Žaloby občanů na neplatnost právních úkonů obcí a jejich naléhavý právní zájem
MÁ NEJVYŠŠÍ SOUD PODPOROVAT VÝKLAD SMĚREM K PODPOŘE AKTIVNÍ LEGITIMACE OBČANA K PODÁNÍ URČOVACÍ ŽALOBY PROTI OBCI VE VĚTŠÍ MÍŘE NEŽ DOPOSUD? A POKUD ANO, TAK PROČ A NA ZÁKLADĚ ČEHO?
Nejvyšší soud ČR se již mnohokrát ve své rozhodovací praxi zabýval otázkou aktivní legitimace občana obce k podání žaloby o neplatnost právního úkonu obce, popř. žaloby určovací, v tom případě se jednalo vesměs o žaloby na určení vlastnictví obce.
Právo občana iniciovat soudní přezkum právních úkonů územní samosprávy v České republice je tedy přímo závislé na tom, zda obecný soud (a následně odvolací, popř. Nejvyšší soud ČR) dojde k závěru, zda má konkrétní občan naléhavý právní zájem na daném určení, či nikoliv, a až poté se zabývá věcí samou. Většina případů končí tak, a to i v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu ČR, že naléhavý právní zájem občanu přiznáván není, a to bez ohledu na to, jak závažné argumenty pro soudní přezkum smluvního vztahu mezi obcí a třetím subjektem namítá.
V tomto směru mají snadnější pozici soudy ve Slovenské republice, kde aktivní legitimaci tohoto druhu přiznává občanovi obce přímo zákon o obcích.
V rámci úvah de lege ferenda si dovolím k otázce případného zakotvení obdobné právní úpravy u nás malé shrnutí.
Odpůrci přiznání aktivní legitimace občanům napadat žalobami právní úkony obce uvádějí více důvodů. Jedním z argumentů je, že zastupitelská demokracie je o tom, že občané spravují věci veřejné prostřednictvím svých volených zástupců, a revize jejich právních úkonů u soudu je popřením tohoto základního ústavního principu. Dalším argumentem je tvrzené dlouhodobé narušování právní jistoty účastníků smluvních vztahů s obcí a obce samotné, když po rozhodnutí, a např. následném sepisu smlouvy, může být tato napadena osobou, která není účastníkem tohoto právního vztahu, o který se jedná. A konečně argumentují tím, že náš právní řád něco podobného ani nepřipouští, a proto žádná taková žaloba není a neměla by být přípustná. Zastávají tedy konstantní názor, že občan by neměl mít možnost obracet se na soud a žádat o přezkum právního úkonu obce, protože jde o výsostný výkon samosprávy realizovaný k tomu zvolenými orgány obce.
Zastánci přiznání aktivní legitimace občanů napadat žalobami právní úkony obce brání tuto cestu s tím, že řada právních úkonů obcí je pro obec, a tedy i pro ně jako občany, nevýhodná, že často dochází k poškozování zájmů obce a tím opět i jejích občanů, k výprodeji majetků, k porušování zákona, k rizikovým obchodům apod. Odmítají princip, že ode dne voleb už může občan jen přihlížet, ať orgány obce rozhodují jakkoli, což podle nich není správné.
Proto zastávají názor, že občan by měl mít právo obrátit se na soud kdykoli, pokud se mu jeví, že rozhodování obce je špatné (nezákonné, nehospodárné, v rozporu s dobrými mravy atd.), a proto neplatné, příslušnou žalobou.
Všechny citované argumenty, ať stojí jakkoli proti sobě, mají svoji logiku. Zkusme si proto odpovědět na základní otázky.
Je správné, aby mohl občan jen přihlížet například „legálnímu tunelování“ obce a nemohl nijak zasáhnout? Jistěže ne. Umožňuje náš právní řád, aby se občan obrátil s konkrétní věcí na soud? Ano, ale není-li účastníkem vztahu, nebo nezdůvodní naléhavý právní zájem, bývá většinou neúspěšný. Lze v případě přiznání aktivní legitimace eliminovat obstrukce a bránit nesmyslným žalobám? Ano, je to možné, a to už „přirozenou“ cestou – poražený zaplatí náklady řízení.
Autorka příspěvku zastává na základě svých mnohaletých zkušeností názor, že občanovi obce by měla být přiznána aktivní legitimace pro podání žaloby proti právním úkonům obce v oblasti samostatné působnosti, k diskuzi zůstává pouze rozsah této aktivní legitimace a její praktická realizace.
Do doby zakotvení právní úpravy, pokud k ní vůbec kdy dojde, pak je zastánkyní názoru, že občan obce musí být vždy považován za osobu, která má naléhavý právní zájem na projednání věci samé, pokud se dotýká obce, které je občanem, pokud se nejedná očividně o návrh podaný nesmyslně či jinak nepatřičně, a Nejvyšší soud by měl v tomto směru ve své judikatuře tímto směrem jít.
