Co znamená nález Ústavního soudu ČR č.j. II. ÚS 2200/15 především?
Stát nemůže obce a města úkolovat tak, jak se mu zamane
Citovaný ústavní nález je ukázkou toho, jak se ve zdánlivě banální věci vyplatí obcím a městům zabojovat, a nemávnout rukou, i když ve skutečnosti šlo o pokácení pouhých dvou stromů. Proč píši zdánlivě banální? Protože o ty dva stromy opravdu ve skutečnosti vůbec nešlo, předmětem sporu mezi městem a státem, reprezentovaným Ministerstvem dopravy, byl velmi významný princip, kterým je jasné stanovení mezí, v nichž se musí stát pohybovat, když obcím a městům cokoli nařizuje.
Díky „boji“ o to, kdo má pokácet dva stromy, tak vznikl významný precedent v podobě ústavního nálezu, který bude mít pro výklad práva dotýkajícího se samosprávy významné dopady. A podobné nálezy a rozsudky soudů přichází právě včas – v posledních letech jsme bohužel svědky toho, jak se stát snaží nenápadně v řadě agend měnit obce a města v novodobé „národní výbory“, které jsou tu proto, aby pracovaly pro stát a plnily jeho příkazy, zatímco by to mělo být přesně naopak – stát by měl dobře fungovat jako servis pro samosprávu, která je jasným pilířem jeho fungování, a ne nadarmo má nejvyšší důvěru občanů. Stát by měl proto samosprávě pomáhat, vycházet jí vstříc, a striktně respektovat meze, které mu dává zákon v případech, kdy se snaží do samosprávy mluvit nebo jí dokonce něco nařizovat. Kauza, kterou odvážně vedlo město Pelhřimov, ukazuje, že hlavním bojovníkem za svou samostatnost a nezávislost na státu musí být zejména samospráva sama. Proto stojí za to se k ústavnímu nálezu vrátit podrobněji.
Na počátku byly dva suché stromy u silnice
Tyto stromy se nacházely v těsné blízkosti silnice v intravilánu místní části Starý Pelhřimov. Na základě rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina, který byl silničním správním úřadem, bylo Městu Pelhřimov nařízeno odstranění zdroje ohrožení silnice I/19 v intravilánu místní části Starý Pelhřimov a provozu na ní, spočívající ve skácení dvou kusů stromů v těsné blízkosti silnice. Silniční správní úřad v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že obdržel od Policie České republiky, Krajského ředitelství policie kraje Vysočina návrh na odstranění dvou kusů stromů v blízkosti silnice I/19 z toho důvodu, že stromy byly z větší části suché, hrozil pád ulomených větví na vozovku a projíždějící vozidla. Tím mohlo dojít k ohrožení bezpečnosti silničního provozu. Stromy se však nenacházely na pozemcích města, ale nacházely na parcele č. 807/01 v k. ú. Starý Pelhřimov ve vlastnictví státu, s právem hospodaření zapsaným v katastru nemovitostí pro ŘSD. Město Pelhřimov jako jednotka územní samosprávy provedlo místní šetření a zjistilo, že se jedná o topoly, jeden byl ve velmi špatném stavu, druhý topol jevil známky zhoršeného stavu (prosychání). Město však nechápalo, proč by mělo tyto dva stromy pokácet ono, když je to na pozemcích státu, a právo hospodaření má Ředitelství silnic a dálnic.
Jak silniční správní úřad odůvodnil povinnost města?
Silniční správní úřad opominul speciální právní úpravu, a nařídil pokácení stromů Městu Pelhřimov s tím, že o „silniční vegetaci v průjezdním úseku silnice je povinna pečovat obec, neboť se jedná o veřejnou zeleň, která je součástí veřejného prostranství (ve smyslu § 34 zákona o obcích), a to bez ohledu na to, kdo tyto pozemky vlastní.“ Jinými slovy silniční správní úřad došel k názoru, že město se musí starat o vše, co je na veřejném prostranství, bez ohledu na to, čí to je vlastnictví, a bez ohledu na to, kdo má právo s tím hospodařit. Městu Pelhřimov se to nelíbilo, a to hned ze dvou základních obecných důvodů – prvním bylo to, proč by se mělo starat o majetek jiného za své peníze, a druhý byl ten, že naopak zasahovat do cizího vlastnictví a „odstraňovat ho“ je ve své podstatě protiústavní. Dalším důvodem pak byla argumentace speciální právní úpravou, pokud jde o komunikace. A kdo měl tedy úkol pokácení špatných stromů splnit?
Právní argumentace města Pelhřimov ve vztahu k zákonu o pozemních komunikacích
Město Pelhřimov správně namítalo porušení ústavních principů práva na samosprávu a svých základních práv zejména v tom, že stát mu nebyl oprávněn nařídit splnění povinnosti [odstranění zdroje ohrožení provozu na silnici ve smyslu ustanovení § 35 odst. 1 a odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v tehdy platném znění, která mu nevyplývá přímo ze zákona. Tím došlo podle města Pelhřimov ke zneužití vrchnostenské pravomoci ze strany státu, který namísto toho, aby uložil danou povinnost k tomu zřízené příspěvkové organizaci Ředitelství silnic a dálnic ČR, uložil tuto povinnost jednotce územní samosprávy, a to ještě aby tuto jeho vlastní povinnost realizovala na své náklady. Tím přenesl stát svou vlastní povinnost v rámci výkonu státní správy na samosprávu v rozsahu, v jakém k tomu není oprávněn a žádným zákonem zmocněn.
Právní argumentace města Pelhřimov ve vztahu k zákonu o obcích
Věc se ocitla nakonec až u Nejvyššího správního soudu ČR, který postup správních orgánů přijal jako souladný se zákonem a věcně správný, a povinnost města Pelhřimov (obdobně jako předtím silniční správní úřad) dovodil ze zákona o obcích, § 7, § 10 odst. 1 písm. c) a § 35, tj. z jeho povinnosti se v rámci samostatné působnosti „v zájmu obce a občanů obce“ starat „o veřejnou zeleň na veřejném prostranství“, kam nepochybně spadá i silniční vegetace ve smyslu ustanovení § 14 odst. 1 písm. b) zákona o pozemních komunikacích. Město Pelhřimov však mimo jiné v ústavní stížnosti uvedlo, že tento názor je protiústavní, protože uvedená povinnost definovaná v zákoně o obcích se logicky vztahuje a může vztahovat pouze k pozemkům ve vlastnictví města, nikoliv ve vlastnictví odlišných subjektů, neboť v opačném případě by město omezovalo a protiprávně zasahovalo do vlastnického práva těchto subjektů. Omezení těchto vlastnických práv ale v žádném případě nelze činit z právního titulu veřejného prostranství, protože to bylo v zákoně zakotveno za zcela jiným účelem, a možné zásahy do něj velmi přesně a taxativně upraveny.
O peníze jde vždy až v první řadě
Město Pelhřimov rovněž v ústavní stížnosti zdůraznilo, že v důsledku uvedeného postupu správních orgánů a obecných soudů tak došlo i k porušení práva na ochranu vlastnictví, neboť mu má být ona povinnost uložena na jeho vlastní náklady, aniž by měl jakoukoliv možnost domáhat se jejich následné úhrady po vlastníkovi pozemku, tedy že je mu státem ukládána povinnost pečovat a hradit péči o jeho vlastní majetek.
Stát „hodil ručník do ringu“ a vzdal se postavení vedlejšího účastníka řízení
Zajímavé je, že k ústavní stížnosti se vyjádřil pouze Nejvyšší správní soud ČR, jehož rozsudek byl ústavní stížnosti napaden, ale stát nikoli. V případě Ministerstva dopravy vyšel Ústavní soud ze skutečnosti, že je ve výzvě k vyjádření ze dne 21. 1. 2016 poučil o tom, že pokud se ve stanovené lhůtě nevyjádří, bude mít za to, že se postavení vedlejšího účastníka v řízení vzdalo. Ministerstvo se nevyjádřilo, tedy stát nechal věci plynout bez jakékoli právní obrany.
Nekonečný boj s paragrafy aneb často jde opravdu hlavně o výdrž
V následujícím textu se pokusíme jen stručně shrnout procesní vývoj věci, aby bylo zřejmé, že v řadě případů jde hlavně o to nevzdat se, být trpělivý a trvat na svém, pokud jsem přesvědčen, že mám pravdu, a stát si přisvojuje více práv, než mu náleží.
1. Odvolání města proti uvedenému rozhodnutí, v němž namítal, že není účastníkem řízení, neboť není vlastníkem, nájemcem ani oprávněným uživatelem stromů, Ministerstvo dopravy, odbor pozemních komunikací, jako nedůvodné zamítlo, a potvrdilo názor silničního správního úřadu, že o silniční vegetaci v průjezdním úseku silnice obcí je povinna pečovat obec z toho titulu, že se jedná o veřejnou zeleň, která je součástí veřejného prostranství, a to bez ohledu na to, komu pozemky patří.
2. Proti tomuto rozhodnutí podalo město správní žalobu, v níž polemizoval s uvedeným názorem správních orgánů, neboť prý neexistuje zákonná úprava, která by silniční správní úřad opravňovala k uložení předmětné povinnosti obci v samostatné působnosti, a závěry z judikatury ministerstvo aplikovalo v dané věci nesprávně a účelově. Rozsudkem Krajského soudu v Brně však byla žaloba města zamítnuta jako nedůvodná. K námitce města, že není vlastníkem předmětných stromů, krajský soud uvedl, že stěžovatel „jako obec nepochybně pečuje o veřejnou zeleň. Jedná se o zeleň nacházející se na veřejně přístupných prostranstvích v intravilánu obce, přičemž plochy veřejné zeleně mohou být vlastněny i subjekty odlišnými od obce.“ Krajský soud proto uzavřel, že „pokud uložení opatření (stěžovateli) odůvodnil krajský úřad tím, že (stěžovatel) jako obec pečuje a provádí údržbu veřejné zeleně (prořezávání, kácení, sekání apod.) v intravilánu obce, kam předmětné stromy spadají, tyto důvody pro uložení opatření pokácet předmětné stromy právě (stěžovateli) se jeví zdejšímu soudu jako racionální a v souladu s citovanou právní úpravou.“ Abychom byli spravedliví, je nutno dodat, že soud současně dodal, že „je nicméně představitelné, že by obstálo uložení předmětné povinnosti i Ředitelství silnic a dálnic ČR, které je subjektem oprávněným k hospodaření s řadou pozemků ve vlastnictví státu, nikoliv pouze ostatní plochy – komunikace.“ Tedy sám si nebyl zcela jist, zda je rozhodnutí uložit povinnost městu správné.
3. Proti rozsudku krajského soudu podalo město kasační stížnost se všemi svými námitkami. Nejvyšší správní soud ji nicméně rozsudkem zamítl jako nedůvodnou, neboť se ztotožnil s výše rekapitulovaným právním názorem, že stěžovatel jako obec „měl povinnost pečovat o veřejnou zeleň v průjezdním úseku silnice a že tudíž silniční správní úřad postupoval správně, jestliže mu uložil opatření spočívající v pokácení stromů ohrožujících pozemní komunikaci.“ Na rozdíl od krajského soudu ale dospěl k závěru, že tato povinnost stěžovateli měla být uložena na základě ustanovení zákona o pozemních komunikacích „jako provozovateli zdroje ohrožení, resp. jako subjektu zodpovědnému za péči o veřejnou zeleň.“ Nejvyšší správní předně vycházel z argumentu, že „správa silniční vegetace v průjezdním úseku silnice nepřísluší vlastníkovi silnice“. Silniční vegetace totiž v zastaveném území neplní pouze obecnou dopravní funkci, ale především se podílí na vytváření vzhledu obce a jejího životního prostředí, přispívá k omezení šíření hluku, zachycení prachu a automobilových zplodin. Je proto namístě, aby péče o silniční vegetaci v průjezdním úseku silnic nebyla automaticky spojena s péčí o silnici, ale aby se při provádění této péče uplatňovala jiná hlediska.“ Následně, při řešení otázky, kdo byl povinen pečovat o silniční vegetaci v průjezdním úseku silnice, Nejvyšší správní soud uzavřel, že tímto povinným subjektem je obec, tedy v daném případě město Pelhřimov. Tuto povinnost obce dovodil ze skutečnosti, že pozemní komunikace (silnice) je veřejným prostranstvím ve smyslu ustanovení § 34 zákona o obcích a „zeleň nacházející se na veřejných prostranstvích je veřejnou zelení“, přičemž „ochrana veřejné zeleně spadá do záležitostí spravovaných v zájmu obce a občanů obce“.
4. Město se opět s tímto rozsudkem nesmířilo, a podalo ústavní stížnost.
A právě až Ústavní soud dal městu Pelhřimov plně za pravdu. Město tak svým trpělivým bojem ubránilo pozici samosprávy proti státu, což je v posledních letech stále důležitější a významnější téma – zachovat samosprávu jako skutečnou a sebevědomou samosprávu, k níž se stát nesmí chovat jako vrchnost.
Co důležitého řekl Ústavní soud
Jeho názory jsou pochopitelně obsáhlé, a tak vybíráme to podstatné pro praktický život samosprávy a posílení její odvahy bránit se podobným zásahům. Limit ingerence státu do výkonu práva na samosprávu je vymezen především v čl. 101 odst. 4 Ústavy, dle něhož zásah státu je přípustný toliko tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona, a je-li proveden způsobem stanoveným zákonem. Jedná se tak o ústavně založenou výjimku zasahující do jedné z podstatných náležitostí demokratického právního státu, jíž ústavní garance územní samosprávy nepochybně je, a kterou je proto třeba interpretovat a posléze aplikovat restriktivním způsobem. Smyslem stanovení této podmínky je zamezit potenciálním zásahům především moci výkonné do činnosti územně samosprávných celků bez zákonné opory.
