Majetkoprávní jednání obcí a měst v judikatuře soudů – I.
Na to, co nenajdeme v zákoně o obcích, nám odpovídají soudy
V roce 2000 byl nový zákon o obcích[1] nepochybně směrem k lepšímu. Původní zákon, účinný od roku 1990 [2], byl totiž zcela nedostatečný. Dnes bychom však totéž mohli říct právě o aktuálně platném zákonu z roku 2000. Je již praxí přežitý, příliš stručný a málo „návodný“. A to přesto, že byl již více jak čtyřicetkrát novelizován. S ohledem na to, že s tímto zákonem mají pracovat zejména právní laikové, zvolení do samosprávných funkcí, je to poměrně výrazný nedostatek.
Rozsudky odpovídají na otázky namísto zákona
V zákoně o obcích nenacházíme totiž odpovědi na stovky praktických otázek. Na ty pak dává pochopitelně odpovědi až soudní judikatura, protože ty případy prostě v praxi vznikají a řešit se musí. Není to jistě dobrý stav – s nedostatky v rozhodování obcí a měst, zejména v majetkoprávní oblasti, totiž zákon spojuje velmi závažné důsledky, jakým je například absolutní neplatnost právních jednání. Je proto trestuhodné, že v tom samém zákoně nenajdeme, jak vlastně máme za dané konkrétní situace postupovat, co vlastně platí, a co a jak si máme vykládat, resp. jaký výklad si sám vytvořit, aby byl v souladu se zákonem. Neuškodí si proto připomenout některé z důležitých rozsudků Nejvyššího soudu ČR právě z majetkoprávní oblasti rozhodování obcí a měst, tedy hlavně přiblížit, na co který z těchto rozsudků odpovídá. Na rozdíl od zákona o obcích jsou totiž dané rozsudky velmi konkrétní. Vcházejí současně z obecných zásad, na kterých je zákon o obcích postaven, a které jsou definovány zejména na akademické půdě – například staví na zásadě publicity veřejné správy, na rovnosti vůči vnějším subjektům, potírá zneužívání textu zákona apod. Judikatura rovněž upřesňuje výklad tam, kde je zákon příliš obecný. Lze říci, že bez znalosti významnějších soudních rozsudků nelze zákon o obcích správně aplikovat[3].
Nejvyšší soud opakovaně vyslovuje, že obec je specifický smluvní partner
V roce 2008 vyslovil Nejvyšší soud ČR, že „Obec ani jakožto účastníka soukromoprávního vztahu nelze vyjmout z požadavků kladených na správu veřejných. Obec jakožto veřejnoprávní korporace má při nakládání se svým majetkem určité zvláštní postavení vyplývající právě z jejího postavení jakožto subjektu veřejného práva. Proto i zde platí, že hospodaření s majetkem obce musí být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné.“ (Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008). V rozsudku se mimo jiné uvádí, že speciální pravidla mají obce zejména proto, aby správně a dobře plnily své veřejné úkoly, a aby dostály svému postavení veřejnoprávního subjektu. Laicky řečeno soud vyslovil, jinými slovy, že obec není firma na dosahování zisku, ale že její úkoly jsou jiné – veřejnoprávní. Proto má rovněž přísnější pravidla v hospodaření s majetkem, který je rovněž veřejný. Tato pravidla obci proto často zakazují, nebo naopak přikazují, jak se smí či nesmí chovat, a také ji, v případě porušení těchto principů a zákonných mezí, sankcionují; například onou absolutní neplatností, což je velmi citelný právní důsledek. Obec je tedy zákonem citelně smluvně omezena, a toto omezení poměrně přísně vykládají i soudy.
Zveřejnění záměru obce o dispozicích s majetkem – těžká právní disciplína
Velmi četná judikatura se dotýká zveřejňovaných záměrů obce podle ustanovení § 39 zákona o obcích, který říká mimo jiné: „Záměr obce prodat, směnit, darovat, pronajmout, propachtovat nebo vypůjčit hmotnou nemovitou věc nebo právo stavby anebo je přenechat jako výprosu a záměr obce smluvně zřídit právo stavby k pozemku ve vlastnictví obce obec zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může obec též zveřejnit způsobem v místě obvyklým. Pokud obec záměr nezveřejní, je právní jednání neplatné“.
Důvodem tohoto ustanovení je, aby obce realizovaly svá jednání pod kontrolou občanů, a aby se všem subjektům zajistila rovná práva ve snaze ucházet se o uzavření právního vztahu s obcí. Tedy, opět laicky řečeno, aby nebyl majetek obce zneužíván jen ve prospěch někoho.
Zde se soudy vyslovují velmi jasně v názoru, že tento postup se nedotýká jen nově uzavíraných smluv, ale také například jejich doplňování, změn či prodlužování. Je tedy chybné, že jakmile se uzavře smluvní vztah, na ů 39 se tak trochu zapomene. Může se proto stát, že změny, dodatky či prodloužení smluv budou absolutně neplatné. Zase to ale neznamená, že by se vše následující po uzavření smlouvy samé muselo zveřejňovat. A úvaha, co zveřejňovat, a co nemusíme? Je čistě na nás – abychom zvážit, jak se změna může dotknout ostatních subjektů, a zda by o tom případně neměli vědět – zejména tedy občané dané obce. Tento názor najdeme v rozsudku Nejvyššího soudu ČR dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008: „Povinnost zveřejnění záměru se tak bude týkat především změn zasahujících pojmové znaky závazkového právního vztahu – tzv. esentialia negotii (v případě nájmu to bude ujednání vymezující nepřímý předmět nájmu a ujednání o ceně nájmu) – a dále některých dalších ujednání – tzv. naturalia negotti (zejména ujednání o době trvání nájmu a v případě podstatných změn též ujednání o způsobu užívání předmětu nájmu). Naproti tomu nebude zpravidla zapotřebí zveřejňovat záměr obce uzavřít například dodatek o změnách důvodů pro odstoupení či výpověď atd. Při posouzení toho, zda je třeba záměr obce publikovat či nikoliv, je nicméně v každém jednotlivém případě nezbytné přihlédnout k výše uvedenému účelu citovaných ustanovení; je nutné klást si otázku, zda a jakým způsobem se změna dotýká života obyvatel obce nebo zda a jakým způsobem se změna závazkového právního vztahu týká účelnosti a hospodárnosti nakládání obecním majetkem.“ Je to tedy vždy na úvaze obce, zda změna již uzavřeného závazkového právního vztahu podléhá zveřejnění. Není snad třeba dodávat, že v případě nejistoty nemůže obec udělat chybu tím, že záměr provést změnu již uzavřeného vztahu na úřední desce zveřejní. A ani tak není zcela svobodna“ – nesmí možnosti změny zneužít.
Zájemce musí podat nabídku – zveřejnění záměru není rozhodnutí o prodeji
Občas obce dělaly chybu, že občan inicioval zveřejnění záměru, obec tento záměr zveřejnila s tím, že chce nemovitost prodat tomuto občanovi (tzv. adresný záměr, který se připouští, jen je třeba dát najevo, že se mohou o koupi ucházet i další zájemci), a následně již zastupitelstvo nerozhodlo o tom, že tomuto konkrétnímu se nemovitost prodává, a podepsalo přímo smlouvu. Na to je třeba dát si pozor – nejenže se zájemce musí po zveřejnění záměru o nemovitost ucházet jako kterýkoli jiný, tedy podat nabídku, ale rovněž musí být o prodeji tomuto zájemci rozhodnuto. I na to nalezneme rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR.
Jeho usnesení ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. 28 Cdo 1383/2010 uvádí, že „samotné zveřejnění záměru obce prodat nemovitý majetek, jímž obec plní vůči svým občanům informační povinnost a zaručuje jim rovnou příležitost se o prodeji nemovitosti dozvědět a předložit nabídku ke koupi za podmínek stanovených v nabídce, není rozhodováním o nabytí a převodu nemovitých věcí, neboť právě proto, že jde jen o záměr, se nejedná o jednostranný adresovaný právní úkon“. Zájemce, a to i ten, jehož jména je ve zveřejněném záměru, musí tedy podat nabídku na základě jím iniciovaného záměru obce na úřední desce.
