Vracení dotací ve světle judikatury Nejvyššího správního soudu v Brně:
BLÝSKÁ SE PRO SAMOSPRÁVU NA LEPŠÍ ČASY?
Dotace „za trest“
Obce a města, které čerpají dotace, velmi dobře znají situaci, kdy po dokončení akce přijde kontrola, najde jedno nebo více porušení, to ohodnotí jako více či méně závažné porušení rozpočtové kázně, a pak čeká obec a město několik měsíců až let nejistoty, jaký dopad bude mít toto zjištění nakonec na rozpočet obce. Standardním postupem, bez ohledu na vysvětlování a námitky obcí a měst, bývá totiž vydání Platebních výměrů na odvod celé dotace zpět do státního rozpočtu, a nejen to – následují Platební výměry na vyčíslené penále, které se může rovnat až 100% poskytnuté dotace. Přijetí dotace tak může pro obec představovat danajský dar, a nejen starosta si následně povzdychne – to kdybych věděl, nic nebuduji a do žádné dotace nejdu. Tedy akce, které by jinak patrně realizovány vůbec nebyly, protože by na ně daná obec či město neměly peníze, nebo by akci rozhodně nepojímaly jako prioritní, se může stát pro samosprávu noční můrou, a dotace, kterou napřed stát velkoryse poskytne, pro obec téměř likvidační.
Obce a města se začaly bránit
Řada obcí a měst se s tím nesmířila, a začala se této praxi bránit. Ne proto, že by odmítala odpovědnost za porušení pravidel, k nimž by skutečně docházet nemělo, ale proto, že důvody, proč se má vracet celá dotace a ještě platit vysoké penále jsou někdy až absurdní, nebo v zcela neadekvátní výši pokud jde o význam a dopad konkrétního porušení. Pokud hovořím o tom, že se obce a města začala bránit, nehovořím v žádném případě pouze o institutu prominutí sankce, tedy o institutu tzv. „dobrodiní“ státu, tedy o žádostech prominutí platby nebo plateb. Hovořím o standardním právním postupu, který začíná klasickým odvoláním proti platebnímu výměru (to většinově ovšem nikam nevede, a odvolání bývá pravidelně zamítnuto, a výjimky toto pravidlo potvrzují), ale otevírají cestu k něčemu velmi podstatnému – ke správním žalobám. Ty totiž nelze podat ihned proti Platebnímu výměru (viz rámeček), ale právě až po proběhlém odvolacím řízení proti Platebním výměrům finančních úřadů, tedy proti rozhodnutím Odvolacího finančního ředitelství v Brně. Obce a města, která odvolání nevyužijí, a následně přijdou s myšlenkou podat žalobu, jsou zklamány – už to není možné. Proto není příliš moudré vyslyšet rady, které občas pracovníci finančních úřadů dávají, a které zní – nepodávejte odvolání, tím se vše zdrží, podejte hned žádost o prominutí. V jedné věci mají pravdu – podáním odvolání se skutečně vše zdrží, protože zcela bez důvodu se žádost o prominutí neřeší, pokud je podáno odvolání, ale postupuje se k vyřízení až poté, co je odvolání zamítnuto a platební výměr pozdržen. Zda to má vést k tomu, aby byly obce a města odrazeny odvolání podávat, nelze spekulovat, ale pravda je, že vyřízení žádosti o prominutí nic nebrání; naopak, by jejich kladné vyřízení mohlo zbavit odvolací finanční ředitelství povinnosti rozhodnutí vůbec vydávat, a eliminovalo by následné správní žaloby na naprosté minimum. Praxe je však taková, je-li podáno odvolání, žádost o prominutí „stojí“.
Nejčastější chyby obcí a měst v celém procesu právní obrany
Za dobu letité praxe zastupování obcí a měst v celé České republice jsem identifikovala základní chyby obcí a měst, kterých se dopouštějí, a na které mohou doplatit.
1. Ubráníme se sami, právníka nepotřebujeme
Nejsem zastáncem toho, že na každou věc musí mít obce a města právníka, naopak řadu běžných věcí zvládají samy nebo se zkušenými úředníky. Jsou však oblasti, kdy se nevyplatí improvizovat, a toto je nepochybně jedna z nich. Je to jednak proto, že takovou věc neřeší obec či město dnes a denně, je to věc ojedinělá, s níž nemají až tak zkušenosti, a protože správní právo je jedno z nejsložitějších pro řadu specifik, a samospráva rovněž, dokonce často nepomůže ani dobrý právník s obecnou, jakkoli dobrou praxí, nezná-li veřejné právo. Už v námitkách, které obec dává do protokolu při seznámení se s výsledky kontroly, může obec udělat chyby, vysvětlovat to, co by vysvětlovat neměla, a naopak neuvede to, co by uvést v každém případě měla. Naopak právník znalý oboru se zaměří už na to, co je podstatné.
Příklad:
Město v rámci veřejné soutěže nevyloučilo firmu, která udělala běžnou chybu v psaní v době splatnosti faktur, a uvedla 30 dnů namísto v zadávacích podmínkách požadovaných 60. Byla požádána o vysvětlení, a prohlásila, že je o chybu v psaní („překlep“), a že skutečně podmínky zadávacího řízení plně respektuje – což ostatně odpovídalo i jiným částem nabídky. Jinak vše splnila dokonale; ale to hlavní – její nabídka byla o 4 miliony nižší než nabídka druhé firmy v pořadí, a město tedy mělo zájem, aby ji do výběru mohlo zařadit. Což také udělalo. Kvůli této věci čelilo snaze státu vrátit celou dotaci, protože stát měl za to, že firma měla být pro tuto formální chybu vyloučena. Protože byl u seznámení se s protokolem o kontrole právník, soustředil se na něco zcela jiného, než vysvětlování toho, co bylo zřejmé ze všech písemností – argumentoval povinností obce podle zákona o obcích jednat hospodárně, a dále na autonomii její vůle zajištěnou ústavou a Evropskou chartou místní samosprávy. Věc je k datu tohoto článku stále v řízení, nicméně podstatné je, že právní obrana obce bude konstantní, od počátku shodná, otevírající cestu třeba až k ústavnímu soudu.
2. Nebudeme se odvolávat, žádost o prominutí stačí
Největší chyba, které se obec či město mohou dopustit. A to přesto, že to skutečně může být nakonec pravda, a platba jim bude prominuta. Sami úředníci finančních úřadů, které rozhodně nemohu označovat za viníky dané praxe, protože pracují podle metodik „shora“, takto obcím a městům radí, a starostové, podléhající někdy dojmu, že to s nimi myslí dobře, je skutečně poslechnou. Vůbec si přitom neuvědomují, že se tím zbavují možnosti bránit se u soudu, protože jak uběhnou lhůty, a není-li podáno odvolání, nikdy již není možné podat správní žalobu. Dostanou se tak do situace, kdy jsou dáni zcela „na milost a nemilost“ státu, který buď promine, nebo nepromine. Na prominutí není právní nárok, nemá žádná pravidla, a jeho rozsah je poplatný například i politickému řízení ministerstva financí. V určitém období se promíjelo celé penále a 80-90% dotace při tzv. malých, formálních porušeních, v současné době se preferuje prominutí penále, ale odvody velmi výjimečně nebo v menší míře. Bez ohledu na závažnost porušení. Je proto nutné, aby si obec nezavírala dveře k soudní obraně, protože pohled úřední a soudní může být někdy diametrálně odlišný. Existuje pouze jeden případ, kdy nemá žádná soudní obrana smysl, a jde o to spíše se dohodnout s poskytovatelem dotace na rozumném řešení a snížení penalizace – jasné zneužití dotace, jinými slovy řečeno tam, kde byla – hypoteticky – dána dotace například na školku, a postaveno z toho bylo koupaliště. Nebo část peněz byla zneužita na něco jiného, a podvodně to bylo vykazováno jako součást dotace. Tady pak nepomůže nic, a je správné, že stát na vrácení zneužitých peněz trvá. Z vlastní praxe však vím, že k tomu dochází zcela výjimečně, většinou se pak jedná až o trestné činy, anebo, v tom lepším případě, k tomu došlo omylem chybným výkladem toho, co lze z dotace vše zafinancovat. Tady už pak jde o to zvážit, zda tento chybný výklad případně před soudem obstojí či ne.
3. Prominutí nám nevyšlo, podejte žalobu
Poměrně často mne navštívili starostové s tím, že jim bylo prominutí zamítnuto, respektive že jim prominuli jen část penále, a že tedy chtějí k soudu, aby se to prověřilo. Když zjistím, že nepodali ani odvolání proti platebnímu výměru, musím jim vysvětlit, že k soudu už nemohou, že promeškali lhůtu. Bývá to pro ně velmi nepříjemné zjištění, a mají-li pak tu zprávu říct orgánům obce a města, není to příjemná chvíle. Protože to znamená, že oni sami něco neudělali, zapomněli, podcenili. S tím souvisí i otázka, kdo v obci a městu nese odpovědnost za tuto právní obranu. Procesní plnou moc advokátovi může udělit sám starosta; to už bylo judikováno v minulosti, ale jinak by mělo postup stanovit zastupitelstvo, protože ono je „vládcem rozpočtu“ který je v tuto chvíli velmi ohrožen. Mělo by tedy Platební výměry dostat na vědomí, a odsouhlasit postup (který už třeba zčásti z iniciativy starosty běží). Nejčastěji a nejvíce správně může rozhodnout tak, že se usnese cca takto: „ZO, ZM bere na vědomí vydané Platební výměry s tím, že ukládá starostovi realizovat všechny dostupné kroky právní obrany s využitím právní pomoci advokáta se znalostí veřejné správy s cílem maximálně eliminovat plnění obce/města.“ Jak jsem uvedla – v případě zneužití dotace je jiná situace, ale to již by právník poradil, jak a co usnést, aby se právní obrana nevedla zbytečně. Pokud by starosta dal platební výměry „do šuplíku“, nic nekonal, mohl by být i trestněprávně odpovědný, a nakonec uhradit své obci či městu škodu.
Jak se mohou a mají obce a města bránit proti Platebním výměrům*
| Platební výměr | Vydává finanční úřad a předepisuje buď odvod dotace (celé, části) nebo platbu penále |
| 1. krok – ODVOLÁNÍ proti platebnímu výměru | Podává se u daného finančního úřadu, je adresováno a rozhoduje o něm Odvolací finanční ředitelství v Brně. Má odkladný účinek. Musí být podáno, jinak se vzdáváme jednou provždy možnosti soudního přezkumu. |
| Souběžný krok – ŽÁDOST O PROMINUTÍ platby | Podává se rovněž u příslušného úřadu, na prominutí není nárok ani nemá žádná pravidla. Pokud je podáno odvolání, není vyřizováno, o žádosti se rozhoduje až po rozhodnutí o odvolání. |
| 2. SPRÁVNÍ ŽALOBA | Podává se do dvou měsíců od zamítavého rozhodnutí o odvolání. Není-li podáno odvolání, nelze využít. Rozhoduje o ní krajský soud příslušný podle sídla obce či města. |
| 3. KASAČNÍ STÍŽNOST | Podává se proti zamítavému rozhodnutí o správní žalobě, rozhoduje Nejvyšší správní soud v Brně. Rozhodně stojí za podání, protože tento soud vynesl v poslední době řadu významných rozhodnutí (viz dále), který mění dosavadní dotační praxi úřadů. Podává se do 14 dnů ode dne rozhodnutí o správní žalobě. |
| 4. ÚSTAVNÍ STÍŽNOST | V případě, že je porušeno ústavní právo, a zde se nabízí porušení ústavního práva na samosprávu, lze podat proti zamítavému rozhodnutí o kasační stížnosti ještě ústavní stížnost. Ústavní soud byl v minulosti nositelem moderní výkladové praxe, pokud jde o samosprávu, a pokud skutečně cítíme, že rozhodování nebylo správné, že se příliš zasáhlo do samostatného úsudku obcí a měst, nic nám nebrání ústavní stížnost v dotační věci podat. Podává se do dvou měsíců po doručení rozhodnutí o kasační stížnosti, a o jejím podání musí rozhodnout zastupitelstvo. Je zde povinné zastoupení advokátem. |
*Poznámka – platí jak pro platební výměry na odvod dotace, tak pro platební výměry na penále
Významný precedentní rozsudek Nejvyššího správního soudu z prosince 2014
To, že má právní obrat obcí a měst smysl, ukazuje i poslední a velmi přelomový judikát – rozsudek č.j. 4 As 215/2014 ze dne 5.5.2014. Nejpodstatnější z tohoto rozsudku jsou tyto právní věty: „Správní orgán je povinen při ukládání sankce za porušení rozpočtové kázně ve formě odvodu zejména zohlednit závažnost konkrétních porušení podmínek poskytnutí dotace, závažnost jednotlivých pochybení příjemce dotace ve vztahu k čerpané částce prostředků státního rozpočtu…a vymezit, jaká část dotace byla čerpána bezchybně, a tuto bezchybnou část zhodnotit v rámci proporcionality výše odvodu.“ (Pozn. autorka článku obec v této kauze zastupovala)
Jednalo se o to, že obec chybně investovala cca 46.000,- Kč z celkových 2 milionů dotace, a měla vrátit celou dotaci a ve stejné výši penále. Krajský soud toto rozhodnutí potvrdil (přiklonil se k zvyklostním výkladům úřadů), ale Nejvyšší správní soud zvolil zcela jiný, nutno říci velmi logický, výklad. Lze tedy očekávat, že obec bude vracet cca 46.000,- Kč, s čímž je srozuměna, namísto téměř 4 milionů, což by pro ni bylo likvidační. V tomto směru vyslovil Nejvyšší správní soud jasný právní názor, který bude závazný jak pro odvolací finanční ředitelství, jehož rozhodnutí také zrušil, tak případně pro krajský soud, pokud mu ještě věc dojde do gesce (pokud by se odvolací ředitelství od názoru NSS opět odchýlilo či jej nerespektovalo).
