Majetkoprávní jednání obcí a měst v judikatuře soudů – II.

Na to, co nenajdeme v zákoně o obcích, nám odpovídají soudy

V roce 2000 byl nový zákon o obcích[1] nepochybně směrem k lepšímu. Původní zákon, účinný od roku 1990 [2], byl totiž zcela nedostatečný. Dnes bychom však totéž mohli říct právě o aktuálně platném zákonu z roku 2000. Je již praxí přežitý, příliš stručný a málo „návodný“. A to přesto, že byl již více jak čtyřicetkrát novelizován. S ohledem na to, že s tímto zákonem mají pracovat zejména právní laikové, zvolení do samosprávných funkcí, je to poměrně výrazný nedostatek. V druhé části tohoto seriálu nabízíme další pohledy soudů na výklad zákona.

Co se stane, když uzavřeme smlouvu v rozporu se záměrem

Obec zveřejní záměr dispozice s nemovitým majetkem podle § 39, odst.1[3], následně pak ale uzavře smlouvu, která obsah záměru neodráží, resp. je s ním v přímém rozporu. Soudy se těmito otázkami zabývaly už několikrát, a obecně lze konstatovat, že uzavření smlouvy v rozporu se zveřejněným záměrem nepřipouští.

V rozsudku ze dne 26. 1. 2011, sp. zn. 32 Cdo 721/2010, se Nejvyšší soud vyjádřil právě k otázce neplatnosti právního úkonu (smlouvy), který obec uzavřela v rozporu se svým (předchozím) zveřejněným záměrem. Judikoval, že „určení podmínek, jež musí splňovat zájemci o nabytí nemovitého majetku obce (podmínek tzv. nabídkového řízení), nebylo předepsanou (obligatorní) náležitostí zveřejněného záměru. Pokud však obec takové podmínky stanovila a zveřejnila je v rámci záměru o převodu nemovitostí jako jeho součást, pak tyto podmínky jsou součástí zveřejněného záměru se všemi důsledky s tím spojenými“. Nejvyšší soud dále v tomto rozhodnutí uvedl, že „jestliže obec ve zveřejněném záměru stanoví podmínky, jež musí splňovat zájemce o nabytí nemovitého majetku obce, kupní smlouvu však uzavře se subjektem, který tyto podmínky nesplňoval, jde o kupní smlouvu uzavřenou v rozporu se zveřejněným záměrem. Kupní smlouva, kterou obec uzavře v rozporu se zveřejněným záměrem, sice neodporuje výslovnému zákazu zákona, ba dokonce zákonnému požadavku zdánlivě z čistě formálního hlediska vyhovuje, z věcného hlediska však nikoli, neboť jí byl realizován jiný záměr, než ten, který byl zveřejněn, a svými důsledky – netransparentností při nakládání s majetkem obce jakožto veřejným majetkem a porušením zásady rovnosti přístupu k zájemcům o jeho nabytí (jejich diskriminaci), zákonu, jeho účelu a smyslu (ratio legis) odporuje, tudíž jej obchází. Proto též kupní smlouva, jež byla uzavřena v rozporu se zveřejněným záměrem, je právním úkonem neplatným pro obcházení zákona podle občanského zákoníku“.

Co tím soud chtěl říci?

Obec nemusí stanovovat žádné bližší podmínky ve zveřejňovaném záměru, vyjma těch, které zákon výslovně stanoví, ale pokud je již sama z vlastního rozhodnutí stanoví (například tu, že prodá nemovitost jen nejvyšší nabídce, nebo že více nemovitostí prodá jen jako celek, nebo že zájemce musí složit nějakou přiměřenou jistinu, nebo že splátky kupní ceny nepřipouští apod.), je již povinna se jimi řídit, a tyto podmínky dodržet.

Obec si tedy musí rozmyslet, zda bude na sebe v podmínkách přísnější, nebo naopak nechá nabídkové řízení co nejobecnější. Každý z těchto přístupů má svá úskalí, a každý se hodí na jiný typ smluvních vztahů. Jiný bude přístup obce v prodeji běžných pár metrů zahrádky, kterými se napravuje právní stav po digitalizaci, a srovnává se tvar již dávno zaplocených pozemků, jinak bude obec přistupovat k dobrému ošetření stavební lokality, kterou chce využít pro své občany, chce parcely prodávat za cenu nižší, než je v místě a čase obvyklé, a proto chce také právní pojistky v podobě předkupních práv, výhrad zpětné koupě a výstavby RD v určité lhůtě.