Zde se Nejvyšší soud ČR držel názoru Ústavního soudu ČR, který ve svém usnesení ze dne 24. 9. 1998, sp. zn. III. ÚS 258/98, judikoval, že „záměr (o zamýšleném majetkoprávním úkonu) sám o sobě nepředstavuje právní úkon, který by jako takový podléhal tomu kterému režimu občanského zákoníku, dokonce nemá ani charakter smlouvy o budoucí smlouvě, ale je pouze (zásadním) rozhodnutím neomezeného vlastníka část svého majetku odprodat určitému zájemci. Teprve tehdy, až dojde k vlastní realizaci předsevzatého záměru (nemovitost prodat), budou účastníci následného právního vztahu (nikoli však zastupitelstvo, ale obec – § 14 odst. 1 zákona o obcích – jako prodávající) vystaveni obligatornímu režimu občanského zákoníku, případně (dojde-li k odprodeji jen části pozemku) dalším úkonům s ním spojeným, přičemž budou-li jeho účastníci chtít dosíci platného právního úkonu, budou muset sami dbát toho, aby zákon při sjednaném převodu nemovitosti (a s ním spojené nezbytnosti vkladu do katastru nemovitostí) byl respektován“.
O záměru prodat (prý) nemusí rozhodovat zastupitelstvo
Podle Stanoviska Ministerstva vnitra České republiky, s nímž však autorka tohoto odborného článku v části prodeje nemovitostí nesouhlasí, zákon o obcích žádnému orgánu výslovně nezakládá oprávnění rozhodovat o záměru podle § 39 odst. 1 zákona o obcích (toto ustanovení hovoří obecně o „obci“, aniž by konkretizovalo určitá její orgán). Vzhledem k tomu, že dispozice s majetkem obce náleží do samostatné působnosti obce, je třeba podle ministerstva vnitra pro určení orgánu oprávněného rozhodnout o záměru aplikovat ustanovení § 102 odst. 3 zákona o obcích, podle kterého rada obce zabezpečuje rozhodování ostatních záležitostí patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo. K rozhodování o přijetí záměru je proto podle MV ČR oprávněna rada obce, a to i v těch případech, kdy o majetkoprávním úkonu rozhoduje podle § 85 písm. a) zastupitelstvo obce – autorka tohoto článku s touto částí stanoviska nesouhlasí proto, že zveřejněný záměr často již výrazně ovlivňuje budoucí obsah samotné smlouvy (například zakotvením předkupního práva nebo výhrady zpětné koupě), a proto by jeho obsah mělo mít v rukou zastupitelstvo. Zastupitelstvo obce si však může podle názoru MV ČR rozhodování o přijetí záměru dispozic s nemovitostmi vyhradit. V případě prodejů to lze jen doporučit, aby pak zastupitelstvo nechtělo měnit obsah uzavíraných smluv až v době, kdy by mělo de facto již rozhodnout o tom, s kým uzavře smlouvu na základě projevu zájmu a podané nabídky. Je však třeba říci, že soudy akceptují záměry dispozic s majetkem obce schvalovanými radou nebo jen starostou v pravomoci rady obce.
Co má obsahovat zveřejněný záměr podle § 39, odst.1 zákona o obcích
Ve vztahu k obsahovým náležitostem záměru se v praxi aplikuje názor, že zveřejněný záměr obce prodat majetek ve vlastnictví obce musí obsahovat taxativní výčet podmínek, za nichž bude majetkoprávní úkon (smlouva) s uchazečem uzavřen. Tento právní názor ovšem Nejvyšší soud překvapivě až tak nesdílí – např. to vyplývá z rozsudku ze dne 19. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 1932/2008. V něm dovozuje tzv. povinné náležitosti záměru stanovené zákonem takto: První z nich je vyjádření vůle obce v tom směru, že má v úmyslu svůj předmětný nemovitý majetek prodat, směnit či darovat, pronajmout jej či poskytnout jako výpůjčku. Ze záměru tedy musí být jasné, jakým konkrétním způsobem hodlá obec s majetkem obce naložit. Další náležitosti pak vyplývají z části označeného zákonného ustanovení, v níž je uvedeno, že „nemovitost se v záměru označí údaji podle zvláštního zákona platného je dni zveřejnění záměru.“ Tímto zákonem je zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky. Praxe však aplikuje i jiné označení s tím, že záměr musí být hlavně zcela srozumitelný.
Lze tedy říci, že pokud jde o otázku, kdo má schvalovat záměr, je NS ČR velmi velkorysý (může i rada, a nemusí se zveřejňovat vše), naopak v označení je „přísný“ s tím, že vše musí být dle katastru.
Praxe o nový občanský zákoník v ustanovení o určitostí právních jednání reaguje přesně naopak, a její názor lze jen doporučit, tedy:
- pokud jde o obsah záměru, měl by v tom podstatné korespondovat s budoucí zamýšlenou smlouvou, a to proto, aby jednou smluvní strana neargumentovala např. absolutní neplatností nezveřejněných podmínek
- konkrétní záměr by měl schvalovat orgán, který bude následně i schvalovat uzavření smlouvy
- záměr musí být hlavně srozumitelný a určitý; absenci katastrálních údajů lze pak (na rozdíl od smlouvy vyjma smlouvy o smlouvě budoucí, kde též stačí určitě dispozici popsat jinak) akceptovat
Pokud má záměr nedostatky, hrozí až absolutní neplatnost smluv na jeho základě uzavřených. Tedy závěr o absolutní neplatnosti obcí učiněného majetkoprávního úkonu není spojován pouze s absencí zveřejnění záměru, ale vztahuje se i na případy, kdy toto zveřejnění nebylo učiněno správně. Uve´dmě jako příklad právní závěr Nejvyššího soudu v jeho rozsudku ze dne 13. 12. 2012, sp. zn. 26 Cdo 4198/2011: „Na úřední desce žalobkyně bylo vyvěšeno oznámení o zveřejnění záměru obce pronajmout »prostory bývalých kasáren PS«, schází jakýkoliv údaj o rozsahu nemovitostí, jež mají být pronajaty, není zřejmé, zda se jedná jen o budovy či i o pozemky. Přitom informace, co má být předmětem případné smlouvy o nájmu, je pro potencionální zájemce důležitá při zvažování jeho zájmu o nájem nemovitostí a významná je i pro výši nájemného. Schází-li v záměru identifikace nemovitostí, které mají být pronajaty, nemohou ani případní zájemci uvést v přihlášce svůj spoluvlastnický záměr, výši nájmu a další okolnosti, které by zvýhodnily nabídku, jak to po nich zveřejněný záměr požadoval. Proto zveřejnění záměru »o pronájmu prostor bývalých kasáren PS« nenaplňuje účel § 39 odst. 1 zákona o obcích a tedy ani předpoklad pro platnost následného majetkoprávního úkonu.“
Ani soudy se vždy neshodnou
Podobnou nekvalitu zveřejněného záměru konstatoval Krajský soud v Praze v rozsudku ze dne 28. 3. 2007, sp. zn. 26 Co 11/2007, když uvedl, že „nebylo možné prostřednictvím listiny, která byla na úřední desce vyvěšena, dovozovat splnění povinnosti obce uložené jí ustanovením § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. Listina nevyzývala občany k tomu, aby se k předkládanému záměru prodeje vyjádřili a předložili své nabídky, ale občanům pouze oznamovala, že obec se rozhodla převést vlastnické právo k předmětnému spoluvlastnickému podílu na nemovitostech v této listině na žalovanou, aniž by občanům byla dána možnost ucházet se o koupi těchto nemovitostí“. Mimo jiné z toho soud dovodil, že předmětná kupní smlouva je absolutně neplatná pro rozpor se zákonem. Krajský soud městu vytýkal, že v záměru neuvedlo poučení o možnosti podávat nabídky.
S tímto právním názorem se ovšem Nejvyšší soud neztotožnil a v rozsudku ze dne 16. 7. 2008, sp. zn. 28 Cdo 3757/2007, vyslovil, že „není toho názoru, že účel publikace záměru obce prodat nemovitost je neplněn jen tehdy, obsahuje-li listina obecné sdělení o záměru převést nemovitostí a výslovnou výzvu občanům k předložení jejich nabídek. Tento účel může být splněn i v případě, že je zveřejněn záměr obce prodat nemovitosti konkrétnímu zájemci s jasnou a určitou identifikací nemovitostí a s výzvou občanům uplatnit v zákonné lhůtě připomínky k zamýšlenému převodu.“ Nejvyšší soud naopak došel k názoru, že je-li zveřejněn konkrétní záměr, tedy zamýšlený převod konkrétní osobě, nemusí mít lidé možnost podávat nabídky, ale postačuje, že mohou podávat připomínky k tomuto zamýšlenému konkrétnímu převodu. Jedná se opět o výklad, se kterým se autorka tohoto odborného článku neztotožňuje – podobná praxe by totiž znamenala, že se dá předem dohodnout, co kdo koupí, a občané k tomu mohou podávat pouze připomínky, nikoli také nabídky. Přestože někdy je převod konkrétní osobě logický, a patrně k jinému nedojde, není možné vylučovat nabídky konkurenční, resp. nelze připustit dohodování tzv. předem konkrétnímu subjektu obecně. Spíše by obec mohla transparentně v určitých případech vyslovit, že se „nepředpokládá prodej jinému zájemci než Pavlu Novákovi, a to z důvodu scelování pozemků, logické katastrální návaznosti apod.“ Tedy být vůči občanům maximálně srozumitelná, ale nikoli obecně připustit dohodování a zveřejňování konkrétním zájemcům předem bez možnosti o uzavření se smluvního vztahu ucházet komukoli jinému. Pak by postrádal § 39, odst.1 zákona o obcích hlavní smysl.
Ostatně obdobný názor rovněž vyslovil nejvyšší soud ČR, když ve svém rozsudku ze dne 9. 3. 2009, sp. zn. 28 Cdo 4108/2008 uvedl k případu požadavku finanční kauce, že „může být tento postup obce plně srozumitelný v případech, kdy obec jakožto prodávající má zájem na tom, aby nemovitost nabyl takový subjekt, u něhož budou naplněny předpoklady finančně zajištěného a řádného hospodáře schopného o nemovitost náležitě pečovat a spravovat ji; takový postup není ani v rozporu s právními předpisy, jestliže jsou naplněny předpoklady uvedené v § 39 zákona o obcích. Dodal dále, že jistě je třeba obecně vyžadovat, aby tzv. nabídkové řízení probíhalo v souladu s dobrými mravy a principy slušnosti, tedy aby předem stanovená kritéria nebyla chápána jako záminka pro výběr předem stanoveného zájemce. Podle dovolacího soudu by nebylo možno ani přijmout takový postup, při němž by byl vybrán zájemce, jenž předem stanovená kritéria nesplňoval, a to na úkor jiného zájemce, jenž daným podmínkám dostál. Nelze ovšem přisvědčit argumentu, že na tzv. nabídkové řízení se vztahují ustanovení zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, neboť prodej nemovitosti ve vlastnictví obce nespadá do předmětu úpravy citovaného zákona“.
Co z tohoto rozsudku vyplývá:
- může být stanovena odůvodněná kauce, která prokáže finanční sílu zájemce například objekt opravit (neměla by však být nepřiměřená, vylučující ostatní zájemce)
- předem stanovená kritéria nesmí tedy vylučovat další zájemce, musí být v souladu s dobrými mravy a principy slušnosti
- prodej nemovitostí nespadá pod zákon o zadávání veřejných zakázek
Z toho vyplývá, že podmínky daného konkrétního záměru není vůbec jednoduché postavit, jak by se na první pohled zdálo. Proto se danému tématu budeme věnovat v dalších číslech Moderní obce.
Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová – advokátka:
„Uzavřít dnes v samosprávě dobrý a bezchybný smluvní, zejména majetkoprávní, vztah, je z mnoha důvodů tzv. vysoká právní liga. Obec je totiž velmi specifický smluvní partner, který je zákonem procesně i obsahově velmi limitován a omezen, a současně, pokud něco poruší, následují, rovněž ze zákona, velmi závažné právní důsledky. Pokud to zkombinujeme s odpovědností zastupitelů, pak není obcím a městům a jejich voleným zástupcům co závidět. Proto jsem připravila tento seriál o majetkoprávních dispozicích, opírající se o rozsudky Nejvyššího a Ústavního soudu ČR. Zákon o obcích nám totiž už zdaleka nestačí, chceme-li návod, jak v obcích a městech skutečně správně postupovat.“
© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka