Město jako účastník správního řízení a vyloučení pracovníků

Zdvojený model veřejné správy, kdy ve městech pod jednou střechou funguje samospráva (samostatná působnost) a státní správa (přenesená působnost), s sebou přináší zvláštní situaci v případě správního řízení. Nastává totiž poněkud absurdní stav, kdy pracovníci městského úřadu, kteří o věci ve správním řízení rozhodují, by rozhodovat vlastně neměli. Proč?

Připomeňme si část ustanovení § 9 správního řádu[1]:

V tomto ustanovení se v odstavci 1/ uvádí, že „Pracovník správního orgánu je vyloučen z projednávání a rozhodování věcí, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti.“

Je nepochybné, že je-li účastníkem správního řízení město[2], v jehož městském úřadě je pracovník zaměstnán, existuje zde zcela jasný a přesně definovatelný poměr k účastníkovi řízení. Pracovník, který by měl rozhodovat například o vydání stavebního povolení městu-stavebníkovi, nebo o vydání živnostenského listu městu-podnikateli, je vlastně zaměstnancem města-stavebníka či města-podnikatele.

Z tohoto důvodu lze mít pochybnosti o jeho nepodjatosti, protože stěží si lze představit důsledný výkon státní správy zaměstnance vůči svému zaměstnavateli.

V praxi se již tyto námitky začaly uplatňovat a jejich důsledky dnes nelze odhadovat.

Pokud bychom totiž konstatovali výše uvedené jako fakt, pak je zde otázka druhá: Který správní orgán by tedy měl v dané věci rozhodnout, když ten, který je místně příslušný, je podjatý?

Vraťme se proto ke znění správního řádu jako základního předpisu pro správního řízení.

Kdo by měl podjatost identifikovat nalezneme v §§ 10 a 11.

V §10 je upravena iniciativa účastníka řízení, v našem případě tedy města: „Účastník řízení oznámí správnímu orgánu skutečnosti nasvědčující vyloučení pracovníka správního orgánu, jakmile se o nich dozví.“ Tedy dle tohoto znění by samo město mělo oznámit příslušnému úředníkovi, že jej považuje za podjatého.

V §11 je upravena iniciativa ze strany pracovníka, který zastává názor, že je v dané věci podjatý ve smyslu zákona, takto:

„Jakmile se pracovník správního orgánu dozví o skutečnostech nasvědčujících jeho vyloučení, oznámí to neprodleně svému nejblíže nadřízenému vedoucímu; vedoucí správního orgánu to oznámí vedoucímu nadřízeného správního orgánu a vedoucí odboru národního výboru tajemníkovi národního výboru.“

Z dikce zákona je tedy zřejmé, že pracovník, který má za to, že je podjatý, to oznamuje:

v případě, že jde o řadového pracovníka odboru, vedoucímu odboru
v případě, že jde o vedoucího odboru, pak tajemníkovi městského úřadu

Obecně pak zákon říká, že „Podjatý pracovník správního orgánu provede pouze takové úkony, které nesnesou odkladu.“

Kdo o tom, zda je pracovník podjatý, rozhoduje?

Správní řád v § 12, odst. 1 upravuje tuto otázku tak, že „O tom, zda je pracovník správního orgánu z řízení vyloučen, rozhoduje orgán, jemuž byly důvody vyloučení oznámeny; jestliže bylo rozhodnuto, že pracovník správního orgánu je vyloučen, učiní tento orgán opatření k zajištění řádného provedení dalšího řízení.“

V našem případě by o tom měl rozhodnout vedoucí odboru nebo v případě vedoucího odboru tajemník.

Dostáváme se tak k dalšímu otazníku této problematiky. I tito pracovníci jsou pracovníky, u nichž lze mít pochybnost o jejich nepodjatosti, když jsou současně též zaměstnanci účastníka řízení. Pokud však vyjdeme z primární úvahy, že tito pracovníci budou rozhodovat objektivně, musí dojít vždy k závěru, že pracovník je podjatý pro přímý vztah k účastníku řízení a musí jej z rozhodování vyloučit.

Město nemůže proti takovému rozhodnutí s ohledem na § 12, odst.2 podat samostatné odvolání.

Kdo tedy potom může provést správní řízení?

Odpověď nalezneme v §7 správního řádu, konkrétně analogií ustanovení odst. 4/: „Je-li místně příslušných několik správních orgánů a pokud každý z nich odmítá provést řízení, správní orgán vyššího stupně jim nejblíže nadřízený určí, který z nich řízení provede.“ V našem případě nemáme sice několik místně příslušných správních orgánů tak, jak to má toto ustanovení na mysli, ale můžeme analogicky říci, že v případě, že správní orgán místně příslušný provést řízení nemůže, protože je podjatý, zůstává v kraji více místně příslušných orgánů, které teoreticky mohou řízení provést. A o tom, který by řízení měl provést, by tedy měl rozhodnout nadřízený odbor krajského úřadu (v přenesené působnosti).

Lze si tedy představit, že město by muselo žádat o stavební povolení u sousedního městského úřadu apod. To je však mírně v kolizi s místní příslušností, avšak, jak uvedeno výše, analogicky lze k tomuto postoji dojít.

Co když nadřízený pracovník – vedoucí odboru či tajemník, prohlásí, že pracovník podjatý není a že může rozhodnout?

V zásadě platí, že není-li žalobce, není soudce, a tak pokud nedojde k odvolání, pak se patrně nic dramatického nestane, rozhodnutí nebude právní moci a bude samozřejmě platné. Pokud se ale některý z účastníků řízení odvolá nebo z jiných důvodů rozhodnutí správního orgánu napadne, může nadřízený správní orgán dojít k závěru, že o věci opravdu rozhodoval prokazatelně vyloučený pracovník a rozhodnutí z tohoto titulu zrušit. Není tedy vůbec na místě výše naznačený problém který přináší zdvojený model samosprávy, podceňovat.

Je rovněž nepochybné, že uvedený, poněkud kuriózní nesoulad, bude nutno v příštích letech legislativně řešit.

advokátka