Majetkoprávní jednání obcí a měst v judikatuře soudů – III.
Na to, co nenajdeme v zákoně o obcích, nám odpovídají soudy
V roce 2000 byl nový zákon o obcích[1] nepochybně směrem k lepšímu. Dnes bychom však mohli říct o aktuálně platném zákonu z roku 2000, že je již překonán praxí, že je příliš stručný, a že je málo „návodný“. S ohledem na to, že s tímto zákonem mají pracovat zejména právní laikové, zvolení do samosprávných funkcí, je malá „návodnost“ poměrně výrazný nedostatek. V třetí části tohoto seriálu proto nabízíme další pohledy soudů na výklad zákona, a tím odpovídáme na to, na co zatím neodpovídá přímo zákon.
Zkrácení doby zveřejnění na úřední desce obce (tzv. publikační doba)
Tuto otázku řešil Nejvyšší soud ČR. Otázka zněla, zda zveřejnění po dobu kratší, než je zákonem stanovených 15 dnů, má vliv na platnost či neplatnost následného právního jednání, tedy uzavřeného majetkoprávního úkonu. Konkrétně se jednalo o situaci, kdy město svůj záměr prodat nemovitý majetek zveřejnilo, avšak nedodrželo přitom zákonem stanovenou 15 denní publikační dobu. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že předmětná kupní smlouva je podle § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. absolutně neplatná, neboť nebyla splněna základní podmínka, kterou je řádné zveřejnění záměru na úřední desce. Okresní soud při počítání této procesní lhůty dovodil, že 15 denní lhůta počíná běžet až dnem následujícím po vyvěšení záměru, a že záměr musí být vyvěšen i patnáctým dnem. Tedy uvedl, že pokud byl záměr vyvěšen dne 23. 2. 2001, počala lhůta běžet od 24. 2. 2001 a patnáctý den, kdy záměr musel být vyvěšen na úřední desce, připadl na 10. 3. 2001, tj. na sobotu, a proto mohl být sňat až (v pondělí) dne 13. 3. 2001. Z toho pak dovodil, že záměr nebyl po stanovenou dobu zveřejněn, což mělo za následek neplatnost právního úkonu od počátku. Krajský soud, který věc posuzoval po odvolání města, dospěl k jinému právnímu názoru, napadený rozsudek změnil, a podanou určovací žalobu, která usilovala o to, aby byla smlouva prohlášena za neplatnou, zamítl. Konstatoval přitom, že zákon o obcích nemá vlastní speciální úpravu počítání času, a proto je třeba aplikovat obecná pravidla pro počítání času, podle nichž lhůta určená podle dnů začíná běžet dnem, který následuje po dni, v němž se stala událost, která je rozhodující pro její začátek. Do lhůty uvedené v § 39 odst. 1 zákona o obcích se tak nezapočítává pouze den, kdy došlo k vyvěšení záměru na úřední desce. Ztotožnil se s názorem okresního soudu, že záměr obce byl sňat z úřední desky před uplynutím stanovené doby, ale současně dospěl k závěru, že k publikaci záměru došlo. Opřel to o nález Ústavního soudu České republiky ve věci sp. zn. II. ÚS 87/2004, podle něhož vyslovení, že určitý právní úkon je neplatný pro rozpor se zákonem, se musí opírat o rozumný výklad dotčeného zákonného ustanovení, protože ne každý rozpor se zákonem má za následek absolutní neplatnost právního úkonu. Krajský soud proto uvedl, že ke zveřejnění záměru prodeje došlo dostatečně srozumitelným způsobem, nemovitost byla řádně identifikována a pokud nebyla celá 15 denní lhůta dodržena, nejedná se o takové porušení zákona, které by mělo za následek absolutní neplatnost kupní smlouvy. Vyslovil názor, že bez ohledu na způsob počítání lhůt se občané mohli se záměrem obce seznamovat na úřední desce po dobu 15 dnů, neboť po tuto dobu fakticky, byť ne právně, byl záměr na úřední desce vyvěšen. Podle § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), záměr obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku obec zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může obec též zveřejnit způsobem v místě obvyklým. Pokud obec záměr nezveřejní, je právní úkon od počátku neplatný.