Obec by také měla myslet na to, že bude chtít třeba zveřejněný záměr bez udání důvodu zrušit (stáhnout z nabídky); i tato možnost by měla být ve zveřejněném záměru uvedena, aby jednání obce bylo tzv. předvídatelné. 

Soulad záměru s dobrými mravy a základními principy slušnosti

Pro oblast rozhodování o majetku obce je významný i nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2012, sp. zn. IV. ÚS 1167/11, ve kterém soud zdůraznil, že „obec sice požívá smluvní volnosti v tom ohledu, že se může svobodně rozhodnout, zda a za jakých podmínek uzavře kupní smlouvu, přičemž je oprávněna stanovit detailní kritéria výběru zájemce o koupi včetně takových, které dovolují předpokládat, že nabyvatel bude finančně zajištěný řádný hospodář schopný o nemovitost řádně pečovat. Současně však nesmí zapomenout, že nabídkové řízení musí probíhat v souladu s dobrými mravy a principy slušnosti, tedy aby předem stanovená kritéria nebyla chápána jako záminka pro výběr předem stanoveného zájemce“. Ústavní soud ve své podstatě vyjádřil, že obec si může sice dělat, „co chce“, ale musí dodržovat nějaká základní mantinely lidské slušnosti, a že v tomto směru se jí zákon dotýká jako každého jiného, protože nikdo by se neměl chovat v rozporu s dobrými mravy. 

Posuzoval případ města, které zveřejnilo záměr prodeje nemovitosti, ten pak bez udání důvodu zrušilo, a následně zveřejnilo druhý záměr, ve kterém stanovilo pro účastníka nabídkového řízení nepřiměřené podmínky, když dopředu vědělo, že tuto podmínku není schopno nově vznikající družstvo nájemníků splnit. Soud k tomu vyslovil v citovaném ústavním nálezu následující: „Okolnosti projednávané věci posuzované ve svém souhrnu nasvědčují tomu, že právě tomuto účelu složilo nové nabídkové řízení zahájené zveřejněním druhého záměru dne 6. 6. 2003. Stanovení jistiny ve výši 5 000 000 Kč jakožto podmínky pro účast v druhém nabídkovém řízení se jeví jako čistě diskriminační kritérium vedoucí k účelovému zabránění účasti stěžovatele v tomto řízení a umožnění prodeje nemovitostí předem vybranému zájemci. Zavedení takové podmínky samo o sobě diskriminační není, protože může zcela směřovat k potvrzení vážného zájmu subjektu, který nabídku činí. Takové záruky však nebylo městské části třeba, neboť nájemci i občanské sdružení stabilně po celé desetiletí projevovali zájem o koupi předmětných nemovitostí, vyhověli žádosti starosty o zvýšení nabízené kupní ceny v prvním nabídkovém řízení, projevovali snahu zúčastnit se druhého nabídkového řízení a vyvíjeli úsilí k získání úvěru ke složení jistiny, tedy činili všechny kroky k tomu, aby mohli nemovitosti získat do svého vlastnictví. Legitimním důvodem pro stanovení podmínek výběru zájemce může být také zajištění solventnosti zájemce, což však složení zálohy nezaručuje; ta pouze prokazuje, že zájemce disponuje částkou ve výši koupi nemovitostí, ale nikoli, že je schopen uhradit celou kupní cenu. Městské části bylo známo, že koupi nemovitostí by nájemci financovali z úvěru, tedy zcela běžným a standardním způsobem, kterým občané v současnosti nabývají vlastnické právo k nemovitostem určeným k zajištění jejich bytové potřeby, přičemž tento proces nebývá nadměrně komplikovaný či zdlouhavý“. Soud tedy dovodil, a patrně správně, že kritérium nebylo do záměru zahrnuto proto, aby se jeho prostřednictvím zjistilo schopnost zaplatit kupní cenu, ani proto, aby se zjistila solventnost zájemce, ale primárně proto, aby se eliminovala právnická osoba z nájemníků, a objekt mohla zakoupit jedna z firem. „Podezřelé“ to bylo soudu i proto, že první záměr byl zrušen, a šlo se téměř hned do dalšího s touto tvrdou podmínkou složení 5 milionů korun. Jednání tedy jevilo jasné známky účelovosti, a proto mu Ústavní soud neposkytl ochranu práva, když svůj názor postavil na základních hodnotách, kterými jsou dobré mravy a slušnost, tedy na obecných hodnotách práva, nikoli jen na zákoně o obcích. Na to se v obcích a městech totiž často zapomíná – že i když formálně splní ustanovení zákona o obcích, resp. nepostupují v rozporu s ním, mohou porušit ustanovení jiného zákona, v tomto případě občanský zákoník. Ústavní soud se přitom věci věnoval dokonale, když uvedl, že svobodu obce vyhlásit záměr opakovaně nezpochybňuje, ale opakované zveřejnění nesmí být motivováno nedobrými úmysly: „Ústavní soud zdůrazňuje, že nezpochybňuje právo obce, resp. městské části opakovaně vyhlásit nabídkové řízení ohledně téže nemovitosti či vymezit podmínky, které musí splňovat zájemce o jejich koupi, případně podmínky prodeje, nicméně i takový postup musí být mít racionální a obhajitelnou základnu a nesmí sloužit k podezřelému a netransparentnímu nakládání s obecním majetkem“. Ústavní soud tedy říká, že jednání obce musí být pochopitelné, a že obec nesmí své samosprávné svobody zneužívat.

