Právní postavení starosty jako orgánu obce
Právní postavení starosty jako orgánu obce je upraveno v zákoně o obcích, a to především v oddíle čtvrtém, a jednotlivě se vymezuje i v jiných ustanoveních zákona o obcích. Porovnáme-li rozsah ustanovení týkající se ostatních obecních orgánů a ustanovení týkající se starosty obce je právě úprava postavení starosty jako orgánu obce nejstručnější. Důvod je prostý – ačkoli jsou laickou veřejností obecně starostovi přiznávána rozsáhlá oprávnění, ve skutečnosti jich má poskrovnu. Starosta obce má pravomoci jasně vymezené a jen v některých případech smí rozhodnout samostatně. I ty ho však řadí na místo “prvního mezi rovnými”, a proto si funkce starosty zaslouží vedle obecního zastupitelstva a obecní rady stejnou pozornost.
Starostu zařadilo do orgánů obce samo obecní zřízení. Postavení a věcnou působnost starosty by bylo možné rozčlenit na tu, která se týká samostatné působnosti obce, a na tu, která se týká působnosti obce přenesené. Tento příspěvek se snaží rozvést obsah a praktický dopad jednotlivých ustanovení, které se starostu a jeho postavení v hierarchii obecních orgánů týkají, z pohledu globálního, bez tohoto členění, s větším důrazem na projevy v praxi.
Volba starosty
Starosta není volen přímo občany, ale volí jej nadpoloviční většina zvoleného obecního zastupitelstva. Děje se tak zpravidla na ustavujícím zasedání zastupitelstva nového. Starosta setrvává ve funkci i po ukončení volebního období, a to až do zvolení nového starosty. Je samozřejmě také možné odvolat starostu a zvolit nového v průběhu volebního období. Starosta je volen z řad obecního zastupitelstva, a z titulu funkce starosty se stává rovněž členem obecní rady. Je-li odvolán nebo sám odstoupí, přestává být rovněž členem obecní rady. O tomto se vedly svého času polemiky, avšak tento výklad je nutností, protože kdyby tomu tak nebylo, byl by porušen princip počtu členů obecní rady, a dále je i logický, protože starosta byl zvolen starostou a de facto až poté nabyl členství v obecní radě. Je však možné, aby v případě, že na jeho místo bude zvolen některý člen obecní rady, byl bývalý starosta do obecní rady zvolen jako řadový člen.
Zákon neřeší situaci, kdyby starosta obce nebyl zvolen vůbec. To se může stát v případě, kdy ani po opakovaném hlasování nezíská žádný z kandidátů nadpoloviční většinu hlasů, anebo v případě, že nikdo z členů zastupitelstva nebude s volbou své osoby souhlasit. Tato situace nemusí být hypotetická, protože se může stát, že nikdo z členů nově zvoleného obecního zastupitelstva nebude chtít opustit své zaměstnání (i když jen dočasně), v druhém případě se nemusí např. politické strany dohodnout na konsensu.
Vyjdeme-li z dikce zákona, řešení nalezneme výkladem buď § 55 zákona o obcích, který říká, že starosta zůstává ve funkci i po skončení volebního období až do volby nového starosty, tj. ad absurdum by mohl být stále ve funkci předchozí starosta (což by mohlo působit problémy zejména v případě, že již nebyl zvolen členem obecního zastupitelstva), anebo užitím § 38, odst.1 až 3, které upravují svolávání zastupitelstva. To svolává a zpravidla řídí starosta. Není-li zvolen, nemůže jej svolat, a pak se může naplnit předpoklad odst.3, totiž že zastupitelstvo se nesejde po dobu delší než 6 měsíců a může být rozpuštěno. Oba dva výklady jsou pouhým připomenutím možné situace, protože autorce není podobný případ nezvolení starosty znám.
Postavení starosty vůči třetím osobám
Starosta zastupuje obec (a také obecní úřad) navenek. To z něj činí statutární orgán obce ve smyslu § 20 odst. 1 občanského zákoníku. Z tohoto postavení mu však nevyplývá pravomoc ukládat povinnosti a rozhodovat o právních poměrech ve vnějších právních vztazích. Jinými slovy právně závazný projev vůle je oprávněn v drtivé většině případů učinit až poté, co je schválen obecním zastupitelstvem anebo obecní radou. Z tohoto určitého rozporu vznikají v praxi mnohé spory a pochybnosti. Podle názoru autorky je sice nutné chápat starostu jako statutárního zástupce obce (ačkoli zákon o obcích to přímo neříká), ale v přímé souvislosti a návaznosti na ustanovení zákona o obcích, tzn. tak, že jeho přímé rozhodovací pravomoci jsou velmi omezené a do pravomocí jiných statutárních zástupců (např. jednatelů obchodních společností), mají velmi daleko.
Starosta má širší rozhodovací pravomoci v jediném případě. Je tomu tak v obcích, kde se nevolí obecní rada. Tam starosta vykonává rovněž její funkci, je tedy starostou a obecní radou v jedné osobě, a proto přebírá i její pravomoce. Pokud pak v těchto případech samostatně rozhoduje, nesouvisí to přímo s jeho funkcí starosty, ale s funkcí obecní rady, kterou zastává.
Pro úplnost je třeba dále připomenout, že pokud není ustanoven tajemník obecního úřadu, je starostanadřízen všem pracovníkům obecního úřadu a plní funkci statutárního orgánu podle zvláštních předpisů, tj. především zákoníku práce. V této roli se ničím neodlišuje od ostatních statutárních zástupců jiných zaměstnavatelů a jeho oprávnění na tomto úseku jsou totožná.
Pravomoci a povinnosti starosty
Jak již bylo uvedeno výše, pravomoci předpokládané zákonem nejsou velké a nejsou zásadní, a mnohé mají spíše povahu povinnosti. Pokud je vyjmenujeme v řadě, pak starosta:
a/ zastupuje obec navenek(viz. předchozí text)
b/ má právo užívat při významných příležitostech a občanských obřadech odznaku se státním znakem České republiky (nikoli výhradně – to může i jiný člen zastupitelstva, tajemník i jiný pracovník obecního úřadu, je-li tím obecní radou pověřen)
c/ podepisuje obecně závazné vyhlášky a jiná usnesení obecního zastupitelstva (spolu se zástupcem starosty nebo jiným radním)
d/ připravuje, svolává a zpravidla řídí schůze obecního zastupitelstva a obecní rady
e/ má sistační oprávnění, tj. může pozastavit výkon usnesení obecní rady v otázkách samostatné působnosti obce, má-li za to, že je nesprávné
f/ může svěřit po projednání s okresním úřadem komisi výkon přenesené působnosti v určitých věcech
g/stojí v čele obecního úřadu, jehož je součástí
Z funkce člena obecního zastupitelstva má dále práva podle § 34 zákona o obcích, tj. předkládat obecnímu zastupitelstvu návrhy, vznášet dotazy, připomínky a podněty na obecní radu i její jednotlivé členy, na další orgány obce a vedoucí organizací a zařízení, které obec založila nebo řídí, požadovat od pracovníků obecního úřadu informace, adále má všechna práva člena obecní rady.
Z uvedeného je tedy zřejmé, že zákon starostovi nedává možnost samostatně rozhodovat např. o majetkoprávních otázkách, a že jeho funkci chápe zjednodušeně řečeno spíše jako výkonnou a reprezentativní.
V souvislosti s tím vším je však potřebné zmínit určitou výjimečnost postavení starosty obce v praxi. Bez ohledu na strohou dikci zákona má starosta mnoho možností, jak přímo ovlivnit rozvoj a chod obce. Jeho vliv bývá mnohem vyšší, než zákon předpokládá, a to z mnoha důvodů. Starosta má díky své funkci a každodenní práci pro obec nejvíce informací, stýká se jako zástupce obce s firmami, občany, institucemi, připravuje základní návrhy pro obecní radu a obecní zastupitelstvo, je významným spolutvůrcem koncepce rozvoje obce apod. Ačkoli tedy nemá přímou rozhodovací pravomoc, může mnohem snáze své návrhy prosadit a realizovat. Zdali to bude plusem nebo minusem pro obec je pak už jen otázkou osobní odpovědnosti, osobních schopností , často diplomacie av neposlední řadě aktivitě ostatních členů obecní rady a obecního zastupitelstva. V obci, kde je tato aktivita minimální, se stává starosta de facto osobou se všemi jejich oprávněními, neboť všechny jeho návrhy bývají přijímány a realizovány.
Sistační oprávnění starosty
Vrátila bych se však ještě podrobněi k sistačnímu oprávnění starosty. V textu § 53, odst. 2, zákona o obcích objevuje slovo “nesprávné.” Tento pojem nalezneme v zákoně o obcích ještě jednou, a to v hlavě čtvrté “Náprava nesprávných opatření”. To vnáší určitou dvojkolejnost v chápání tohoto slova.
Pojem “nesprávný” je totiž možné v těchto dvou různých částech zákona chápat různě. Zatímco v případě sistačního oprávnění starosty je nutno pojem “nesprávný” zajisté vykládat šířeji, tj. tak, že starosta může považovat za nesprávné i rozhodnutí obecní rady, které je jinak v souladu se zákonem (např. domnívá se, že rozhodnutí je nesprávné ekonomicky), v hlavě čtvrté vyjadřuje toto slovo jednoznačně nezákonnost, tedy rozpor se zákonem (“Odporuje-li obecně závazná vyhláška nebo jiné opatření zastupitelstva v samostatné působnosti zákonu, pozastaví okresní úřad jeho výkon.”) V praxi se z toho důvodu objevily názory, že starosta má taktéž právo pozastavit jen to rozhodnutí obecní rady, které je nezákonné, tj. které přímo odporuje zákonu. Vzhledem k tomu, že takto to text ustanovení § 53, odst.2 zákona o obcích neuvádí, je podle názoru autorky možné, aby starosta v podstatě pozastavil jakékoli rozhodnutí obecní rady v samostatné působnosti, a to, jak zákon předpokládá, do nejbližšího zasedání obecního zastupitelstva. Toto oprávnění, které starostovi zákon přiznává, považuji po postavení starosty jako statutárního zástupce obce za druhé nejvýznamnější. Dává starostovi do rukou nástroj, kterým v podstatě může odejmout obecní radě rozhodování v té které konkrétní věci, a přenést rozhodnutí na obecní zastupitelstvo. Tento procedurální postup může mít v některých případech velký praktický význam a může zcela změnit obsah rozhodnutí v předmětné věci.
Odpovědnost starosty
Starosta je ze své činnosti odpovědný obecnímu zastupitelstvu, ve věcech přenesené působnosti okresnímu úřadu, není-li zvláštním zákonem stanoveno jinak. Odpovědnost vůči obecnímu zastupitelstvu má širší dopad v tom, že v případě nespokojenosti s prací starosty jej může obecní zastupitelstvo kdykoli odvolat, a to jak v případě důvodů objektivních, tak důvodů subjektivních. V praxi často tento nástroj bývá využíván spíše v rámci odpovědnosti politické.
Pro úplnost zbývá dodat, že obsah této odpovědnosti nelze ztotožňovat z odpovědností trestněprávní, jejíž podstata není předmětem tohoto příspěvku.
Přímá nebo nepřímá volba?
Je možné čas od času zaznamenat diskuze o tom, zdali by nebylo možné volit starostu přímo. Teoreticky jistě ano, ale pak je nutné zvážit také souvislosti. Např. v případě přímé volby starosty je sice zřejmé, který z kandidátů požívá u občanů největší důvěry, což je určitým mandátem pro samotný výkon funkce, avšak pak by takto zvolený starosta měl mít také vyšší pravomoci. Na druhé straně volba z řad zvolených zastupitelů dává více možností zvolit do čela města tvůrčí tým lidí (včetně zástupce starostu a radních), kteří jsou schopni a ochotni společně pracovat. Starosta, kterému by následně zastupitelstvo zvolilo obecní radu tak, že komunikace bude váznout a společná práce bude utopií, přínosem pro obec nebude, protože neprosadí nic ze svých volebních předsevzetí, a naopak. Dalším problémem je pak otázka odpovědnosti – v případě, že starosta zapomene na odpovědnost vůči občanům, a jeho činnost bude pro obec málo přínosná, ne-li přímo škodlivá, chybí mechanismus odvolání. Podle názoru autorky je současný model přirozenější a účelnější.
V praxi však přesto existuje mnoho otázek spojených s výkonem funkce starosty a bylo by přínosem, kdyby byly alespoň rámcově legislativně upraveny. Starosta je velmi významnou osobou v čele obce a spory o výklad jednotlivých ustanovení zbytečně komplikuji vztahy mezi orgány obce jako takovými i ve vztahu obce ke třetím osobám. Jsou to například otázky kolem vztahu starosty k obchodním společnostem, v nichž je společníkem obec, nebo k obecnímu úřadu, je-li zřízena také funkce tajemníka, otázky platnosti podpisu starosty na listinách, jejichž obsah neschválila obecní rada či zastupitelstvo apod. Bylo by pozitivní, kdyby na tyto momenty reagovala připravovaná novela zákona o obcích.
© Mgr. Jana Hamplová
advokátka