Pravomoci starosty v obci bez rady
Starosta obce nemá příliš samostatných pravomocí – až na jednu výjimku. Tou je případ, kdy se v obci nevolí rada. Starosta pak přebírá její pravomoci – ale opět ne bez výjimky. Co tedy starosta v obci bez rady může a co nikoli?
Mandát k tomu, aby převzal roli rady obce, dává starostovi ustanovení § 99, odst.2 zákona obcích, který říká, že “Funkci rady obce plní starosta v obci, v níž není zřízena rada obce, nestanoví-li tento zákon jinak.” Jinými slovy ve všech případech, kdy zákon nepřikazuje něco jiného, je starosta současně de facto radou obce se všemi jejími pravomocemi.
Sám zákon o obcích však “jinak” ihned stanovil, a to v §102, odst. 4. Toto ustanovení je pro starosty plnící roli rady obcevelmi důležité. Jeho znění je následující:
“V obcích, kde funkci rady obce plní starosta, je zastupitelstvu obce vyhrazeno kromě pravomocí uvedených v §84 a 85 též rozhodování ve věcech uvedených v odstavci 2 písm. d), f), j) a l).”
Zákon tedy nepřenechává starostovi všechna oprávnění rady, ale některé věci z jeho rozhodování vyjímá. Činí tak právě citovaným ustanovením, kdy do pravomoci zastupitelstva tyto vyňaté záležitosti přidává. Tím, že zákon říká “tyto záležitosti řeší zastupitelstvo”, říká tedy současně “tyto záležitosti nesmí starosta v obci, kde není rada, sám řešit.”
Systematika zákona však pro tuto malou nepřehlednost může zastupitele mást, a proto je dobré pravomoci starosty, který plní současně roli rady obce, uvést kompletně.
Co starosta v obci bez rady může?
1. Standardní pravomoci (§ 103 a násl. zákona o obcích)
Pro úplnost připomeňme, že starosta v obci bez rady může samozřejmě to, co každý jiný starosta, tedy že se ho v plném rozsahu týkají pravomoci starostů, a stejně tak pravomoci člena zastupitelstva obce. Tyto standardní pravomoci připomeňme alespoň prostým výčtem:
- starosta jmenuje a odvolává se souhlasem přednosty okresního úřadu tajemníka obecního úřadu a stanoví jeho plat podle zvláštních předpisů
- odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok
- plní úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle zvláštních předpisů
- může po projednání s okresním úřadem svěřit komisi výkon přenesené působnosti v určitých věcech
- může požadovat po Policii České republiky spolupráci při zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku
- odpovídá zainformování veřejnosti o činnosti obce
- starosta svolává a zpravidla řídí zasedání zastupitelstva obce, podepisuje spolu s ověřovateli zápis z jednání zastupitelstva obce
- starosta zašle okresnímu úřadu usnesení zastupitelstva obce, jestliže o to přednosta okresního úřadu požádá.
- v případech stanovených zvláštními zákony zřizuje starosta pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány obce, jmenuje a odvolává jejich členy
- starosta má právo užívat při významných příležitostech a občanských obřadech závěsný odznak. Závěsný odznak má uprostřed velký státní znak a po obvodu odznaku je uveden název Česká republika.
- práva a povinnosti zve smyslu starosty jako člena zastupitelstva obce
(i starosta obce skládá jako člen zastupitelstva slib, má při výkonu své funkce právo předkládat návrhy zastupitelstvu obce a dalším orgánům obce jejichž je členem, má právo vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu obce a její jednotlivé členy, na výbory a vedoucí organizačních složek obce, statutární orgány příspěvkových organizací, které obec zřídila, nebo zástupce obce v orgánech právnických osob, které obec založila; odpověď na ně musí být dána bezodkladně, nejpozději však do 30 dnů, pokud jejich poskytnutí nebrání zákony upravující mlčenlivost anebo zákaz jejich zveřejnění, má právo požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu informace ve věcech, které souvisejí s výkonem funkce člena zastupitelstva obce, pokud jejich poskytnutí nebrání zákony upravující mlčenlivost anebo zákaz jejich zveřejnění. Informace musí být poskytnuta nejpozději do 30 dnů, je povinen zúčastňovat se zasedání zastupitelstva obce, popřípadě zasedání jiných orgánů obce, je-li jejich členem, plnit úkoly, které mu tyto orgány uloží, hájit zájmy občanů obce a jednat a vystupovat tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho funkce)
I na úrovni standardních pravomocí však nalezneme odlišnosti, z nichž je na první pohled patrné, že jejich realizační praxe musí být modifikována
- Již výčet standardních pravomocí starosty například uvádí přímo v zákoně, ženení-li volena rada obce, pak starosta sámjmenuje vedoucí odborů, odvolává je a stanoví jim plat(§ 103, odst.4, písm. b)
- Bez ohledu na další ustanovení tak zákon přímo v textu činí výjimku z rozhodování rady, a svěřuje určité činnosti přímo starostovi obce
- Ustanovení zákona o obcích, které dává starostoviprávo pozastavit výkon usnesení radyobce, má-li za to, že je nesprávné je v případě, že on sám je de facto radou, nerealizovatelné. Častější praxe bude, že nebude-li starosta chtít rozhodnout sám, nebo nebude-li vědět, jak má rozhodnout nebo bude-li chtít vědět jaký je například názor zastupitelů na tu konkrétní věc, sám nerozhodne (jakoby pozastavil rozhodnutí sebe sama, ale ne proto, že je nesprávné, ale protože rozhodnout nechce) a věc předloží zastupitelstvu k rozhodnutí. To by se na základě tohoto ustanovení nemělo bránit rozhodnout s tím, že jde o pravomoc starosty – přenechá-li starosta rozhodování zastupitelstvu, tomu nezbývá než rozhodnout. Starosta tak sám mění (stejně jako v případě, kdy pozastavuje rozhodnutí rady je-li zřízena) rozdělení pravomocí mezi orgány obce.