Sp. zn. IV. ÚS 1167/11

Je vyloučeno, aby obec, jakožto územní společenství občanů majících právo na samosprávu (článek 100 odst. 1 Ústavy) a jsoucí veřejnoprávní korporací (článek 101 odst. 3 Ústavy) hospodařila s jí vlastněným majetkem prostřednictvím svých volených orgánů tak, že by na prvý pohled pochybným charakterem tohoto hospodaření podlamovala důvěru občanů, kteří obec tvoří, v to, že její správa je správou ve prospěch obce a nikoliv ve prospěch jiných subjektů. Samostatné spravování obce zastupitelstvem (článek 101 odst. 1 Ústavy) neznamená, že by zvolené zastupitelstvo a představitelé obce stáli nad společenstvím těch, kteří je k výkonu samosprávy zvolili. Ti, kdo obec spravují, neměli by ztratit ani na okamžik ze zřetele, že nejsou majiteli obce a že správa obce není poručníkováním těch, kteří obec tvoří. Vymkne-li se správa obce z těchto ústavních mantinelů, pak byť by i byla formálně ve shodě se zákonem, nelze jí přiznat soudní ochranu; je naopak úkolem soudů, aby takové ve své podstatě proti skutečné samosprávě namířené a tudíž protiústavní chování zastupitelstva neaprobovaly“.

Proti nespravedlivým podmínkám může brojit i ten, kdo se kvůli nim nabídkového řízení neúčastnil

Napadat smlouvy uzavírané obcí, v obecné rovině, může ten, kdo je jejich účastníkem, nebo ten, kdo o jejich uzavření také usiloval (např. právě účastník nabídkového řízení o zakoupení nemovitosti obce).  Ústavní soud však již v citovaném a významném ústavním nálezu sp. zn. IV. ÚS 1167/11 tento okruh ve výjimečných případech rozšířil i na osoby, které sice nejsou účastníkem smlouvy, ani neusilovaly o její uzavření; ale to právě jen proto, že byla stanovena tak diskriminační kritéria, že mu to účast v nabídkovém řízení znemožnilo. Zrušil tak názory soudů nižších stupňů, které žalobu třetích osob na určení neplatnosti s podmínkou složení jistiny 5 milionů Kč odmítaly bez toho, že by se jí zabývaly. Tedy, slovy práva, nepřiznaly těmto osobám aktivní legitimaci žalobu vůbec podat. Ústavní soud však k tomu vyslovil tento názor:   

„Na základě …okolností projednávaného případu posuzovaných  ve  vzájemné  souvislosti je třeba uzavřít, že  podmínka  složení  jistiny  ve  výši 5 000 000 Kč v krátké lhůtě v opakovaném nabídkovém řízení, jehož výsledek stran nejvyšší nabídnuté kupní ceny se výrazně nelišil od nabídky, kterou stěžovatel učinil v předchozím nabídkovém řízení, měla diskriminační povahu s cílem zamezit účasti stěžovatele v druhém nabídkovém řízení vytvořením podmínek pro výběr předem stanoveného zájemce. Tento závěr pak s sebou nese ten důsledek, že při vymezení okruhu osob legitimovaných k podání žaloby o určení neplatnosti napadené kupní smlouvy je nutno nepřikládat právní relevanci podmínce složení jistiny, takže na stěžovatele mělo být pohlíženo i v duchu výše citované judikatury Nejvyššího soudu jako na potenciálního účastníka nabídkového řízení, jemuž svědčí žalobní legitimace a právní zájem na požadovaném určení, neboť nebylo-li by diskriminační podmínky, stěžovatel by se druhého nabídkového řízení zúčastnil“.

Ústavní soud to tedy v žádném případě nestanovil obecně, že by každý měl právo napadnout smlouvu uzavřenou obcí či městem (či krajem), ale přiznává toto právo tomu, kdo mohl být diskriminačními podmínkami nebo jednáním v rozporu s dobrými mravy poškozen, protože kdyby jich nebylo, jistě by se nabídkového řízení zúčastnil.

Prodej části pozemku a jak pozemek správně specifikovat

Tato judikatura se dlouhé roky sjednocovala, aby nakonec došla k těmto závěrům, které rovněž neřeší zákon o obcích, ale právě jen judikatura soudů. Rozsudky soudů přitom nevylučují prodat část pozemku (to ostatně může udělat každý vlastník, tedy i obec a zcela svobodně), ale říkají, že tato část musí být dostatečně specifikována, aby bylo zájemci jasné, o co se vlastně uchází. Hovoří o tom například  Krajský soud v Hradci Králové ve věci vedené pod sp. zn. 25 Co 560/2007, který dospěl k závěru, že v situaci, kdy obec nejprve zveřejnila záměr prodat pozemek p. č. 221/7 o výměře 1814 m2, ale obecní zastupitelstvo následně schválilo prodej pozemku parc. č. 221/10 o výměře 600 m2, který se stal také předmětem kupní smlouvy mezi účastníky… Žalobkyně tedy prodala žalované jiný pozemek než ten, jehož se týkala předtím zveřejněná nabídka prodeje na úřední desce obce. Jiným zájemcům se proto nedostalo informace o prodeji sporného pozemku, který vznikl oddělením z původního pozemku parc. č. 221/7, a nemohli na nabídku žalobkyně nijak reagovat“, tedy kupující  nabyla vlastnického práva k předmětnému pozemku v rozporu s § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., a uvedená kupní smlouva je proto od počátku neplatná.

Ale pozor: Nejvyšší soud ČR jako soud dovolací v rozsudku ze dne 19. 2. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3390/2008, zaujal opačný právní názor, když vyložil, že na straně obce došlo ke schválení a zveřejnění záměru prodeje předmětného pozemku dostatečně srozumitelným způsobem, jenž je v souladu se zněním zejména § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. Záměr obce byl vyjádřen jasně ohledně formy převodu nemovitosti i její identifikace. Došlo k publikaci záměru převodu na úřední desce obecního úřadu. O prodeji pozemku byl sepsán zápis z jednání obecního zastupitelstva ze dne 7. 9. 2004, byť byl označen ještě pozemek původní před rozdělením na části. ….Závěr, že určitý právní úkon je neplatný pro rozpor se zákonem, se musí opírat o rozumný výklad dotčeného zákonného ustanovení. Ne každý (údajný) rozpor se zákonem má za následek absolutní neplatnost právního úkonu. V posuzované věci došlo k prodeji pouze části původně avizovaného pozemku. Jiný zájemce se zjevně o pozemek neucházel. Žalovaná řešila odkoupením předmětného pozemku problém přístupové cesty ke své nemovitosti. Zastupitelstvo obce s převodem souhlasilo a využití pozemku z její strany bylo v souladu s výhledovými záměry obce. Za těchto okolností…není důvodu učinit závěr, že by orgány obce jakkoli porušily výš citované ustanovení zákona č. 128/2000 Sb. či další relevantní předpisy. Proto nelze ani dospět k závěru, že by měl být převod pozemku ze dne 22. 2. 2005 neplatný ve smyslu § 39 obč. zák.“ Oba výklady soudy mají své racionální jádro a svou logiku, a uvádějí i stejná fakta – napřed se zveřejnilo prodat cca 1800 m2 (celý pozemek), nakonec se ale prodalo jen cca 600 m2 (dotčená přístupová cesta k pozemku kupující). Rozdíl je pouze v tom, že ústavní soud vyzval ke „zdravému rozumu“ ve výkladu zákona, nikoli jen k výkladu formálnímu, byť by ten formální výklad byl správný – krajský soud měl pravdu v tom, že záměr má být dost určitý, a ústavní soud měl pravdu v tom, že pokud se kupuje příjezdová cesta, asi nikdo jiný o ni nebude mít zájem, a obec tedy jednala „logicky“ a předvídatelně.  