Co z toho vyplývá – kvalifikovaná právní obrana obcí a měst v dotačních kauzách přináší zcela zásadní změny v dotační praxi správních orgánů. S ohledem na některé absurdní případy vracení dotací za banální formální porušení to lze jen vítat.
Dané téma bude pro jeho aktuálnost zařazeno mimořádně na kongres místní samosprávy FORUM MUNICIPAL 10.11. března 2014.
© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka
© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová – advokátka
„Obce a města se nesmí bát bránit. Důvody vracení dotací jsou někdy absurdní“
Řadu let zastupujete obce a města v případech povinností vracení dotací. Co byste k těmto případům obecně mohla říct?
Především je každý případ jiný, a i tím jde o velmi složitou právní problematiku. Advokát, který se neorientuje ve státní správě a samosprávě a ve veřejném právu, má velmi obtížnou pozici. V tomto směru to mám snazší, protože veřejnou správu jsem si zvolila jako svou specializaci už na fakultě, a žiju jí přes dvacet let. Ale tím výhody končí, protože dotační věci jsou spletité, od každého dotačního titulu jiné, každé porušení je svým způsobem originální, a když k tomu přičtu složitou situaci hlavně v malých obcích, které dotace dělají na koleně, bez odborného aparátu, je charakteristika úplná. Co celá ta léta nechápu, a co se snažím spolu s obcemi probít, je praxe státu ve vztahu k poskytovaným dotacím a následným kontrolám.
Můžete to přiblížit?
Jistě. Úvodem chci uvést, že chápu a považuji za správné, že kontroly jsou přísné. Jde o hospodaření s veřejnými penězi, a musím přiznat, že všichni starostové nejsou svatí, a pokušení něčeho zneužít a černá ovce se sem tam objeví. Nicméně když už se přísně zkontroluje, s tím, co se zjistí, by se mělo nakládat zcela jinak, než se nakládá, a to stále. Za každé porušení se chce zpět celá dotace a 100% penále – to bývá standard, výjimečně jinak, a již zcela ojediněle vyhraje zdravý rozum. Jsem proto velmi ráda, že nejvyšší správní soud v tom začíná dělat trochu pořádek – a říká, sankce má odpovídat závažnosti porušení.
Je to skutečně tak precedentní rozhodnutí?
Nepochybně, a není v poslední době jediné. Soud nutí úředníky, a zejména jejich nadřízené, aby změnili metodiky, a pokud obec udělá chybu v 46 tisících, aby nechtěli dva miliony, ale právě a jen těch 46 tisíc. To, co zní takto logicky, se dosahuje, jak vidíte, až v rozsudku Nejvyššího správního soudu. A já si vážím obcí, které do tohoto boje jdou – protože ono není o co stát. Jednak dlouhá doba nejistoty, jednak roste penále, jednak je právníci něco stojí. Ale když to povede k tomuto výsledku, a oblast dotací se stane logickou, spravedlivou a dobrou pomocí pro obce a města, má to smysl. Víte, jaké heslo dnes vyznává většina starostů? Jaká je nejlepší dotace? Žádná dotace. A já se obávám, že zatím mají pravdu. Věřme, že nejvyšší správní soud nám ukazuje blýskání na lepší časy.