Téma doby:

DOZOR NAD SAMOSPRÁVOU – 1. část

Může stát kontrolovat obce bezdůvodně? A má vůbec význam zasahovat do tzv. pokojného stavu? Neudělá často zásah ministerstva víc škody než užitku? Není současný model dozoru přežitý? A není tento dozor v rozporu s ústavním pořádkem?  

Mnoho otázek a mnoho pohledů na věc.  Účelem tohoto článku je toto téma otevřít na základě zkušeností z praxe. Tam to začíná vždycky stejně – na obec se nahlásí, a to i bez nějakého vnějšího podnětu, kontrola z ministerstva vnitra, a kontroluje právní jednání obce v oblasti samosprávy. Prochází zápisy a usnesení, a nachází chyby – více či méně zásadní. Pak přijde protokol, kde je to vše sepsáno, ten se musí projednat na zastupitelstvu, a to musí v případě, že mu to ministerstvo uloží, konat. Tedy přijmout opatření, které by vedlo k nápravě chyb. Některé chyby a z nich vyplývající výtky jsou formální a spíše varováním do budoucna; pokud však ministerstvo konstatuje například neplatnost smluv, má obec velmi vážný problém. Je však otázkou, zda by ho vůbec mít měla, a zda by mělo mít ministerstvo podobnou pravomoc – zasáhnout do smluvního vztahu, který nikdo z jeho účastníků ani zvenku nenapadá. „Napravováním“ totiž mohou vzniknout spíše škody, často i patové situace, přitom po této tzv. nápravě nikdo nevolá – mimo ministerstva vnitra. To má sice často po obsahové stránce pravdu, ale zdravý rozum hyne.

Připomeňme si, jak upravuje otázku dozoru mimo obecně závazné vyhlášky zákon o obcích:   

§124, odst.1

Je-li usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce v samostatné působnosti v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem …vyzve Ministerstvo vnitra obec ke zjednání nápravy. Nezjedná-li příslušný orgán obce nápravu do 60 dnů od doručení výzvy, pozastaví Ministerstvo vnitra výkon takového usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti. Výkon usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti je pozastaven dnem doručení rozhodnutí Ministerstva vnitra obci. Ministerstvo vnitra v rozhodnutí současně stanoví obci přiměřenou lhůtu ke zjednání nápravy. Zjedná-li příslušný orgán obce nápravu ve stanovené lhůtě, Ministerstvo vnitra své rozhodnutí o pozastavení výkonu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti zruší neprodleně poté, co obdrží sdělení obce o zjednání nápravy, jehož přílohou je i usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce v samostatné působnosti, kterým byla zjednána náprava.

PŘEHLED K § 124, odst.1

  Zákonná úprava Poznámka
1. Zjištění MV ČR (usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce v samostatné působnosti v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem). Jedná se o právní názor MV ČR. Připomínáme, že názor MV ČR, který poskytuje na žádost obce, nemá právní závaznost. Proč tento v rámci dozoru ano?
2. Výzva ke zjednání nápravy. Proč, když je právní názor MV ČR nezávazný, by měla obec výzvu bez dalšího respektovat, když zastává názor jiný?
3. Pokud obec do 60 dnů výzvě nevyhoví, MV pozastaví výkon usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce Pozastavení nastává dnem doručení rozhodnutí o pozastavení. PRVNÍ ZÁSAH STÁTU DO VÝKONU SAMOSPRÁVY Rozhodnutí samosprávy se pozastavuje.
4. Současně stanoví MV ČR lhůtu obci ke zjednání nápravy. To znamená učinit takový krok, jaký považuje MV ČR za správný. Obec tedy v dané věci má rozhodnout (postupovat), podle názoru státu. DRUHÝ ZÁSAH STÁTU DO VÝKONU SAMOSPRÁVY Pokyn státu, jak má obec konat.
5. Obec zjedná nápravu – MV ČR rozhodnutí zruší. Když obec rozhodne dle pokynu státu (tedy „poslechne jej“), rozhodnutí proti ní MV ČR zruší. TŘETÍ ZÁSAH STÁTU DO VÝKONU SAMOSPRÁVY Vynucení „poslušnosti“ – „jinak rozhodnutí nebude zrušeno“.

§124, odst.2

V případě zřejmého a závažného rozporu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti se zákonem může Ministerstvo vnitra pozastavit výkon takového usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti bez předchozí výzvy ke zjednání nápravy. Výkon takového usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti je pozastaven dnem doručení rozhodnutí Ministerstva vnitra obci. Ministerstvo vnitra v rozhodnutí současně stanoví obci přiměřenou lhůtu ke zjednání nápravy. Zjedná-li příslušný orgán obce nápravu ve stanovené lhůtě, Ministerstvo vnitra své rozhodnutí o pozastavení výkonu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti zruší neprodleně poté, co obdrží sdělení obce o zjednání nápravy, jehož přílohou je i usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce v samostatné působnosti, kterým byla zjednána náprava.

PŘEHLED K § 124, odst.2

  Zákonná úprava Poznámka
1. Zjištění MV ČR (usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce v samostatné působnosti v závažném rozporu se zákonem). Jedná se o právní názor MV ČR. Připomínáme, že názor MV ČR, který poskytuje na žádost obce, nemá právní závaznost. Proč tento v rámci dozoru opět ano?
2. MV pozastaví výkon usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce Pozastavení nastává dnem doručení rozhodnutí o pozastavení. PRVNÍ ZÁSAH STÁTU DO VÝKONU SAMOSPRÁVY Rozhodnutí samosprávy se pozastavuje.
3. Současně stanoví MV ČR lhůtu obci ke zjednání nápravy. To znamená učinit takový krok, jaký považuje MV ČR za správný. Obec tedy v dané věci má rozhodnout (postupovat), podle názoru státu. DRUHÝ ZÁSAH STÁTU DO VÝKONU SAMOSPRÁVY Pokyn státu, jak má obec konat.
4. Obec zjedná nápravu – MV ČR rozhodnutí zruší. Když obec rozhodne dle pokynu státu (tedy „poslechne jej“), rozhodnutí proti ní MV ČR zruší. TŘETÍ ZÁSAH STÁTU DO VÝKONU SAMOSPRÁVY Vynucení „poslušnosti“ – „jinak rozhodnutí nebude zrušeno“.

§ 124, odst.3

Nezjedná-li příslušný orgán obce ve stanovené lhůtě nápravu a není-li proti rozhodnutí Ministerstva vnitra podle odstavce 1 a 2 podán rozklad, podá Ministerstvo vnitra do 30 dnů od uplynutí lhůty pro podání rozkladu příslušnému soudu návrh na zrušení usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti. Je-li proti rozhodnutí Ministerstva vnitra podle odstavce 1 a 2 podán rozklad, podá Ministerstvo vnitra takový návrh příslušnému soudu do 30 dnů ode dne právní moci rozhodnutí o rozkladu, kterým byl rozklad zamítnut. Jestliže soud tento návrh odmítne, zamítne nebo řízení zastaví, rozhodnutí Ministerstva vnitra o pozastavení výkonu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti pozbývá platnosti dnem, kdy rozhodnutí soudu nabude právní moci.

PŘEHLED K § 124, odst.3 – CESTA K SOUDNÍMU PŘEZKUMU

  Zákonná úprava Poznámka
1. Obec nezjedná nápravu podle názoru MV ČR. Zastává jiný právní názor než MV ČR, odmítne se podřídit tomuto názoru.  
2. Obec nepodá proti rozhodnutí MV ČR rozklad. MV ČR podá do 30 dnů ode dne lhůty k podání rozkladu návrh k soudu na zrušení usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce v samostatné působnosti
3. Obec podá proti rozhodnutí MV ČR rozklad. Její usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce v samostatné působnosti je nadále pozastaveno, nesmí podle něj konat.
4. Rozkladu je vyhověno Pozastavení pozbývá platnosti, obec může dál konat dle svého usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce v samostatné působnosti
5. Rozklad je zamítnut. MV ČR podá do 30 dnů ode dne právní moci rozhodnutí o rozkladu návrh k soudu na zrušení usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce v samostatné působnost. STÁT ŽALUJE SAMOSPRÁVU PROTO, ŽE NEROZHODLA, JAK SI STÁT PŘÁL
6. Soud MV ČR vyhoví. Obec může podat proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost.
7. Soud MV ČR nevyhoví. MV ČR může podat proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu ČR
8. Ústavní stížnost Může podat jak obec, tak MV ČR, pokud by se neztotožnila s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ČR.

Co říká Evropská charta místní samosprávy a náš ústavní pořádek

Evropská charta místní samosprávy s dozorem v oblasti samosprávy počítá. Ve svém čl. 8 (181/1999 Sb. – sdělení o přijetí Evropské charty místní samosprávy) stanoví:

Článek 8

Správní dozor nad činností místních společenství

1. Jakýkoli správní dozor nad místními společenstvími lze vykonávat jen tak a v takových případech, jak to stanoví ústava nebo zákon.

2. Jakýkoli správní dozor nad činností místních společenství běžně usiluje pouze o zajištění souladu se zákonem a ústavními zásadami. …

3. Správní dozor nad místními společenstvími se vykonává tak, aby se zajistilo, že zasahování kontrolujícího orgánu je přiměřené významu zájmů, které má chránit.

Co z tohoto ustanovení vyplývá v „překladu“?

Dozor ano, ale výhradně k zajištění souladu se zákonem a ústavními zásadami. Z toho můžeme odvodit obecný právní názor, jehož konečné dořešení je výzvou a vysoce aktuální otázkou doby. Tento názor zní:  

V rámci dozoru nelze prosazovat názor státu, jak měla samospráva v konkrétní věci rozhodnout, pokud se samospráva pohybuje v mezích zákona, v mezích pravomoci samosprávy, a vychází ze srozumitelné a logické úvahy jejich legitimních zástupců. Nikdo pak nemá právo její rozhodnutí revidovat, ani k tomu využívat (zneužívat) ustanovení o dozoru tak, aby samosprávu nutil rozhodovat, jak samospráva nechce; tím, že ji nutí tato rozhodnutí dozorovým nátlakem měnit.

Ústava ČR tuto právní úpravu kopíruje, jen jinými slovy. 

Čl. 101

(1) Obec je samostatně spravována zastupitelstvem.

 (3) Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu.

(4) Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.

Všechno je pak spíše otázkou výkladu – jaké jednání obce lze označit za situaci, která vyžaduje ochranu zákona? Problémem je, že MV ČR často svůj názor pokládá za požadavek zákona, a to analogicky, tedy příliš širokým výkladem (Poznámka autorky – v podobném a často nesprávném duchu uvažují kontrolní orgány například při kontrole plnění dotačních podmínek). Hovoří obci do toho, za jakou cenu měla prodat, jak měla postupovat při uzavření smlouvy, co vše by měla mít v zápisech a usneseních, atd.

(Poznámka – precedentní kauza města Dašice a ceny za prodávaný bytový dům, kde se soud významně postavil za právo na samosprávné rozhodování, byla již v Moderní obci publikována; autorka v tomto případě zastupovala jako advokátka).  

Může chodit MV ČR na kontroly nahodile? Tedy bezdůvodně?

Pokud si dobře přečteme ústavu, pak je dozor státu má dvě podmínky:

Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen

a) vyžaduje-li to ochrana zákona, a

b) jen způsobem stanoveným zákonem.

Způsob je jasný, a je stanoven zákonem o obcích (a jeho vhodnosti lze vést diskuze, ale jde-li o zákonnou úpravu, nelze jej zpochybňovat – přestože do samosprávy nepochybně zasahuje). Ale pojem „vyžaduje-li to ochrana zákona“ je jasný požadavek na akutnost – tedy ve své samé podstatě zapovídá kontroly bezdůvodné, tedy tzv. nahlášené jen proto, že MV ČR se kontrolovat obec rozhodlo. Taková kontrola nesplňuje základní předpoklade předpokládaný Ústavou ČR, a to, že tento zásah „vyžaduje ochrana zákona“.  

Pokud tedy MV ČR neví o konkrétním porušení zákona, nemělo by samo o sobě (o své vůli) v obci provádět žádnou kontrolu. Tedy nemělo by jen tak ukázat prstem, a kontrolovat namátkově.  Nemůže totiž ohrožení zákona nijak předem předpokládat, tedy nemůže zasahovat s odůvodněním, že to ochrana zákona vyžaduje.

V druhé části tématu se budeme věnovat konkrétním případům z kontrolních protokolů MV ČR a požadavkům na nápravu ze strany obcí a měst. Některé z nich působí více škody než užitku – zejména konstatování neplatnosti smluv z formálních důvodů.

© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová

advokátka