Proto se Ústavní soud neztotožnil s názorem Nejvyššího správního soudu, neboť NSS ČR jím nepřípustně omezuje právo stěžovatele na samosprávu. Dle názoru Ústavního soudu Nejvyšší správní soud, a před ním ani krajský soud a samotný silniční správní úřad, tyto limity nerespektovaly, neboť připustily, že v rámci výkonu státní správy (správa na úseku silniční dopravy) mohou příslušné silniční správní úřady nařizovat obci povinnost do oblasti, která byla na základě zákona svěřena do její samostatné působnosti.
Jinými slovy, orgány státní správy nepřípustně, bez výslovné zákonné opory, omezily, přesněji řečeno autoritativně stanovenou povinností vymezily a rozšířily činnost obce, spadající ovšem výlučně do její samostatné působnosti, když na základě výkladu předmětného ustanovení § 35 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích Nejvyšší správní soud i samotný silniční správní úřad dovodily, že Město Pelhřimov je v rámci své samostatné působnosti „subjektem zodpovědným za péči o veřejnou zeleň“ na veřejném prostranství, a to bez ohledu na vlastnictví pozemků podléhajících režimu veřejného prostranství, a proto je „provozovatelem zdroje ohrožení“ na pozemcích v průjezdním úseku silnice v intravilánu obce a tedy i odpovědná za jeho odstranění (v daném případě spočívající v kácení stromů).
Ústavní soud přitom nijak nezpochybnil názor, že „ochrana veřejné zeleně“ na veřejném prostranství je obecní (místní) záležitostí, nicméně činnost obce v rámci samostatné působnosti, včetně normotvorné činnosti, má své limity určené principem legality. Akceptací uvedeného výkladu zákona o pozemních komunikacích, zastávaného Nejvyšším správním soudem i silničním správním úřadem, by však dle Ústavního soudu byly obce (včetně města Pelhřimov) paradoxně nuceny tyto ústavní i zákonné limity překračovat, neboť při jejich dodržení je stěží představitelné, jak by obce prostřednictvím obecně závazných vyhlášek mohly tuto činnost regulovat i na pozemcích, které nejsou v jejím vlastnictví, byť by i podléhaly režimu veřejného prostranství. V tomto ohledu se Ústavní soud ztotožnil s názorem města Pelhřimov, že z oprávnění obce v samostatné působnosti při „ochraně veřejné zeleně na veřejném prostranství“, coby místní záležitosti nelze v žádném případě dovodit, že je také oprávněna tuto činnost přímo provádět, a to na vlastní náklady, resp. za ni nést odpovědnost. ¨
Odpovědnost za nesplnění obecně závaznou vyhláškou stanovených povinností nicméně nese výlučně vlastník, příp. uživatel dotčeného pozemku, byť podléhá režimu veřejného prostranství. Výklad zastávaný Nejvyšším správním soudem by tak ve svém důsledku z obcí činil jakési „správce cizích nemovitostí“ (pozemků podléhajících režimu veřejného prostranství, nicméně ve vlastnictví odlišných subjektů), kdy by na vlastní náklady musely tyto nemovitosti spravovat a případně nést i odpovědnost za škodu způsobenou při nesplnění této své povinnosti. Tento názor je třeba odmítnout primárně i s ohledem na zjevnou kolizi takové činnosti obce s vlastnickým právem dotčených vlastníků pozemků, ústavně zaručeným v čl. 11 odst. 1 Listiny, jak ostatně též uvádělo město Pelhřimov ve své ústavní stížnosti.
Současně nelze odhlédnout od skutečnosti, že s případnou regulací této činnosti obcí v jejich samostatné působnosti prostřednictvím obecně závazných vyhlášek se pojí riziko překročení kompetencí obce
Nadto vyslovil Ústavní soud pochybnost nad tím, zda péči o silniční vegetaci lze vůbec podřadit pod místní (lokální) záležitosti ve smyslu ustanovení § 35 odst. 1 zákona o obcích spadající do činnosti obce v samostatné působnosti.
Závěr, který město Pelhřimov vybojovalo
Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud aprobací výše popsaného postupu silničního správního úřadu i názoru Krajského soudu v Brně v ústavní stížností napadeném rozsudku porušil právo města Pelhřimov na samosprávu, zaručené čl. 8 Ústavy ČR ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy. Proto Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl a napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zrušil. Soudní spor od rozhodnutí krajského úřadu až po ústavní nález trval tři roky. Obhájil však velmi podstatnou otázku práva na samosprávu, a státu dal opět meze, co může a co nemůže samosprávě nařizovat. Svědčí to o tom, že samospráva si svou samostatnost hájí dnes a denně, a je třeba, aby tyto spory vedla. I když jde o dva stromy v intravilánu města. Dopady jsou totiž mnohem významnější – slouží k následnému výkladu práva ve vztahu k možnosti státu, respektive spíše nemožnosti, nařizovat obcím jakékoli povinnosti.
© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka