Téma doby:

DOZOR NAD SAMOSPRÁVOU – 2. část

Může stát kontrolovat obce bezdůvodně? A má vůbec význam zasahovat do tzv. pokojného stavu? Neudělá často zásah ministerstva víc škody než užitku? Není současný model dozoru přežitý? A není tento dozor v rozporu s ústavním pořádkem? Nejlépe to popsat na konkrétním případě  

V 1. části k tématu jsme vyslovili tento názor

V rámci dozoru nelze prosazovat názor státu, jak měla samospráva v konkrétní věci rozhodnout, pokud se samospráva pohybuje v mezích zákona, v mezích pravomoci samosprávy, a vychází ze srozumitelné a logické úvahy jejich legitimních zástupců. Nikdo pak nemá právo její rozhodnutí revidovat, ani k tomu využívat (zneužívat) ustanovení o dozoru tak, aby samosprávu nutil rozhodovat, jak samospráva nechce; tím, že ji nutí tato rozhodnutí dozorovým nátlakem měnit.

Tedy dozor by se měl, dle našeho názoru, vždy držet zpátky tam, kde chce obec rozhodnout v mezích zákona podle svého. Kdybychom prosazovali jiný názor, můžeme nakonec samosprávu zrušit, protože by nebyla ve svém rozhodování samostatná.

KAUZA

Ministerstvo vnitra: „Měli jste prodat dům jinému zájemci“

Město: „Rozhodneme si, jak budeme chtít, podle svého uvážení“

Soud: „Město má v daném případě pravdu.“

Rozsudek Krajského soudu v Pardubicích číslo 52A 32/2016, který se považuje za jeden z nejpodstatnějších judikátů posledních let, pokud jde o hospodaření obce, je typickým příkladem, kdy se stát snažil bezdůvodně zasahovat do svébytnosti samosprávu, a kdy městu pomohl rozumný soud.   

MV ČR přitom často svými zásahy narušuje tzv. pokojný stav; právní jednání, které MV ČR v daném případě zpochybňovalo, nikomu nevadilo, byly a dodnes jsou spokojeny obě smluvní strany (tedy obec a nějaký jiný subjekt), občané a další. Všichni totiž správně cítili a respektovali, že jde čistě o věc daného města, a to je nutné respektovat. Ne tak bohužel respektovalo v daném případě samosprávu MV ČR. To podalo na město žalobu, v níž ale neuspělo. Soud se postavil za město, tedy za samosprávu.  

Podstata kauzy:

Zastupitelstva města přijalo toto usnesení: „Zastupitelstvo schvaluje prodej pozemku p. p. č. 2436 o výměře 46 m2 a dále pozemku st. p. č. 471/1 o výměře 1031 m2, včetně součástí a příslušenství, jež tvoří zejména stavba domu čp. 407 na tomto pozemku, vše v k. ú. D., O.i a D. V., oba bytem X, X, za celkovou cenu 3.330.000,- Kč a pověřuje starostu podpisem kupní smlouvy. Vzhledem k téměř totožným nabízeným cenám (rozdíl 20.000,- Kč je vzhledem k výši kupní ceny minimální) se zastupitelstvo rozhodlo prodat předmětné nemovité věci manželům V. z toho důvodu, že důvěřuje jejich slibu zachování charakteru bytového domu s nájemním bydlením.“

Ministerstvo vnitra trvalo na tom, že jde o neplatnou smlouvu, protože dle jeho názoru mělo zastupitelstvo nemovitost prodat vyšší nabídce. Připomínám, že se jednalo o 20.000,- Kč při konečné kupní včetně 3.300.000,- Kč.

Ministerstvo na tom trvalo přesto, že:

  • Rozdíl nabízené ceny byl velmi malý
  • Město odůvodnilo svůj postup
  • Cena byla vysoce nad cenou v místě a čase obvyklou    

MV ČR však po provedeném dozorovém řízení (!!!) dospělo k závěru, že předmětná usnesení jsou v rozporu s § 38 odst. 1 zákona o obcích a rovněž se závěry vyplývajícími z nálezu Ústavního soudu ze dne 20. června 2012,  sp. zn. IV. ÚS 1167/11, neboť byť byla schválená kupní cena vyšší než cena v místě a čase obvyklá, žalovaný dle žalobce rozhodl o tom, že se předmětné nemovitosti mají prodat zájemci (O. V., D. V.), který v porovnání s druhým zájemcem (A. H.) nabídl o 20.000,– Kč nižší peněžité plnění (paní H. nabídla 3.350.000,–Kč, O. V. a D. V. 3.330.000,– Kč), aniž by pro takový postup existoval „určitý objektivní a legitimní důvod“.

Tento objektivní a legitimní důvod však existoval. Zastupitelstva uvedlo následující odůvodnění: „Pan O. V. v Dašicích podniká a nedaleko uvedené nemovitosti ve stejné ulici postavil a vlastní rodinný dům, ve kterém žije. Paní H. žije v Uhersku, jedna z firem manžela se zabývá zprostředkovatelskou činností realitních agentur. Oba zájemci deklarovali, že bytový dům nebude využíván jako ubytovna, zastupitelstvo považuje zachování charakteru domu jako domu bytového s nájemním bydlením za veřejný zájem. Zastupitelé města se proto rozhodli v zájmu města a jeho občanů pro větší jistotu v naplňování dalších záměrů s budovou čp. 407.“

Přesto, že dané odůvodnění je zcela legitimní popis důvodů, které město, tedy jednotku územní samosprávy, k rozhodnutí vedly, dozorový orgán je označil za nedostatečné.   

„Takové odůvodnění považuje žalobce za nedostatečné, neboť chtěl-li žalovaný odůvodnit prodej za nižší částku „menší důvěryhodností“ jednoho ze zájemců (paní H.), bylo dle žalobce třeba, aby tuto „menší důvěryhodnost nějakým způsobem doložil“. Pouze ze skutečnosti, že paní H. žije v Uhersku a jedna z firem jejího manžela se zabývá zprostředkovatelskou činností realitních agentur, nelze dle názoru žalobce „automaticky dovozovat její nižší důvěryhodnost při naplňování záměru s budovou čp. 407“. Dle žalobce měl žalovaný „náležitě prověřit a zhodnotit důvěryhodnost všech zájemců a své rozhodnutí adekvátně odůvodnit“. To se však dle žalobce v daném případě nestalo, a proto žalobce navrhl, aby soud obě žalobou napadená usnesení zrušil“.

Město ve vyjádření k žalobě mj. uvedlo, že obě nabídnuté kupní ceny byly jednoznačně vyšší než ceny v místě a čase obvyklé, a přesto, že nevybral nejvyšší nabídku (vybral nabídku o 20.000,– Kč nižší), zastupitelé rozhodli tedy zcela v mezích zákona, když přihlédli též k jiným důležitým zájmům obce a neměli na zřeteli pouze maximální zisk z prodeje nemovitostí. Nejednalo se tedy o exces a žalobce neměl důvod k zásahu do práva žalovaného na samosprávu. Město proto navrhlo, aby soud žalobu zamítl. 

Poznámka

Poslední novela zákona o obcích č. 128/2000 Sb. rozšířila ustanovení zákona tak, aby se podobné případy „nátlaku“ MV ČR již nemohly stát. Toto ustanovení umožňuje obci jednat „po svém“, podle zdravého rozumu, a obsahuje definici účelu, pro který obec ad hoc může jednat nehospodárně, ale ve prospěch občanů. 

§38, odst.1, zákona o obcích č, 128/2000 Sb., byl nově (srpen 2017) doplněn takto. 

Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Porušením povinností stanovených ve větě první a druhé není takové nakládání s majetkem obce, které sleduje jiný důležitý zájem obce, který je řádně odůvodněn. Obec vede účetnictví podle zákona o účetnictví.

A co toto doplněné ustanovení zákona? Pasovalo by přesně na náš případ – jen by se musel najít důležitý a řádně odůvodněný důvod města, proč by to vlastně mělo dělat. 