Prodeji části pozemku se pak věnoval i Nejvyšší soud ČR, a to v rozsudku ze dne 27. 9. 2010, sp. zn. 1250/2009, a byl pro svou významnost publikován ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod R 45/2011. Soud v rozsudku dospěl k závěru, že pokud obec zamýšlí prodat část svého pozemku, je nezbytné, aby ve zveřejněném záměru byl uvedený pozemek, resp. jeho (k prodeji nabízená) část náležitým způsobem identifikována. Takové (řádné) identifikaci nemovitého majetku – vzhledem k tomu, že v § 39 odst. 1 zákona o obcích je stran označení údajů odkazováno na zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky…- bude nepochybně učiněno zadost např. s využitím odkazu na geometrický plán obsahující oddělenou část pozemku z původního (kmenového) pozemku anebo (což bude v dané fázi zřejmě nejčastější) označením (celého) pozemku podle údajů katastru nemovitostí s dostatečně určitým a srozumitelným (popisným) vyjádřením části, která má být z dosud takto v katastru nemovitostí evidovaného pozemku oddělena a má se následně stát samostatným předmětem občanskoprávní dispozice.“

Jinak řečeno, Nejvyšší soud v tomto rozsudku zdůraznil, že jestliže zákon o obcích v § 39 výslovně stanoví, že záměr obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku, musí být zveřejněn, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky, je tím současně dán příkaz zákona k tomu, že musí být rozeznatelné, co vlastně obec nabízí. Zamýšlí-li tedy obec prodat či jinak disponovat s částí svého pozemku, je nezbytné, aby ve zveřejněném záměru byl uvedený pozemek, resp. jeho nabízená část, náležitým způsobem identifikována. Tímto judikátem se tak shrnujícím způsobem odstranily dosavadní pochybnosti o tom, jak by měl být formulován záměr obce o zamýšleném prodeji části obecního pozemku. Z textu publikovaného záměru by totiž mělo být srozumitelným a určitým způsobem vyjádřeno, jakou konkrétní část pozemku obec vlastně nabízí. Podmínkou této identifikace nemusí být výhradně zpracovaný geometrický plán, oddělující předmětnou část od původního pozemku, ale z textu oznámení musí být zřejmý předmět zamýšlené dispozice. V opačném případě bude nutno dospět k závěru, že záměr nesplňoval zákonem stanovené náležitosti a že případně následně učiněný právní úkon, resp. uzavřená smlouva, je ve smyslu § 39 odst. 1 zákona o obcích od samého počátku neplatná. Je tedy na obci, jaký obsah zveřejnění zvolí, ale požadavek na určitost prostě platí. 

Co z toho všeho vyplývá? Napsat dnes dobrý záměr dispozic s nemovitým majetkem obce je proto dnes považováno za oblast, která vyžaduje vysokou míru zkušenosti a právního povědomí – často více, než pak samotná smlouva. Proto záměry neopustíme ani v dalším pokračování tohoto seriálu. 

© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová

advokátka