K některým ustanovením Zákona o krajích[1] – II.
Zákon o krajích jako základní právní norma vyšších územně samosprávných celků má za sebou první „období hájení“, první otazníky a první praktické zkušenosti. Byl přijatý v roce 2000 spolu s novým zákonem o obcích[2] a lze říci, že oba zákony jsou si svým uspořádáním a částečně i obsahem podobné. Je to pochopitelné – oba se týkají samosprávných celků a oba řeší obdobné okruhy vztahů. Ne všechny souvislosti zákona o krajích (dále jen „zákona“) si však při praktickém používání zákona uvědomíme, a proto neuškodí několik poznámek k některým ustanovením.
V §1, odst.1 zákona je obsažena základní definice kraje a jeho samostatné působnosti: „Kraj je územní společenství občanů; náleží mu právo na samosprávu, které vykonává v rozsahu stanoveném zákonem a v souladu s potřebami kraje“.
Právo na samosprávu je velmi frekventovaný argument v mnoha souvislostech. Je však nutné si uvědomit, že právo na samosprávu není bezbřehé. Má své meze, a to tyto:
- meze samosprávy „přirozené“ – slovy klasika řečeno právo na samosprávu končí tam, kde začíná právo na samosprávu kraje jiného (právo na samosprávu tedy nemůže být vykonáváno na úkor jiného celku s obdobným právem)
- meze samosprávy stanovené státem – obdobně jako u obcí i krajům svěřuje rozsah (meze) samosprávy stát, a to prostřednictvím zákonů, z nichž základním je právě zákon o krajích (ovšem nejen ten). Tyto meze mají více podob, uveďme ty nejtypičtější:
- na kraj jako subjekt právních vztahů se vztahují všechny právní předpisy jako na každou jinou právnickou osobu, a některé jednání je mu stejně jako jiným zapovězeno – tedy kraj podléhá legislativním normám jako každý, a tím je ve svých právech „omezován“
- zákon o krajích pak zakotvuje speciální úpravu řady otázek – například dispozice s majetkem, veřejné zápisy z jednání orgánů kraje apod. (připomeňme také doposud neukončenou diskuzi ohledně práva státu vázat dispozice s majetkem na státní souhlas)
- meze dané podstatnou samosprávného subjektu – ty vyjadřuje citované ustanovení formulací „..a v souladu s potřebami kraje.“ Výkon samosprávy by tedy nikdy neměl být v rozporu s těmito potřebami kraje, což v určitých souvislostech může být (resp. by měl být) omezující faktor v rozhodování orgánů kraje.
- Vykonává-li vrchnostenskou (autoritativní) správu, pak smí jen to, co je mu zákonem dovoleno, nikoli naopak, a svého vrchnostenského postavení nesmí zneužívat v soukromoprávních vztazích.
- meze finančních možností – stát určuje vedle zákonů meze samosprávy kraje ještě dalším významným nástrojem, a tím jsou finanční prostředky kraji přidělované. Veškeré plány kraje v mezích jeho pravomoci mohou vzít za své proto, že na ně nebude mít peníze, přičemž sám jejich výši nijak výrazně ovlivnit nemůže.
Ustanovení § 1, odst.2 otázku právní subjektivity krajů dále rozvíjí, a to takto: „Kraj je veřejnoprávní korporací; vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající.“
To, že kraj vystupuje svým jménem a nese odpovědnost za své smlouvy a jiné právní vztahy, je celkem jasné a pochopitelné. V souvislosti s výkladem k odst.1 je však nutné podotknout, že vzhledem k různým omezením a specifikům samosprávy se stát nikdy nemůže zbavit minimálně nepřímé odpovědnosti za fungování krajů, protože on je to, kdo jim dává „pravidla“ a peníze.
Proč byl kraj vlastně vytvořen vyjadřuje ve zkratce § 1, odst.3 zákona: „Kraj pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem vyjádřený v zákonech a jiných právních předpisech.“
Přestože se jedná o poměrně obecnou formulaci, musíme si povšimnout další „meze“ samosprávy, kterou obsahuje. Říká-li, že kraj pečuje o rozvoj a potřeby svých občanů, hned vzápětí určuje hranici, kterou přitom orgány kraje musí mít současně na mysli – touto hranicí je „veřejný zájem.“ Tedy ani v případě, že kraj chce rozvíjet své území a snaží se vykonat něco pro potřeby svých občanů, nesmí současně s plněním těchto úkolů jít proti veřejnému zájmu, což zákon v této souvislosti správně chápe jako vyšší hodnotu. Co se tím má na mysli nejlépe ukážeme na konkrétním případu – potřeby určité skupiny občanů by jistě uspokojilo, kdyby kraj prosadil například silnici přes chráněné území, protože by se jim urychlil přesun do zaměstnání. Výstavba podobné silnice by však byla zcela jistě proti veřejnému zájmu, kterým v tomto případě může být ochrana životního prostředí. Tedy potřeby občanů nemusí být vždy v souladu s veřejným zájmem.
Ale pozor, platí to i naopak – prosazovat tzv. veřejný zájem, přestože nad míru rozumnou je jeho realizace v rozporu s potřebami občanů, není rovněž v souladu s citovaným ustanovením.
Orgány kraje musí proto ve svém rozhodování zvládnout velmi nelehkou úlohu – zajišťovat potřeby občanů a současně rozhodovat v souladu s veřejným zájmem, který lze definovat v některých případech velmi ztěží. O to vyšší odpovědnost orgány krajů mají.
Omezení, které mimo jiné vyjadřuje § 1, odst.4, již bylo zmiňováno: „Kraj má vlastní majetek a hospodaří s ním samostatně za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem.“
Kraj je sice samostatným subjektem, samostatně hospodaří, ale nikoli rozsahu jako osoba soukromého práva, ve svých dispozičních právech je značně omezen. Typické je omezení smluvní volnosti při převodech majetku apod., což je jeden ze styčných bodů zákona o krajích a o obcích. V této souvislosti je nutno zmínit jako jeden ze stěžejních „omezujících“ zákonů zákon o zadávání veřejných zakázek, který se samozřejmě na kraje plně vztahuje.
Z tohoto základního rozboru jediného paragrafu zákona vyplývá, že úloha krajů jako územně samosprávných celků není vůbec jednoduchá. Nutno dodat, že řadu otázek řeší úspěšně praxe a přirozená autorita hejtmanů a ostatních orgánů kraje, nicméně znát zákonný rámec a uvědomit si jeho význam může být pouze ku prospěchu. Proto se ustanovením zákona o krajích budeme věnovat průběžně i v dalších měsících.
© Mgr. Jana Hamplová
advokátka