Jak znělo v daném případě rozhodnutí soudu, z něhož to jistě po přečtení použijeme?

Nejprve je nezbytné akcentovat (spolu se soudem) postavení místní samosprávy jako veřejné moci na svém území, která je státem předvídána a v odpovídajícím rozsahu aprobována. Její existenci lze pokládat za jeden ze znaků demokratického právního státu, přičemž nelze pominout tezi, dle níž je základem svobodného státu svobodná obec nadaná v příslušném rozsahu veřejnou mocí, kterou vykonává buď přímo, nebo skrze své zástupce.-

I stát musí zdůvodňovat, proč kontroluje. Je tedy jen otázka, zda je současná listina zpracovala městem

Dle článku 101 odst. 4 Ústavy může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Takový zásah do samosprávy je přípustný toliko tehdy, pokud to ochrana zákona nepochybně vyžaduje. Vyjádřeno jinými slovy, požadavek ochrany zákona je tak podmínkou nutnou, jejíž naplnění nelze dovodit extenzivním výkladem nemajícím oporu v dikci zákonné úpravy, byť by byl konstruován logickým způsobem nevzbuzujícím pochybnosti o jeho účelnosti a rozumném smyslu. Podle soudu proto musí Ministerstvo vnitra či soud při rozhodování o zásahu do samosprávy náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů svědčících pro takový zásah na straně druhé. Zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek poměřování těchto dvou skupin hodnot musí příslušný orgán veřejné moci ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit.

Soud vyhodnotil úvahu města jako racionální a logickou a žádný exces, a proto dle názoru soudu není ani soud ani MV ČR oprávněny korigovat či dokonce nahradit úvahu města úvahou vlastní.

Úvaha města spočívala v tom, že upřednostnilo nabídku zájemce, který na rozdíl od druhého zájemce na území obce žije, dokonce má v blízkosti předmětných nemovitostí ve stejné ulici postaven rodinný dům, podniká a obec má v jeho případě jistotu, že bude zachován „charakter bytového domu s nájemním bydlením“ a že nebude muset plnění smluvně převzatých závazků vynucovat prostřednictvím orgánů veřejné moci. Důvěra, resp. víra ve spolehlivost potenciálního smluvního partnera, je podle soudu klíčovým faktorem v  rozhodovacím procesu.

Soud dále zdůraznil, že po zastupitelstvu obce nelze požadovat, aby odůvodnění rozhodnutí města o nakládání s majetkem obce odpovídalo odůvodnění správního či soudního rozhodnutí.  Soud tedy uzavřel, že postup města nebyl svévolný, a nejednalo se o exces, který by vyžadoval zásah soudní moci do činnosti města.

Výsledek: Žaloba ministerstva vnitra na město byla soudem zamítnuta

Přesto prodej několik let „stál“, město přišlo o peníze, a teoreticky mu mohl „utéct“ kupec. Kontrola by tak způsobila, že dlouho chystaný prodej domu by byl zablokován, a vznikaly by škody. Škody sice vznikly, naštěstí na převod nemovitosti neměl zásah MV ČR vliv – kupec trpělivě skoro dva roky čekal, a nemovitost byla prodaná.  

CO Z TOHO VŠEHO VYPLÝVÁ?

MV ČR nemohlo kontrolovat samosprávu bez toho, že by existovalo jasné a konkrétní ohrožení zákona. Toto ohrožení by mělo být město schopno odůvodnit.

Z toho vyplývá:

Nemělo by dle mého názoru jezdit na nahodilé kontroly, jak to dodnes činí. Vždy musí být nějaký jasný podnět, a jen tento by mělo kontrolovat. Názor MV ČR se navíc nemusí ztotožňovat s názory soudů, a proto se „vyplatí“ a je účelové se bránit, resp. nemusí se obec bránit ani žalobám na narovnání pozemkových vztahů. Jde o to vytvořit si vlastní, srozumitelný názor, podložit jej dokumenty, a nedat se svévoli.

© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová

advokátka