„Povinnost projednávat“ ve vztazích stát – kraj – obec
Právní vztahy mezi státem, kraji a obcemi jsou velmi široké. Stát ovlivňuje činnost obcí a krajů svým zákonodárstvím a přísunem finančních prostředků, obdobný vztah, zejména v oblasti financí, je ve vztazích krajů a obcí. Do toho vstupují dozorová oprávnění a řada jiných. Připomeňme jedno opakující se ustanovení, které se vine jako nit právní úpravou těchto vztahů, ale přesto jsou polemiky o tom, zdali je toto ustanovení pouze deklaratorní anebo zda může něco znamenat pro právní praxi.
Mám na mysli mj. ustanovení § 13, odst.1/ zákona o obcích, které zakotvuje následující:
„Státní orgány a orgány kraje jsou povinny, pokud je to možné, předem projednat s obcí návrhy na opatření dotýkající se působnosti obcí.“
S tímto ustanovením téměř doslova koresponduje obdobná úprava v zákoně o krajích, konkrétně v § 14, odst. 5/: “Kraje jsou povinny, pokud je to možné, předem projednat s obcemi opatření dotýkající se jejich působností.“
Obdobný režim je zakotven ve vztahu stát a kraj: „Státní orgány jsou povinny, pokud je to možné, předem projednat s krajem opatření dotýkající se působnosti kraje.“ (§15, odst.1/, věta druhá.
Co tato ustanovení říkají?
Ve vztahu stát-kraj, kraj obec s stát-obec existuje základní povinnost:
- projednat předem opatření dotýkající se příslušné jednotky územní samosprávy
za dvou podmínek:
- pokud se to dotýká její působnosti
- a pokud je to možné
V právní praxi pak zaznívají otázky:
Co dělat, když kraj svou povinnost neplní?
Jak nakládat s rozhodnutími, v nichž kraj obce (stát kraje) „vynechal“?
Kdo rozhodne, co je a co není věcí, týkající se působností obcí (krajů)?
Má nerespektování povinnosti nějaké důsledky pro platnost rozhodnutí orgánů kraje (státu)?
Jak si vykládat větu „pokud je to možné“?
Pojem působnost obce či kraje je jasná
Nejsnažší je stanovit okruh věcí, které spadají pod pojem působnost obce (kraje). S tímto pojmem pracují jak zákon o obcích (128/2000 Sb.), tak zákon o krajích (zákona 129/2000 Sb.)[1]. U obcí i u krajů se tak jedná o velmi širokou působnost samostatnou i přenesenou, zjednodušeně lze říci, že každá z věcí, jejíž řešení spadá pod obec (kraj) v jejích (jeho) hranicích, spadá do působnosti obce (působnosti kraje), a dotýká-li se pak určité opatření některé z těchto věcí, je na místě projednání s obcí (krajem) ze strany krajských orgánů (státních orgánů). Co z toho vyplývá?
Chce-li kraj rozhodovat o věci, a toto rozhodnutí se může dotknout občanů některé nebo více obcí, je povinností orgánů kraje projednat předem s obcí či obcemi předmětné návrhy.
Chce-li státní orgán rozhodovat o věci, a toto rozhodnutí se může dotknout občanů některého nebo více krajů, je povinností tohoto orgánu projednat předem s krajem či kraji předmětné návrhy.
Pojem projednat
Pojem projednat si lze vykládat různě. Především je nutné si uvědomit cíl, který zákonodárce sledoval. Tímto cílem je nepochybně dát možnost obcím (krajům) seznámit se v dostatečném předstihu se záměry kraje (státu), vyjádřit se k nim, event. vznést námitky, náměty, svůj souhlas či nesouhlas. Tento tok informací a názorů je prospěšný pro obě strany – kraj (stát) získá silnější faktický mandát v případě souhlasu obcí (krajů) k rozhodnutí, obce (kraje) mohou vnést do rozhodování jiný rozměr, jiné návrhy, anebo naopak zavčas se zamezí rozhodnutí, které by vzbudilo výraznou nevoli dotčených subjektů.
Pokud jsme takto identifikovali pravděpodobný cíl zákonodárce, můžeme se pokusit specifikovat pojem „projednání“ takto:
- Včas informovat obce (kraje) o tom, která věc se bude projednávat
- Poskytnout obci (kraji) potřebné podklady k projednání a vyjádření
- Stanovit přiměřenou lhůtu k podání stanoviska, námětu, názoru
- Na půdě orgánu kraje (státního orgánu) vyvolat závěrečné jednání k věci
- Na základě všech dostupných podkladů a vyjádření obcí (krajů) rozhodnout
Jedná se určité schéma, které může být v případě jednodušších věcí omezeno na písemnou formu, v případě věcí složitějších jsou reálná osobní jednání. Při volbě způsobu projednání je nutné mít na zřeteli zejména cíl zákonodárce, a ten konkrétní formou naplnit.
Věta „pokud je to možné“
Zákonodárce určuje povinnost projednat s obcí (krajem) příslušnou věc v každém případě, tedy vždy – mimo situace, kdy „to není možné.“ Tímto opačným výkladem je totiž nutno přistupovat k podmínce „pokud je to možné“.
Ona možnost či nemožnost přitom nespočívá v subjektivních schopnostech či ochotě kraje (státního orgánu), ale pouze a výhradně v nemožnosti objektivní. To znamená, že projednat není potřeba to, co je objektivně nemožné projednat z důvodů spočívajících mimo reálný vliv příslušného orgánu. Bude se jednat o situace výjimečné – přírodní katastrofy, havárie, stav ohrožení apod.
Důvodem nemožnosti projednání se tak nemůže nikdy stát, že úředníci zapomněli včas připravit podklady, jednání zastupitelstva kraje je v termínu, který neumožňuje včasné projednání, anebo že množení materiálů by bylo příliš nákladné apod.
K projednání příslušné věci musí dojít vždy. Důvodem, proč by mohlo být od projednání věci upuštěno, může být pouze objektivní okolnost, kterou nemůže odborný aparát příslušného orgánu jakkoli ovlivnit. Nemožnost tedy nezáleží na rozhodnutí příslušného orgánu kraje (státu), ale musí existovat zcela objektivně jako daná.
Musí se orgán kraje (státu) na stanovisko obce (kraje) ohlížet?
Pojem projednat neznamená „vyžádat si souhlas“ či něco podobného. V zásadě tedy platí, že stanoviska obce (kraje) nejsou pro kraj (státní orgán) závazná, ale pouze slouží jako podklad pro rozhodování. Je však nutno říci, že tato stanoviska rozhodování nepochybně ovlivní, a k tomu především slouží tento institut projednání.[2]
Hlavní význam projednání slouží k dosažení všeobecného konsensu kraje s obcí (státního orgánu s krajem), který usnadňuje výkon veřejné správy obecně.
Co když orgán kraje povinnost projednat nesplní?
V případě, že nedojde ke splnění povinnosti dle § 13, odst.1/ zákona o obcích (tzn. současně povinnosti dle § 14, odst. 5/:zákona o krajích), lze uvažovat v případě samostatné působnosti o postupu např. dle § 84 zákona o krajích.[3] Jedná se o jedno z ustanovení týkající se dozoru. Podle tohoto ustanovení by ministerstvo pozastavilo výkon usnesení nebo rozhodnutí orgánu kraje v samostatné působnosti, je-li v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem (§84, odst.1, věta první). To, že orgán kraje tím, že nepostupoval podle zákonného ustanovení, které mu přikazuje věc projednat, porušil zákon, je nepochybné. Jiný postup by totiž znamenal, že ustanovení o povinnosti projednat je pouze deklaratorní, bez sankce v případě porušení, a jako takové by v zákoně nemuselo existovat. Podle mého názoru se však jedná o klasické ustanovení zákona o obcích, jehož plnění je nutno vyžadovat, a v případě, že nebude respektováno, vyvodit z toho příslušné důsledky – tedy navrhnout pozastavení rozhodnutí orgánu kraje.
Podobný princip je nutné přijmout rovněž ve vztahu státní orgán a kraj, event. státní orgán a obec, s tím rozdílem, že v případě státu na jedné straně sporu bude nutné obrátit se popř. až na soud, aby opatření státního orgánu vůči kraji (obci) posoudil. Zde přinese zkušenosti až praxe a judikatura.
Povinnost projednat však lze nepochybně považovat za zákonnou podmínku, obdobně jako např. zveřejnění záměru obce či kraje disponovat s nemovitým majetkem. I zde si zákonná úprava dlouho hledala cestu prostřednictvím judikatury, než došla k závěru, že stanovuje-li zákon určitý postup, musí být tento postup dodržen pod sankcí neplatnosti právního úkonu. Zda podobný vážný následek by soudy přiřkly i v případě absence projednání dle zmíněné právní úpravy mohou ukázat až konkrétní soudní spory.
Vzájemná komunikace mezi jednotkami územní samosprávy navzájem a mezi jednotkami územní samosprávy a státními orgány je důležitá pro kvalitní a objektivní výkon veřejné správy. Respekt k názorům na řešení jednotlivých problémů a snaha o dosažení konsensu nebo alespoň kompromisního řešení by měla být samozřejmou snahou všech bez ohledu na právní úpravu.
© Mgr. Jana Hamplová
advokátka