Aktivní legitimace, zejména v případě dispozic s veřejným majetkem, by měla být přiznávána vždy tam, kde jednoznačně došlo k jasnému porušení zákona, se kterým zákon spojuje důsledek absolutní neplatnosti předmětného právního úkonu, nebo tam, kde zákon, zejména zákon o obcích, přikazuje jasný příkaz určitého chování obce.
Občan by tak měl mít vždy naléhavý právní zájem na určení neplatnosti tak, jak ji upravuje § 41, odst.2 zákona o obcích: „Právní úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, jsou bez tohoto schválení od počátku neplatné.“ Obdobně již soudy vykládají velmi přísně porušení ustanovení § 39 o zveřejnění záměru obce disponovat s obecním nemovitým majetkem.
Ale i zde bývá často alfou a omegou odůvodnění naléhavého právního zájmu na daném určení, nejedná-li se o neúspěšného účastníka nabídkového řízení.
Ustanovení zákona o obcích, které jsou zatím nedotčeny žalobami, ale tu a tam se objevují otázky, zda by na jejich základě žalovat šlo, je více. Aniž hodlám předjímat případnou judikaturu, kterou jistě přinesou budoucí léta, uvádím je se stručným komentářem.
„Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem.“ (§2, odst.2 zákona o obcích)
Podstatou je formulace, že při plnění svých úkolů „chrání též veřejný zájem.“ Otázka zní – a co když hájí evidentně zájem soukromý, aniž je rozhodnutí nějak obhajitelné?
„Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti.“ (§ 38, odst.1, věta první, zákona o obcích)
A co když není majetek obce využíván účelně a hospodárně? A co když využívání majetku není v souladu s úkoly, které obec má? Je rozhodnutí orgánu obce platné? Uveďme případ pronájmu komerční firmě za korunu ročně… Měl by mít občan možnost takovou smlouvu napadnout u soudu na základě tohoto ustanovení?
„Obec je povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení.“ (§38, odst.6 zákona o obcích)
A co když škody neuplatňuje, protože „škůdce“ je politickým přítelem vedení města? Usnesení z praxe – „Obci nevznikla škoda, a proto škoda nebude uplatňována.“ Škoda přitom existuje a lze ji spolehlivě vyčíslit – je rozhodnutí obce platné? A může jeho neplatnost napadnout občan u soudu?
„Neplatný je právní úkon, který svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází nebo se příčí dobrým mravům.“(§39 občanského zákoníku)
Může občan na základě tohoto ustanovení podat žalobu o určení neplatnosti úkonu obce, který svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo je v rozporu s dobrými mravy, není-li jeho účastníkem?
Pokud je občan občanem obce, které právní úkon chce napadnout, je nutno si uvědomit podstatu obce jako takové.
Její základ je územní (dané katastrální území), a osobní – občané. Bez existence občanů by jednotka územní samosprávy vůbec nemohla existovat, je tu pro ně a v jejich zájmu. Pokud však jedná v rozporu se zájmy občanů, jedná i v rozporu se zájmy konkrétního občana, a ten by měl mít právo napadnout právní úkon obce, který v tomto smyslu zasahuje do jeho „subjektivních“ práv, u soudu.
Jiný přístup by zcela vylučovalo soudní přezkum smluv uzavíraných jednotkami územní samosprávy, a to in eventum i smluv zcela nemravných.
Uveďme pro názornost absurdní příklad – zastupitelstvo města by rozhodlo uzavřít darovací smlouvy s různými subjekty, kterým rozdá nemovitý majetek města, i finanční hotovost z rozpočtu, tedy rozdají kompletní majetek města.
Za stávající judikatury, pokud by občané tyto úkony napadli žalobou, by soud uvedl, že nejsou účastníky smlouvy, do jejich subjektivních práv smlouva ani nezasahuje, a proto nemají naléhavý právní zájem na určení neplatnosti darovacích smluv, tzn. nejsou k podání žalobního návrhu oprávněni. Přitom kdo jiný než občan obce, přímé závislý na hospodaření obce pokud jde o výkon samosprávy a její kvality, má zájem na řádném hospodaření své obce? Tento výklad soudů sice vychází ze zdánlivě logických předpokladů, a snaží se patrně bránit obstrukčním sporům, ale pokud už občan obce, který je občanem dané jednotky územní samosprávy, žalobu podá, je podle mého názoru povinností soudu žalobu připustit, přiznat naléhavý právní zájem a právní úkon obce přezkoumat. Jiná situace by byla v případě občana jiné jednotky územní samosprávy, ale pokud je žalobcem občan obce, která je účastníkem smluvního vztahu, který je napadán, musí být jeho naléhavý právní zájem přiznán, a žaloba projednána.
Jiný výklad než tento prosazovaný by působil to, že orgány obce by mohl zcela bez kontroly disponovat s majetkem právě občanů obce, a ti by bezmocně přihlížení např. jeho darovaní, výprodeji pod cenou apod., tedy občan by musel přihlížet jasnému porušování zákona. Pokud tedy občan obce tvrdí porušení zákona, prokáže, že je občanem obce, musí být jako žalobce připuštěn, a soudy o věci musí jednat a rozhodnout.Jiný výklad není dle mého názoru ani možný.
Pokud kdo má totiž naléhavý právní zájem na přezkumu smluvních závazků obce, pak jsou to:
- Jeho účastníci
- Neúspěšní uchazeči o uzavření smlouvy s veřejnoprávním subjektem (i zde je výjimka, neboť u soukromoprávního subjektu není nic podobného připuštěno, a ten si může pro uzavření smlouvy vybrat kohokoliv a není vázán žádným procesním postupem)
- Občan obce, který může být smluvním závazkem jako občan dotčen (jeho nehospodárností, porušením zákona v daném případě měnící podmínky vyhlášeného záměru, čímž byli i občané uvedeni v omyl)
Takový výklad je v souladu se zněním zákona o obcích, který považuje smysl existence jednotky územní samosprávy právě v naplňování zájmů občanů.
§1 „Obec je základním územním samosprávným společenstvím občanů; tvoří územní celek, který je vymezen hranicí území obce.“
§2 „Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem.“
Pokud je podstata obce konstruována tak, že je tvořena územím a OBČANY, a je zde proto, aby pečovala o potřeby svých občanů, nelze připustit výklad, že občan obce není oprávněn podrobit soudnímu přezkumu smlouvu uzavřenou jeho obcí, tedy obcí, jejímž je občanem. Takový občan má totiž vždy naléhavý právní zájem, vyplývající z jeho sounáležitosti („občanstvím“) k danému městu, neboť nesprávnými a nezákonnými kroky může být jako občan přímo dotčen. Je totiž jediným adresátem veřejné správy, v daném případě samosprávy, na daném území.
Jiný výklad by také znamenal, že samospráva je tu „sama pro sebe“, ne pro občany, a zaměňoval by metody s cílem – tedy poskytoval by ochranu nesprávným postupům, jen proto, že formalisticky občana odstaví od možnosti hájit základní cíl obce (města), což je proti smyslu účelu existence i právní úpravy samosprávy.
Tento výklad má oporu i v ústavním pořádku, což bylo vyjádřeno v aktuálním ústavním nálezu, který byl Ústavním soudem vyhlášen, a z něhož cituji:
IV. ÚS 1167/11 ze dne 20. Června 2012: „Ústavní soud zdůrazňuje, že nezpochybňuje právo obce, resp. městské části opakovaně vyhlásit nabídkové řízení ohledně téže nemovitosti či vymezit podmínky, které musí splňovat zájemce o jejich koupi, případně podmínky prodeje, nicméně i takový postup musí mít racionální a obhajitelnou základnu a nesmí sloužit k podezřelému a netransparentnímu nakládání s obecním majetkem. Je vyloučeno, aby obec, jakožto územní společenství občanů majících právo na samosprávu (článek 100 odst. 1 Ústavy) a jsoucí veřejnoprávní korporací (článek 10, odst. 3 Ústavy) hospodařila s jí vyvlastněným majetkem prostřednictvím svých volených orgánů tak, že by na prvý pohled pochybným charakterem tohoto hospodaření podlamovala důvěru občanů, kteří obec tvoří, v to, že její správa je správou ve prospěch obce a nikoliv ve prospěch jiných subjektů. Samostatné spravování obce zastupitelstvem (článek 101 odst. 1 Ústavy) neznamená, že by zvolené zastupitelstvo a představitelé obce stáli nad společenstvím těch, kteří je k výkonu samosprávy zvolili. Ti, kdo obec spravují, neměli by ztratit ani na okamžik ze zřetele, že nejsou majiteli obce a že správa obce není poručníkováním těch, kteří obec tvoří. Vymkne-li se správa obce z těchto ústavních mantinelů, pak byť by i byla formálně ve shodě se zákonem, nelze jí přiznat soudní ochranu; je naopak úkolem soudů, aby takové ve své podstatě proti skutečné samosprávě namířené a tudíž protiústavní chování zastupitelstva neaprobovaly.“
Tento aktuální ústavní nález podle mého názoru dává návod obecným soudům, a samozřejmě i Nejvyššímu soudu ČR, jak k těmto sporům, kde je jedním z účastníků občan na straně jedné, a obec na straně druhé, přistupovat, a odvádí je od příliš formalistického výkladu naléhavého právního zájmu občana obce, a to právě s důrazem na to, že obec je subjekt mající základ v právu veřejném.
Hodnota dobrého řízení obcí v zájmu jejich občanů je v tuto chvíli vyšší než trvání na formalistické právní jistotě smluvních vztahů – často nemravných a pro obec nevýhodných.
© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka