak z textu Statutu vyplývá, že toto odebrání pravomocí se dotýká právě a jen jednoho městského obvodu, pravomoc činit právní úkony tedy byla odebrána toliko zvoleným orgánům tohoto městského obvodu.
Ze zápisu zastupitelstva nevyplývá, že by návrh změny statutu byl s Městským obvodem mariánské Hory a Hulváky předem projednán. Pokud se tak nestalo, pak je nutné připomenout ustanovení Evropské charty místní samosprávy, konkrétně toto:
„S místními společenstvími, pokud to lze, se včas a vhodným způsobem konzultují otázky plánování a rozhodování ve všech věcech, které se jich přímo dotýkají.“
Pokud došlo k tak zásadní změně ve statutu, který upravuje zcela zásadním způsobem chod městského obvodu, aniž by bylo dané rozhodnutí s volenými orgány městského obvodu projednáno, jedná se o porušení Evropské charty místní samosprávy v citované části.
Na úvod právního rozboru je nutné uvést, z jakých výkladových pravidel je nutné vycházet.
Především z ústavního pořádku ČR. Ústavní zákony mají pro aplikační praxi význam v tom smyslu, že zákony a právní předpisy podzákonné je třeba vykládat a aplikovat vždy v kontextu s ústavními zákony.
ČR je dále vázána mezinárodními smlouvami, které mají v našem právním řádu místo před zákony, a to zejména tehdy, pokud mezinárodní smlouva stanoví něco jiného než zákon.
Pokud jde dále o aplikaci právního řádu jako celku, neznamená to, že má jít o pouhou mechanickou a formalistickou interpretaci a aplikaci nepřihlížející k celkovému kontextu právního řádu a k hodnotám, na nichž je založen, a které vyplývají zejména z Ústavy, Listiny základních práv a svobod i mezinárodních smluv o základních občanských právech a svobodách, resp. interpretace právních předpisů nesmí lpět dogmaticky pouze na doslovném znění zákona. Každý výklad zákona musí být prováděn ústavně konformním způsobem, tedy způsobem, který je v souladu zejména s ustanoveními ústavy a LZPS, a jejich smyslem a účelem.
V tomto smyslu cituji z nálezu Ústavního soudu číslo Pl. ÚS 33/97:
„Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění jejího smyslu a účelu…Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity.“
Ve stejném ústavním nálezu nalezneme další citaci vztahující se k výkladu práva:
„Pro oblast práva z toho plyne závěr, že pramenem práva obecně, jakož i pramenem práva ústavního, a to i v systému psaného práva, jsou rovněž základní právní principy a zvyklosti.“
Z toho jednoznačně vyplývá, že právní řád nelze redukovat pouze na texty právních předpisů, ale je třeba do něj zahrnovat i hodnoty, které samotné pozitivní právo přesahují.
Za použití této metody interpretace je nutné označit změnu statutu tak, jak byla popsána shora, tedy změnu odebírající jednomu z mnoha městských obvodů až na jednu výjimku všechny pravomoci, za protiústavní rozhodnutí, který nemůže mít ochranu zákona.
To přesto, že rozhodnutí je v souladu s textem zákona o obcích – alespoň na první pohled.
Proč protiústavní?
1. Popření principu rovnosti ve více rovinách
Jedním ze základních principů, kterým je ovládána veřejná správa, je princip rovnosti. K adresátům veřejné správy (a je lhostejno, zda se jedná o samosprávu či státní správu) je nutné chovat se v obdobných či stejných situacích obdobně či shodně.
Pokud zákon o obcích dává statutárnímu městu pravomoc určovat, v jakém rozsahu budou mít městské obvody svěřeny samosprávné pravomoci, neznamená to, že statutární město může svévolně volit nerovný přístup, ale právě naopak – princip rovnosti je jedním ze základních pilířů, na nichž musí statut statutárního města stát.
Pokud zákon o obcích uvádí ve výčtu obsahu statutu „c) pravomoc orgánů městských obvodů a městských částí na úseku samostatné a přenesené působnosti“, nelze si text vykládat tak, že statutární město určí pravomoci orgánů „některých“ městských obvodů.
Situace, kterou navodil změněný statut, způsobuje zcela zásadní nerovnost
- mezi jednotlivými městskými obvody
- mezi orgány jednotlivých městských obvodů, z nichž jen orgány jednoho obvodu byly zbaveny pravomocí
- občanů města, když občané dotčeného obvodu přesto, že zvolili své zástupce, nemohou se na správě věcí veřejných podílet prostřednictvím svých volených zástupců
- zastupitelů orgánů městských obvodů, když mandát dotčeného člena zastupitelstva obvodu má dnes zcela jiný obsah než mandát člena zastupitelstva jiného obvodu, a to přesto, že byli voleni podle stejných právních předpisů
Tím byla porušena ustanovení Listiny základních práva svobod, konkrétně těchto:
Lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.
Rovněž tak lze vypozorovat rozpor mezi podobnou úpravou statutu a Evropskou chartou místní samospráva, a to minimálně v této části:
Odpovědnost za věci veřejné obvykle ponesou především ty orgány, které jsou občanu nejblíže. Jinému orgánu se odpovědnost svěří tam, kde to odpovídá v rozsahu a povaze úkolu a požadavkům efektivnosti a hospodárnosti.
- Popření práva na samosprávu
Právo na samosprávu je jedním z nejvýznamnějších práv občanů ČR. Toto právo bylo odepřeno občanům žijícím v dotčeném městském obvodu, a to tak, že orgánům, do kterých volili na základě rovného, tajného, přímého a všeobecného hlasovacího práva, byly odebrány všechny podstatné pravomoci, zatímco ostatním obvodům, byly ponechány.
Na tom nic nemění skutečnosti, že městský obvod je organizační složkou statutárního města. Pokud se statutární město rozhodne, že vytvoří městské obvody, pak tyto obvody musí mít shodná nebo obdobná práva a povinnosti, a jakýkoli jiný přístup je diskriminační a protiústavní.
To přesto, že takto výslovně to zákon o obcích nestanoví. Vyplývá to však u účelu této právní úpravy, z ústavního pořádku a základních principů, na nichž stojí demokratická společnost.
Tomu ostatně odpovídá i právní úprava svěřeného majetku – zde naopak zákon striktně stanoví, kdy lze věc obvodu odejmout, tedy nenechává to na libovůli statutárního města. Bylo by zvláštní se domnívat, že zákon předpokládal to, že statutární město by bylo oprávněno selektivně přistupovat k různým obvodům, odebírat pravomoci obvodům v libovolném rozsahu a selektivně, a tak narušovat principy rovnosti a právo občanů na samosprávu.
Nelze proto nijak odůvodnit diskriminační přístup k jednomu z mnoha obvodů, pokud k tomu nejsou pádné, zejména zákonné důvody (např. odstoupení zastupitelstva apod.), protože podobný přístup je popřením zcela zásadních hodnot, na kterých veřejné právo stojí. V případě vážných nedostatků v hospodaření lze tento přístup zvolit nepochybně také, ale v tom případě by musely být nedostatky prokázány nade vší pochybnost, a v případě, že se podobné vyskytnou i u jiných obvodů, muselo by k odebrání pravomoci dojít také. Jde tedy o to, že „výběrový“ přístup si veřejná správa nemůže dovolit – ať už jde o něčí prospěch, či něčí újmu.
Uvedený názor publikuji s tou výhradou, že na problematiku mohou existovat různé pohledy, nicméně ústavně konformní výklad je podle mého názoru v daném případě jednoznačný.
© Mgr. Jana Hamplová
advokátka