Dále krajský soud poukázal na zásady ovládající smluvní právo, zejména ty, které se týkají uzavírání, změn nebo zrušení smluv, popřípadě jednostranného odstoupení od nich a dovodil, že okolnost, že po uzavření kupní smlouvy zrušilo zastupitelstvo své usnesení, kterým schválilo prodej nemovitosti žalovanému, nemůže vést k neplatnosti uzavřené kupní smlouvy. Řešila se zde tedy další významná právní otázky, a to ta, zda je smlouva, která již byla podepsána, ale zastupitelstvo dané usnesení zrušilo, neplatná. Závěr je jednoznačný – pokud již byla smlouva podepsána, nelze ji „zrušit“ usnesením zastupitelstva, a to ani tehdy, kdyby ještě nebyla podána na katastr.
K otázce řádného uveřejnění po dobu 15 dnů zrekapitulujme názory soudů:
Okresní soud i krajský soud dospěly k závěru, že záměr nebyl na úřední desce obecního úřadu vyvěšen po dobu (celých) patnácti dnů, neboť procesní lhůta uvedená v § 39 odst. 1 zákona o obcích začala běžet až dnem následujícím po jeho vyvěšení.
Zatímco okresní soud tak dospěl k závěru, že záměr tak nebyl zveřejněn a smlouva je tudíž neplatná, odvolací krajský soud zaujal stanovisko opačné, tj. že ke zveřejnění záměru došlo po dobu 15 dnů, i když byl vyvěšen z právního hlediska (analogické počítání dnů) po dobu kratší.
Obec se přitom „spletla“ hlavně proto, že byla přesvědčena, že do patnácti dnů se počítá i den vyvěšení záměru – tak to ale není. Pravdou však je, že laické osoby to nemohou z textu zákona o obcích dostatečně poznat.
Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 23. 2. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2146/2010, zaujal k této otázce následující právní názor:
„Sama okolnost, že záměr obce nebyl publikován po celou dobu patnácti dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu bez dalšího nevede k absolutní neplatnosti právního úkonu; takový právní úkon by byl stižen neplatností od samého počátku pouze v situaci, jestliže by potencionální zájemce v důsledku nedodržení doby publikace nemohl učinit obci příslušnou nabídku, resp. pokud by obec při rozhodování takto učiněnou nabídku zájemce (právě z důvodu nedodržení zákonné patnáctidenní doby) již nevzala v úvahu.“
Uvedl dále, že
„Pokud je v jeho rozhodnutí sp. zn. 28 Cdo 239/2009, uvedeno, že »negativním důsledkem nesplnění řádné publikační povinnosti obce je absolutní neplatnost právního úkonu«, je zjevné, že tím Nejvyšší soud měl na mysli absolutní neexistenci publikace ve smyslu faktu absence takovéhoto zveřejněním, nikoliv však ve významu publikace záměru v termínu kratším patnácti dní…I pokud by se vyšlo pro účely posuzovaného případu z úvahy, podle níž byl-li v posuzované věci záměr obce zveřejněn v období od 23.2. 2001 do 9.3. 2001, a nebyla tak v rozporu se zákonem splněna podmínka patnáctidenního zveřejnění záměru, nejednalo by se o skutečnost, která by bez dalšího činila následně uzavřený právní úkon, jehož předmětem byl převod předmětné nemovitosti z vlastnictví obce do vlastnictví žalovaného, absolutně neplatným ve smyslu § 39 obč. zák. Je totiž zapotřebí vzít na zřetel i to, co vyložil Nejvyšší soud např. ve svém rozsudku ze dne 30. 8. 2011, sp. zn. 30 Cdo 4831/2010. Konkrétně, že:
– Závěr, že právní úkon je neplatný pro rozpor se zákonem nebo proto, že zákon obchází, není možné učinit jen na základě gramatického výkladu, nýbrž je vždy třeba zkoumat účel zákonného zákazu či příkazu.
– Je v rozporu s principy právního státu, jestliže by byl preferován přístup upřednostňující výklad vedoucí k závěru o neplatnosti smlouvy před výkladem, na jehož základě není možno neplatnost smlouvy dovodit.
… V této souvislosti pak nezbývá, než opětovně připomenout, že smysl zveřejnění záměru obce k převodu nemovitého majetku spočívá v tom, aby všichni potencionální zájemci o koupi tohoto majetku měli rovnou příležitost svůj zájem efektivně uplatnit a aby před uplynutím stanovené lhůty orgány obce neučinily taková opatření, pro která by ke včasné nabídce zájemce jiného již nemohlo být přihlédnuto. Proto samotné nedodržení stanovené patnáctidenní lhůty publikace záměru není důvodem posuzovat následně uzavřenou smlouvu, jejímž účastníkem je obec, jako absolutně neplatnou z důvodu této vady.“
Tedy přesto, že lze jednoznačně doporučit, aby si obce a města dávaly na dodržení lhůty 15 dnů pozor, nezapočítávaly do lhůty první den zveřejnění, a přihlížely k sobotě a k neděli, pokud na tyto dny připadne konec lhůty, je vidět, že soudy omyl v řádu dne až dvou dnů nepovažují za tak zásadní, aby kvůli tomu zneplatnily celou kupní smlouvu.
Nezveřejnění záměru na internetové veřejné desce
Pokud jde o záměr prodat nemovitý majetek, pak výčet problematických výkladů nekončí. Do přijetí dále citovaného rozhodnutí, které se sice nedotýká přímo samosprávy, ale jednoznačně lze na samosprávu vztáhnout, nebyla jednotně řešena otázka, zda nezveřejnění obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup, tj. na elektronické úřední desce, vede k neplatnosti následně uzavřeného právního úkonu či nikoliv.
V daném případě Okresní soud v Klatovech vyhověl žalobě, kterou se žalobce domáhal určení, že označené pozemky jsou nadále ve vlastnictví České republiky a ve správě Pozemkového fondu České republiky, nikoli toho subjektu, který pozemky koupil. Soud konstatoval, že oznámení o zahájení prodeje předmětných pozemků bylo vyvěšeno na úřední desce přísl. obecního úřadu, nebylo však zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup, tj. na elektronické úřední desce. Žalobce přitom tvrdil, že jako nájemce těchto pozemků měl zájem o jejich koupi. Soud prvního stupně dovodil, že nezveřejněním obsahu úřední desky na internetové úřední desce byla žalobci odejmuta možnost písemně žádat Pozemkový fond ČR o koupi těchto pozemků. Soud tedy uzavřel, že nabídka nebyla zveřejněna na úřední desce umožňující dálkový přístup, tj. na webových stránkách tak, jak je to zcela běžné a byla-li smlouva uzavřena poté, kdy výběrové řízení neproběhlo v souladu se zákonem, nemůže být uzavřená smlouva platná. Po odvolání však krajský soud uvedený rozsudek okresního soudu změnil tak, že předmětnou žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů. Odvolací soud vycházel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, neztotožnil se však s jeho právním posouzením věci, neboť naopak dospěl k právnímu závěru, že předmětná kupní smlouva je platná. Zdůraznil, že „Povinnost zřídit a vést úřední desku upravuje ustanovení § 26 zák. č. 500/2004 Sb. (správní řád). Podle odst. 1 tohoto ustanovení každý správní orgán zřizuje úřední desku, která musí být nepřetržitě veřejně přístupná. Obsah úřední desky se zveřejňuje i způsobem umožňujícím dálkový přístup. To platí jak pro dokumenty vyvěšované na úřední desce podle správního řádu, tak pro všechny ostatní dokumenty, vyvěšované na úřední desce podle zvláštních předpisů. Z hlediska právních důsledků zveřejnění, resp. nezveřejnění (či chybného postupu při zveřejnění) dokumentů, které se nezveřejní na úřední desce na základě § 25 správního řádu a u nichž nejde o doručování písemností podle správního řádu, má § 26 odst. 1 věta třetí pouze informační význam, kdy je cílem zajistit adresátům veřejné správy co nejširší možnost seznamovat se (v tomto případě »na dálku«) s jakýmikoliv dokumenty publikovanými na úřední desce správního orgánu, čemuž nasvědčuje i slovní spojení »obsah úřední desky se zveřejňuje«. Právní důsledky spojené se zveřejněním, resp. nezveřejněním (či s vadou zveřejnění) určitého dokumentu vyvěšovaného na úřední desce, resp. zveřejňovaného vedle toho i způsobem umožňujícím dálkový přístup, musí stanovit zákon… Pokud však zákon, který ukládá správnímu orgánu povinnost publikovat na úřední desce i dokumenty, které nejsou písemnostmi doručovanými podle správního řádu… výslovně neupravuje právní důsledky toho, že takový dokument nebude zveřejněn (též) způsobem umožňujícím dálkový přístup, nelze neplatnost, neúčinnost, resp. jiné právní důsledky této skutečnosti dovozovat z »pouhého« porušení § 26 odst. 1 věta třetí správního řádu, kde žádné takové důsledky stanoveny nejsou…. Protože zákon nestanoví žádné právní důsledky při nesplnění povinnosti zveřejnit oznámení o zahájení prodeje pozemků na úřední desce obce též způsobem umožňujícím dálkový přístup, nelze kupní smlouvu… považovat za neplatnou.
Proti tomuto rozhodnutí odvolacího soudu podal žalobce včasné dovolání k Nejvyššímu soudu, který zase rozsudkem ze dne 26. 9. 2012, sp. zn. 2373/2012, rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc tomuto soudu vrátil k dalšímu řízení.
Vycházel z toho, že v § 39 zákona o obcích je stanoveno: „Záměr obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku obec zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce3b) obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může obec též zveřejnit způsobem v místě obvyklým. Pokud obec záměr nezveřejní, je právní úkon od počátku neplatný. Nemovitost se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona15a) platného ke dni zveřejnění záměru.“ Pod poznámkou 3b) zákon o obcích odkazuje na § 26 zákona č. 500/2004 Sb., Úřední deska, zejména na odst.1 tohoto znění: „Každý správní orgán zřizuje úřední desku, která musí být nepřetržitě veřejně přístupná. Pro orgány územního samosprávného celku se zřizuje jedna úřední deska. Obsah úřední desky se zveřejňuje i způsobem umožňujícím dálkový přístup“.
Nejvyšší soud tedy dochází k tomu, že je třeba uzavřít, že k řádnému oznámení o zahájení prodeje zemědělských pozemků podle zákona č. 95/1999 Sb. dojde jen tehdy, je-li taková informace zveřejněna na úřední desce příslušného obecního úřadu a současně je-li obsah úřední desky zveřejněn i způsobem umožňujícím dálkový přístup. Jinými slovy řečeno, zákon č. 95/1999 Sb. prostřednictvím odkazu na zákon o obcích stanoví podmínku publikace oznámení (procesu) o zahájení prodeje zemědělských pozemků na úřední desce, jejíž obsah současně musí být zveřejněn i způsobem umožňujícím dálkový přístup, K otázce publikace, resp. veřejných nabídek státních pozemků (a výkladem nepochybně i nemovitostí ve vlastnictví obcí), Nejvyšší soud připomenul usnesení Ústavního soudu ze dne 10. června 2010, sp. zn. I. ÚS 1619/10, ve kterém se český orgán ochrany ústavnosti ztotožnil s právním názorem obecných soudů, že smlouva o převodu (zemědělských) pozemků je absolutně neplatná, jestliže nebylo vyhověno podmínkám veřejné publicity podle § 7 odst. 2 zákona č. 95/1999 Sb., a dále, že „…veřejná nabídka je nástrojem toho, aby v rámci řady oprávněných osob podle zákona o půdě nemohla být jen jedna upřednostněna při převodu konkrétních pozemků, ale aby všem takovým oprávněným osobám byla dána stejná možnost se o uvedené pozemky přihlásit…“
Nejvyšší soud tak dovodil, že základním předpokladem pro platné uzavření smlouvy o převodu zemědělského pozemku v režimu zákona č. 95/1999 Sb. je tedy řádná publikace oznámení o zahájení prodeje, která se realizuje na úřední desce obecního úřadu obce, v jejímž územním obvodu se prodávaný zemědělský pozemek nachází, a kdy tento obsah úřední desky musí být zveřejněn i způsobem umožňujícím dálkový přístup. ¨
Lze tedy jednoznačně dovodit, že pokud by i obec zveřejnila záměr prodat nemovitost jen na fyzické úřední desce, nikoli na úřední desce umožňující dálkový přístup, byla by pak následně uzavřená kupní smlouva prohlášena za absolutně neplatnou.
Délka doby mezi publikovaným záměrem a právním úkonem
Ve věci sp. zn. 26 Cdo 4198/2011, se Nejvyšší soud zabýval otázkou časové návaznosti mezi publikovaným záměrem a předmětným právním úkonem obce – pronájmu obecních nemovitostí. V následně vydaném rozsudku ze dne 13. 12. 2012, sp. zn. 26 Cdo 4198/2011, judikoval, že „Pokud obec dobu, v níž bude zveřejněný právní úkon po sejmutí z úřední desky projednán, ve svém záměru nestanoví, nemusí majetkový úkon ve svých orgánech projednat bezprostředně po uplynutí minimální patnáctidenní lhůty stanovené v § 39 odst. 1 zákona o obcích. Aby však byl naplněn účel požadavku publikace záměru obce, musí být časová kontinuita mezi zveřejněním záměru a realizací zamýšleného právního úkonu (dispozice s majetkem obce) zachována. Není tedy vyloučeno, aby mezi publikací záměru a rozhodnutím obce uplynula delší doba, tato doba však nesmí být s ohledem na konkrétní povahu zamýšlené dispozice nepřiměřeně dlouhá. Byl-li majetkoprávní úkon obce učiněn až po delším odstupu od sejmutí zveřejněného záměru z úřední desky obce, bude nutné vždy při úvaze, zda byla splněna podmínka platnosti právních úkonů obce podle § 39 odst. 1 zákona o obcích, zvážit, zda mezi předmětnými projevy vůle je časová, věcná a logická návaznost. Bude záležet na individuálním posouzení všech konkrétních okolností, zejména zda se podstatným způsobem nezměnily podmínky, za nichž došlo ke zveřejnění záměru. Uplynuly-li však mezi zveřejněním záměru (jeho sejmutím z úřední desky) a projednáním tohoto záměru v orgánech obce více než dva roky, jde o dobu obecně nepřijatelnou.“
Rozsudek neobsahuje obecné pravidlo, jaká lhůta je nepřiměřená, a odkazuje na individuální posouzení každého případu. Jde o situace, kdy se záměr zveřejní na úřední desce, objeví se třeba i nějaký zájemce, ale smlouva s ním je uzavřena třeba až za rok. Tato doba by také byla shledána jistě za nepřijatelně dlouhou. Obce se mohou vyvarovat této situace v případě, že majetek, který nemohou dlouhodobě pronajmout nebo dlouhodobě prodat budou mít na úřední desce v nabídce stále. V případě, že nikoli, bylo by dobré původní záměr zrušit y vyhlásit záměr nový, aktuální, a v případě, že se zájemce objeví, ihned uzavírat smlouvu.
© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka