Může občan napadnout u soudu žalobou právní úkon obce?
Na tuto jednoduchou otázku je velmi složité odpovědět. Dané téma však není vůbec akademické. V posledních letech je stále více diskutované, průkopnické pohledy přináší nová judikatura a nutnost vypořádat se s aktivní legitimací občanů[1] v soudních sporech proti samosprávě přináší sama praxe života obcí a měst. Názory jsou různé.
Argumenty odpůrců aktivní legitimace občana k podání žaloby
Odpůrci přiznání aktivní legitimace občanům napadat žalobami rozhodnutí orgánů obce uvádějí více důvodů. Jedním z argumentů je, že zastupitelská demokracie je o tom, že občané spravují věci veřejné prostřednictvím svých volených zástupců, a revize jejich rozhodování u soudu je popřením tohoto základního ústavního principu. Dalším argumentem je dlouhodobé narušování právní jistoty účastníků smluvních vztahů s obcí a obce samotné, když po rozhodnutí, a např. následném sepisu smlouvy, může být tato napadena osobou, která není účastníkem tohoto právního vztahu, o který se jedná. A konečně argumentují tím, že náš právní řád něco podobného ani nepřipouští, a proto žádná taková žaloba není a neměla by být přípustná.
Zastávají tedy názor, že občan by neměl mít možnost obracet se na soud a žalovat obec za to které rozhodnutí či napadat tu kterou smlouvu, protože jde o výstup výsostného výkonu samosprávy realizovaný k tomu zvolenými orgány obce.
Argumenty zastánců aktivní legitimace občana k podání žaloby
Zastánci přiznání aktivní legitimace občanům napadat žalobami rozhodnutí orgánů obce brání tuto cestu s tím, že řada právních úkonů obcí je pro obec, a tedy i pro ně samotné, nevýhodná, že často dochází k poškozování zájmů obce a tím i jejích občanů, k výprodeji majetků mezi zastupitele a jejich příbuzné a jinak spřízněné osoby, k porušování zákona, k rizikovým obchodům apod. Odmítají princip, že ode dne voleb už může občan jen přihlížet, ať zastupitelstvo či rada rozhodují jakkoli, což není správné.
Proto zastávají názor, že občan by měl mít právo obrátit se na soud kdykoli, pokud se mu jeví, že rozhodování obce je špatné (nezákonné, nehospodárné, v rozporu s dobrými mravy atd.), a to k tomu příslušnou žalobou.
Který názor je správný ?
Všechny citované argumenty, ať stojí jakkoli proti sobě, mají svoji logiku. Zkusme si proto odpovědět na základní otázky.
Je správné, aby mohl občan jen přihlížet například „legálnímu tunelování“ obce a nemohl nijak zasáhnout? Jistěže ne.
Umožňuje náš právní řád, aby se obrátil s konkrétní věcí na soud? Ano, ačkoli soudy postupují v tomto směru velmi opatrně a někdy lze říci, že neochotně.
Lze současně eliminovat obstrukce a bránit nesmyslným žalobám? Ano, je to možné.
Z odpovědí na tyto otázky vyplývá tento závěr:
Občanovi obce by měla být přiznána aktivní legitimace pro podání žaloby proti většině právních úkonů obce v oblasti samostatné působnosti. K diskuzi tak zůstává pouze rozsah této aktivní legitimace a její praktická realizace.
Stávající právní úprava
Zákon o obcích a odlišnost obce jako subjektu majícím základ v právu veřejném klade na obce nepochybně vyšší nároky pokud jde o bezvadnost právních úkonů, než je tomu u jiných subjektů. Připomeňme například úpravu prodeje a pronájmu nemovitostí, která je založena na principu publicity, a ustanovení § 41 zákona o obcích. Jde o tu část právní úpravy, která je poměrně jednoznačná, a v judikatuře již nachází oporu.
A. Dispozice s nemovitostmi
To, jak má obec postupovat při prodeji (pronájmu, směně, darování…) nemovitého majetku, určuje ustanovení §39 zákona o obcích:
(1) Záměr obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku obec zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce3b) obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může obec též zveřejnit způsobem v místě obvyklým. Pokud obec záměr nezveřejní, je právní úkon od počátku neplatný. Nemovitost se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona platného ke dni zveřejnění záměru.
(2) Při úplatném převodu majetku se cena sjednává zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem. Odchylka od ceny obvyklé musí být zdůvodněna.
To znamená, že obec, na rozdíl od jiných subjektů, musí před prodejem (směnou, pronájmem atd.) realizovat povinně tento postup:
- Rozhodnutí o záměru prodeje (směně, pronájmu….) konkrétní nemovitosti či nebytových prostor
- Zveřejnění záměru na úřední desce po zákonem stanovenou dobu
- Rozhodnutí o prodeji konkrétnímu zájemci, přičemž pokud jde o cenu musí jít o cenu v místě a čase obvyklou.
Zákon konstatuje, že pokud obec záměr nezveřejní, je právní úkon od počátku neplatný. Představme si, že opravdu dojde k podpisu kupní smlouvy o převodu vlastnictví k nemovitosti bez toho, aniž by záměr obce prodat tuto nemovitost byl zveřejněn. Co se stane?
a) Smlouva projde bez povšimnutí
To, že zákon hovoří o absolutní neplatnosti, neznamená, že taková smlouva nemůže být vložena do katastru nemovitostí a převedeno např. v případě prodeje vlastnictví. Pokud smlouvu a její platnost nikdo nenapadne, po deseti letech ji nabyvatel získá do vlastnictví právem vydržení, neboť ji nabyl v dobré víře.
b) Protiprávnost postupu někdo zaregistruje
Pokud si někdo všimne, že obec prodala nemovitost bez výše uvedeného postupu, může (ale také nemusí) věc dotáhnout jako občan až před soud. V daném případě se podává buď:
- žaloba na určení neplatnosti smlouvy (nájemní, výpůjčka…)
- žaloba na určení vlastnictví (prodej nemovitosti, darování nemovitosti), kdy se žaluje, že nemovitost je nadále vlastnictvím obce. Soud pak posuzuje otázku platnosti jako otázku předběžnou
Praxe soudů je různá. V souladu se zákonem vyžaduje odůvodnění naléhavého zájmu na určení, a jde pak o to, jak kvalitně tento naléhavý právní zájem žalobce odůvodní. Podle mého názoru by v těchto případech mělo stačit konstatování, že došlo k porušení zákona, že smlouva je proto absolutně neplatná (viz citace zákona), a je zde tedy nejistota v právních vztazích, kterou nelze odstranit jinak než výrokem soudu. Konkrétní aktivní legitimaci k podání takové žaloby by měl mít kdokoli – soudy však často provádějí důkazní řízení v tom smyslu, zda žalobce měl o nemovitost zájem (a až poté přiznají naléhavý právní zájem), nebo vyžadují alespoň to, aby dotyčný byl občanem té konkrétní obce. To je však v tomto případě nadbytečné, protože naléhavý právní zájem je dán obecně skutkovým stavem.
Aktivní legitimace v případě dispozic s veřejným majetkem by měla být dána vždy tam, kde jednoznačně došlo k jasnému porušení zákona, se kterým zákon spojuje důsledek absolutní neplatnosti předmětného právního úkonu.
B. Absence rozhodnutí příslušného orgánu obce
S výše uvedeným souvisí další ustanovení zákona o obcích, a to § 41, odst.2:
Právní úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, jsou bez tohoto schválení od počátku neplatné.
Zákon o obcích přesně rozlišuje, co který orgán obce rozhoduje, a zásadní podmínkou platnosti je schválení k tomu příslušným orgánem obce. Například prodej nemovitosti tedy nemůže schválit rada, a bez schválení správně určeného orgánu obce nelze většinu dispozic s majetkem realizovat vůbec. A pokud k právnímu úkonu přesto dojde, je opět neplatný. Ovšem zase platí – pokud jej někdo napadne.
V případě dispozice s nemovitostmi, a v případě absence rozhodnutí k tomu příslušného orgánu obce je to poměrně jasné – je-li v tomto směru zákon porušen, právní úkon je neplatný od počátku, a soudy se již „smiřují“ a zvykají na to, že v tomto duchu musí rozhodovat na základě podání žaloby v podstatě kterékoli třetí osoby, neboť vždy je na výroku soudu naléhavý právní zájem, bez ohledu na to, zda žalobcem je potencionální či skutečný uchazeč, občan obce nebo prostě „jen“ občan.
Jsou však jiná ustanovení zákona, která jsou mnohem složitější, pokud jde o možnost na jejich základě žalovat Podle mého názoru však budoucnost podobné žaloby před soudy přinese, a soudy se s nimi budou muset postupně vypořádat.
C. Oblasti, kde soudní praxe zatím tápe aneb rozhodnou odvážní žalobci
Ustanovení zákona o obcích, které jsou zatím nedotčeny žalobami, ale tu a tam se objevují otázky, zda by na jejich základě žalovat šlo, je více. Aniž hodlám předjímat případnou judikaturu, kterou jistě přinesou budoucí léta, uvádím je se stručným komentářem. Současně připomínám ustanovení občanského zákoníku, která jsou též pro platnost či neplatnost právních úkonů obce „nebezpečím“ – tedy v tom smyslu,že na jejich základě by se mohli občané teoreticky postavit proti rozhodnutím orgánů obce.
„Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem.“ (§2, odst.2 zákona o obcích)
Podstatou je formulace, že při plnění svých úkolů „chrání též veřejný zájem.“ Otázka zní – a co když hájí spíše zájem soukromý, aniž je rozhodnutí nějak obhajitelné? Připomeňme vzájemné prodeje majetku města mezi zastupitele a jejich rodinné příslušníky a přátele, nebo případ, kdy obec preferuje zájmy soukromé firmy nad zájem svých občanů.
„Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti.“ (§ 38, odst.1, věta první, zákona o obcích)
A co když není majetek obce využíván účelně a hospodárně? A co když využívání majetku není v souladu s úkoly, které obec má? Je rozhodnutí orgánu obce platné? Uveďme banální případ pronájmu komerční firmě za korunu ročně… Měl by mít občan možnost takovou smlouvu napadnout u soudu na základě tohoto ustanovení?
„Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku.“ (§ 38, odst.1, věta první, zákona o obcích)
Z tohoto ustanovení by bylo možné učinit závěr, že obec by se měla zbavovat majetku jen v krajním a vždy odůvodněném případě, tedy že by teoreticky každý prodej měl být nějak obhajitelný – majetek nepotřebujeme, jeho údržba je nákladná, nabídka je natolik lukrativní, že je „hřích“ neprodat, zarovnáváme nelogicky rozparcelované pozemky, chceme zde nového zaměstnavatele atd. Tedy prodeje bez ladu a skladu a často i bez logiky by měly být pro obec tabu. Ale co když je přesto realizuje? Mohou občané zasáhnout?
„Obec je povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení.“ (§38, odst.6 zákona o obcích)
A co když škody neuplatňuje, protože „škůdce“ je politickým přítelem vedení města? Mohou občané podat žalobu, která by uložila obci žalobu o náhradu škody podat?
„Neplatný je právní úkon, který svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází nebo se příčí dobrým mravům.“(§39 občanského zákoníku)
Dobré mravy jsou pojmem, který se dá vykládat různě. U jasných případů ale netřeba výkladu, a každý člověk cítí, že to, co se chválilo, je prostě „volající do nebe“. Může občan na základě tohoto zákona podat žalobu o určení neplatnosti úkonu obce, který je v rozporu se dobrými mravy? Uvedu příklad, kdy starosta obce, který jednoznačně svými rozhodnutími obec poškodil o řádově desítky miliony korun, nechal odhlasovat svou koaliční většinou, že „obec se necítí být poškozena.“ A tím považuje otázku své odpovědnosti za vyřízenou. Je toto rozhodnutí zastupitelstva „mravné“? A v souladu s výše uvedenými ustanoveními zákona o obcích?
Mnoho otázek, málo odpovědí a strach z občanských obstrukcí
Umím si představit, jak odlišné pohledy při čtení tohoto textu existují. Vedení obcí stávají „vlasy hrůzou“, když si představí, jak by jejich rozhodnutí ještě podléhala případným podobným žalobám občanům. Občané, kteří často stojí bezmocně a sledují, co to ta jejich obec provádí, by zajásali – ano, to je ta cesta. Takto černobíle to ale rozhodně nestojí.
Dobře rozhodující obce se nemají čeho bát
Orgány obce, které svá rozhodnutí dobře zvažují a váží všechna pro a proti, a toto se objevují v zápisech z jednání a usneseních, nemusí mít obavy, že jejich rozhodnutí, popř. smlouvy na základě těchto rozhodnutí uzavřené, může kde kdo kdykoli smést ze stolu. Obhájit některé z výše uvedených tvrzení (nehospodárnost, neúčelnost, rozpor s dobrými mravy…) není u soudu vůbec snadné, a jde to vesměs u zcela jasných případů. To znamená, že obce, která svá rozhodnutí mají dobře promyšlena, a opravdu rozhodují podle svého vědomí a svědomí v zájmu občanů své obce, nemusí mít žádné obavy.
Žaloby tohoto druhu nejsou snadné a levné
Případné žaloby, o nichž se zmiňuji výše, nejsou právě snadné. Laik si s nimi vesměs neporadí, a musí vyhledat právní pomoc. To znamená, že občan nebo skupina občanů, kteří by se rozhodli do podobné žaloby jít, protože jsou „spravedlivě rozezleni“, musí do sporu investovat mnoho energie a často i finačních prostředků, a to neudělá někdo dvakrát do týdne. Lze tedy předpokládat, že samotnou brzdou (a někdy dokonce si troufám říci bohužel) je soudní poplatek, odměna advokátovi a složitost právní argumentace.
Kudy by mohla vést cesta
Jistě by bylo špatné, kdyby občan mohl jen přihlížet, ale také by bylo špatné, kdyby každé rozhodnutí obce mohlo být třeba i bezdůvodně napadeno stálým kverulantem. Jak tedy dosáhnout toho, aby občan mohl v odůvodněném případě bránit svá občanská práva a obec pohnat k odpovědnosti, aby to nebylo zneužitelné?
- Nabízí se, aby tato řízení byla osvobozena od soudních poplatků, jako například opatrovnické řízení. To by ale byla cesta k obstrukcím – občané, protože by nemuseli platit, by podávali k soudu kde co, aniž by to mělo třeba i reálný základ.
- Podle mého názoru by to mohlo být tak, že poplatky by se hradily až podle výsledku soudního sporu – tedy občan by věděl, že když podá něco nesmyslně, jednou na něj padne povinnost platit – a to by byla určitá brzda. A naopak – pokud by si byl jist „nehorázným“ rozhodováním obce, šel by do sporu s klidem, že obec prohraje, náklady sporu uhradí, a on je neponese.
Tedy na občana by se poplatková povinnost kladla nikoli předem, ale musel by platit jen v případě, že se svou žalobou neuspěje.
Žaloby občanů jako ožehavé téma
Uvedené otázky jsou čím dál více diskutované a aktuální. Nedávný soudní spor v Českých Budějovicích[2] ukazuje, že bude nutné se s nimi zabývat nejen formou akademických debat, ale praktické soudní praxe a občanského soudního řádu. Občané nechtějí čtyři roky pouze přihlížet, všechna rozhodování orgánů obcí a měst nejsou správná, i na komunální úrovni se bohužel politicko-ekonomicky „obchoduje“. V „propadlišti dějin“ tak končí majetek, který měl sloužit občanům, což by se nemohlo stát, kdyby rozhodnutí orgánů obce mohl na základě žaloby občanů přezkoumat nezávislý soud – zda je dané rozhodnutí v souladu se zákonem o obcích, popř. jiným zákonem, anebo zda je tak významně porušuje, že nemůže být platné.
Zavírat oči před touto situací nelze – a proto je její odstartování nutné. Tak jako tomu bylo svého času u tak z dnešního pohledu banální záležitosti, jakou je pravomoc starosty – mýtus, že může jako statutární zástupce (takto ho ovšem zákon nikdy neoznačoval) v podstatě všechno, padl prvním ústavním nálezem. Je na řadě vyslovit, že ani zvolené orgány obce nemohou všechno – a bylo by lépe, kdyby se k tomu došlo zavčas rozumnou právní úpravou, než dlouholetými soudními spory vedoucími až k Ústavnímu soudu.
© Mgr. Jana Hamplová
advokátka
[2] CITACE Z TISKU: „Občané mohou žádat soudy, aby přezkoumaly, zda byl při prodeji obecních nemovitostí dodržen zákon. Pokud obec prodala pozemek nebo stavbu bez řádného zveřejnění, může se na soud obrátit každý potenciální zájemce. To jsou nejdůležitější závěry Krajského soudu v Českých Budějovicích, který jako odvolací soud rozhodoval v kauze neplatnosti prodeje městských pozemků pro výstavbu prodejny Lidl na Pražském předměstí v Táboře. Krajský soud již na konci dubna 2006 vyhověl odvolání táborského architekta M. J. a věc vrátil k dalšímu projednání okresnímu soudu v Táboře. Rozhodnutí krajského soudu je důležité nejen pro samotnou kauzu Lidl, ale zejména obecně pro možnost občanů účinně kontrolovat nakládání s městským majetkem. Až doposud převládal názor, že občané obcí nemohou u soudů zpochybňovat majetkové úkony orgánů obcí. Tento názor vedl okresní soud v Táboře k odmítnutí žaloby architekta J. Krajský soud jeho rozsudek zrušil mimo jiné s poukazem na postavení žalobce jakožto občana města. Významně tak posílil právo občanů dohlížet nad tím, zda zvolení zástupci skutečně hájí jejich zájmy a zda řádně pečují o obecní majetek. Zastupitelé měst a obcí musí napříště počítat s tím, že nedodržování zákona při prodeji obecních nemovitostí může skončit až u soudu“