- Rovněž tak ustanovení, které říká, že “Rada obce může stanovit, v kterých případech může tento odznak užívat jiný člen zastupitelstva obce nebo tajemník obecního úřadu”, není v případě, že rada není, realizovatelné. Rozhodovat bude starosta sám, nebo (viz. výše)toto rozhodnutí přenechá zastupitelstvu.
2. Zvláštní pravomoci starosty v obci bez rady
Vyjdeme-li ze znění zákona o obcích, pak můžeme říci, že dále starosta plní z pozice “rady obce”samostatně tyto úkoly:
- Připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva obce a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení.
- V obcích se o tyto úkoly budou zpravidla dělit starosta s místostarostou, event. s některým zastupitelem.
- Zabezpečuje hospodaření obce podle schváleného rozpočtu.
- Dbá na to, aby obec měla výdaje a příjmy podle schváleného rozpočtu.
- Plní vůči právnickým osobám a zařízením založeným nebo zřízeným zastupitelstvem obce úkoly zakladatele nebo zřizovatele podle zvláštních předpisů, nejsou-li vyhrazeny zastupitelstvu obce
- Spolu s bodem číslo 4) půjde o nejvíce problematické uplatňování v praxi (viz dále Očekávané problémy praxe)
- Plní funkci valné hromady, je-li obec jediným akcionářem nebo jediným společníkem
- Projednává a řeší návrhy, připomínky a podněty předložené mu členy zastupitelstva obce nebo komisemi
- Jmenuje a odvolává vedoucí odborů obecního úřadu, rozhoduje o platech vedoucích odborů obecního úřadu; návrhy podává tajemník obecního úřadu (je-li funkce tajemníka zřízena)
- Kontroluje plnění úkolů obecním úřadem v oblasti samostatné působnosti obce
- Ukládá pokuty ve věcech samostatné působnosti obce; tuto působnost může svěřit příslušnému odboru obecního úřadu zcela nebo zčásti
- Uzavírá nájemní smlouvy a smlouvy o výpůjčkách
- Opět jeden z problémových bodů)
- Stanovuje pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností
- Schvaluje organizační řád obecního úřadu
12) Vše ostatní, co není svěřeno zastupitelstvu obce – velmi významné !!!
Na starostu se vztahuje i velmi podstatné ustanovení zákona o obcích, které říká, že starosta (v roli rady obce) rozhoduje v ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo (viz dále Související otázky).
3. Zákon starostovi výslovně odnímá tyto pravomoci rady:
- vydávat nařízení obce,
- stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu
- stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a v organizačních složkách obce
- přezkoumávat na základě podnětů opatření přijatá obecním úřadem v samostatné působnosti a komisemi
Tyto záležitosti spadají do rozhodovací pravomoci zastupitelstva obce.
Související otázky
a) Zrušení rozhodnutí starosty zastupitelstvem
Na rozhodnutí starosty obce lze nepochybně aplikovat §88 zákona o obcích, který dává zastupitelstvu obce možnost zrušit usnesení rady obce, jestliže toto usnesení je v rozporu s právním předpisem nebo usnesením zastupitelstva obce. V případě, že rozhodnutí starosty vykonávajícího působnost rady obce bude v rozporu s právním předpisem nebo s rozhodnutím zastupitelstva, zastupitelstvo právní úkon starosty podle tohoto ustanovení zruší.
b) Výhrada pravomocí zastupitelstvem
I v obcích bez rady si zastupitelstvo může vyhradit další pravomoci v samostatné působnosti obce (§ 84, odst.4), avšak, v souladu se zněním zákona, mimo pravomoce vyhrazené radě obce (s těmi výjimkami pro obec, v níž není rada ustanovena). V praxi to znamená, že zastupitelstvo si nemůže vyhradit rozhodování o otázkách, které starosta řeší v roli rady obce. Jen on sám je může na zastupitelstvo přenést (viz výše)
c) Záležitosti neupravené zákonem
Podle § 102, odst 3 rada obce rozhoduje v ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo. To znamená, že v obci, kde rada zřízena není, rozhoduje o otázkách, které nejsou zákonem upraveny, a které nespadají do pravomocí zastupitelstva nebo si je zastupitelstvo k rozhodování předem nevyhradilo, starosta obce sám.
Očekávané problémy praxe
To, že starosta má významnější pravomoci v obcích, v nichž se nezřizuje rada obce, je i pro něj samotného dvojsečnou zbraní. Obecně lze očekávat největší problémy v těchto otázkách
- uzavírání smluv, které nejsou dány zákonem do pravomoci konkrétního orgánu
- Zde se povedou polemiky o tom, zdali starosta mohl či nemohl takovou smlouvu uzavřít. Jedná se například o smlouvy o dílo, zprostředkovatelské smlouvy apod. Zde starosta v roli rady obce v podstatě sám může (ale pozor, v souladu se schváleným rozpočtem) sám zadávat zakázky obce apod. V zásadě platí:
Je-li uzavřený závazek v souladu s právními předpisy a v souladu s rozpočtem schváleným zastupitelstvem, starosta v obci, kde není zřízena rada, může uzavřít sám každou smlouvu, která není vyhrazena zastupitelstvu. Tak například souladu se zákonem o zadávání veřejných zakázek a rozpočtem může sám uzavřít smlouvu o dílo, ale naopak nemůže, a to ani v souladu s rozpočtem a plánovanými příjmy za prodej nemovitostí, sám prodat obecní nemovitost, protože o tom musí vždy rozhodnout zastupitelstvo.
- rozhodnutí o podávání žalob a vedení jiných právních sporů za obec
Jde o obdobný případ. Jsou-li v rozpočtu peníze na vedení těchto sporů schváleny, může starosta sám rozhodnout o tom, že bude žaloba podána, popř. spor veden např. dál odvoláním obce. V případě, že se ale musí schválit v tomto směru vydání obce, musí starosta žádat o souhlas zastupitelstvo (ostatně z vlastního zájmu by tak v případě nejistoty výsledku měl učinit bez ohledu na rozpočet).
3) Role valné hromady, je-li jediným společníkem obec
Ustanovení, které řeší obchodní společnosti obcí, je nešťastné už tím, že roli valné hromady přisuzuje výhradně radě obce, a v případě, že by měl být de facto valnou hromadou jen starosta, je právní pohled na věc ještě absurdnější. Znamenalo by to, že když obec založí například společnost Lesy Lhota, s.r.o., a vloží do ní téměř veškerý svůj majetek, tj. lesy, ztrácí nad tímto majetkem zastupitelstvo jednou provždy kontrolu a vše je jen na rozhodování starosty obce (prodej, pronájem, zástava apod.). To rozhodně nemá logiku ani pokud jde o ústavní principy samosprávy, tak pokud jde o samotný text zákona o obcích a obchodního zákoníku. Zde je jediné řešení, a to i pro starostu samotného – nechat o závažnějších otázkách obchodní společnosti obce vždy rozhodnout zastupitelstvo.
- Nemožnost realizovat své právo zrušit rozhodnutí starosty pro rozpor se zákonem či usnesením zastupitelstva
V praxi se může totiž stát, že se o některém z kroků starosty zastupitelé nemusí vůbec dozvědět, nebo se o něm dozví až zadlouho poté, co je právní úkon učiněn. Je tedy namístě stanovit zavčas pravidla o povinnosti starosty informovat zastupitelstvo. Problémové záležitosti budou zejména pronájmy, event. i výpůjčky, a výše uvedená rozhodnutí ohledně obchodních společností. A tak ačkoli zastupitelstvo si tyto otázky dle zákona o obcích nemůže vyhradit k rozhodování, může udílet závazné pokyny k realizaci a hlavně informovanosti zastupitelstva.
Shrnutí
Závěrem je tedy možné shrnout pravomoci starosty v obci bez rady takto:
Starosta obce má tyto pravomoci:
- všechny standardní s několika modifikacemi
- pravomoci rady bez těch, které jsou zákonem vyjmuty
- vše ostatní, co zákon nedává žádnému orgánu do pravomoci za respektování zákonů a usnesení zastupitelstva o výhradě rozhodování (pozor ale např. na nutnost čerpání rozpočtu – rozhodování musí být v souladu i s ním)
Dále platí, že
- pravomoci, které mu náleží v roli rady, mu zastupitelstvo nemůže odejmout
- nechce-li však starosta z různých důvodů rozhodnout, předá věc k rozhodnutí zastupitelstvu (nevylučuje se i neformální zjištění názoru zastupitelstva na konkrétní věc)
Dále platí, že
- Zastupitelstvo si může vyhradit rozhodování o kterékoli věci, která není svěřena starostovi v roli rady
- Zastupitelstvo může zrušit kterékoli rozhodnutí starosty v roli rady, které odporuje zákonu nebo usnesení zastupitelstva
Současně je nutno velmi důrazně upozornit na ustanovení zákona o obcích, které sankcionuje právní úkon starosty bez souhlasu zastupitelstva v případě, že k rozhodováníje oprávněno právě a jen zastupitelstvo, absolutní neplatností. Je proto dobré si schvalovací meze zavčas ujasnit.
© Mgr. Jana Hamplová
advokátka