Majetkoprávní jednání obcí a měst v judikatuře soudů – IV.
Na to, co nenajdeme v zákoně o obcích, nám odpovídají soudy
V roce 2000 byl nový zákon o obcích[1] nepochybně směrem k lepšímu. Dnes bychom však mohli říct o aktuálně platném zákonu z roku 2000, že je již překonán praxí, že je příliš stručný, a že je málo „návodný“. S ohledem na to, že s tímto zákonem mají pracovat zejména právní laikové, zvolení do samosprávných funkcí, je malá „návodnost“ poměrně výrazný nedostatek. V třetí části tohoto seriálu proto nabízíme další pohledy soudů na výklad zákona, a tím odpovídáme na to, na co zatím neodpovídá přímo zákon.
Jak obec vytváří svou vůli a jak ji projevuje navenek
Z nového občanského zákoníku vyplývá, že k platnému právnímu jednání je zapotřebí vůle jednající osoby (v našem případě vůle obce), tedy schází-li vůle jednající osoby, nejde o právní jednání, ale o tzv. zdánlivé právní jednání. Vůle musí být projevena vážně, určitě a srozumitelně, přičemž pokud nelze ani výkladem tohoto dosáhnout, nejedná se rovněž o platné právní jednání. Obec pak musí projevovat vůli zákonným způsobem, tedy rozhodnutím k tomu oprávněného orgánu.
To odvodíme z příslušných ustanovení občanského zákoníku:
Zdánlivé právní jednání
§ 551
O právní jednání nejde, chybí-li vůle jednající osoby.
§ 552
O právní jednání nejde, nebyla-li zjevně projevena vážná vůle.
§ 553, odst.1
O právní jednání nejde, nelze-li pro neurčitost nebo nesrozumitelnost zjistit jeho obsah ani výkladem.
V případě tvorby vůle obce a jejího právně závazného projevu je nutné mít na paměti, že i když „starosta zastupuje obec navenek“, vůli obce nevytváří, nýbrž ji pouze projevuje. Předtím tuto vůli musí projevit správný orgán obce (výjimkou jsou pravomoci výslovně svěřené starostovi radou obce, což umožnila jedna z posledních novel zákona o obcích, a dále pak rozhodování starosty v pravomoci rady obce tam, kde se rada v obci nezřizuje – menší obce). Stěžejní pravomoc rozhodovat ve věcech samosprávy obce je tedy zákonem svěřena zastupitelstvu obce, které musí navíc postupovat zákonem předepsaným způsobem, aby mohlo vytvořit vůli, kterou navenek projeví starosta obce, aby byly splněny podmínky pro řádný projev vůle obce. Dále pak vůli obce tvoří rozhodování rady obce.
Oprávnění rozhodovat a vytvářet tak závaznou vůli obce je tedy ze zákona rozděleno mezi obecní radu a obecní zastupitelstvo, přičemž žádný z těchto orgánů nemůže vystupovat jménem obce navenek, neboť takové oprávnění přísluší výlučně starostovi (opět s výjimkou – není-li daným orgánem pověřena jiná osoba).
Právní úkon starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce nebo obdobně radou obce, provedený bez takového předchozího schválení, je od počátku absolutně neplatný.
V rozsudku ze dne 20. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 3049/2007, Nejvyšší soud vyložil, že „samotné rozhodnutí zastupitelstva obce nebo rady ještě nepředstavuje právní úkon, jakožto projev vůle obce směřující ke vzniku, změně nebo zániku těch práv nebo povinností, které právními předpisy s takovým projevem vůle spojují. Usnesení příslušného orgánu obce totiž představuje materiálně právní podmínku pro vyjádření projevu vůle obce, který se stává perfektním … teprve v případě podpisu příslušné smlouvy, starostou, případně (za podmínek zákonem o obcích stanovených) místostarostou…. Starosta obce přitom nemá povahu statutárního orgánu, jakkoliv obec navenek zastupuje a na podkladě předchozího rozhodnutí orgánu obce vyjadřuje vůli obce navenek. Na druhé straně starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze a mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Je proto nesprávný právní názor, že uzavřel-li starosta za obec coby smluvní stranu právní úkon bez předchozího rozhodnutí orgánu obce, je tento právní úkon obce uzavřen teprve v okamžiku rozhodnutí příslušného orgánu obce o tomto právním úkonu. Starosta totiž nemůže projevovat neexistující (příslušným orgánem obce nevytvořenou) vůli obce (např. uzavřít smlouvu o převodu obecní nemovitosti. Lze proto v tomto směru uzavřít, že právní úkon starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce (a obdobně obecní radou) provedený bez takového předchozího schválení je od počátku neplatný“ (obdobně např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 6. 2006, sp. zn. 30 Cdo 3130/2005).
Mimo jiné se tedy v daném rozsudku dočteme, že podpis smlouvy starostou nesmí předcházet schválení v příslušném orgánu obce, tedy lze dovodit, že dodatečné schválení není přípustné, a neplatnost nezhojuje.
Pro správnost projevu vole obce tedy musí předcházet správný schvalovací proces podle zákona o obcích. Například právě rozhodování o majetkoprávním úkonu obce, jehož předmětem je dispozice s obecním nemovitým majetkem, je vyhrazeno zastupitelstvu obce. Bez právně relevantního (závazného) rozhodnutí zastupitelstva obce by předmětný majetkoprávní úkon (smlouva) byl neplatný.
Kde může obec projev vůle realizovat
V praxi byly zaznamenány případy, kdy k rozhodnutím o majetkoprávních úkonech zastupitelstev docházelo např. na různých výjezdních zasedáních, pracovních poradách atd., tedy mimo obec.
Nejvyšší soud se k dané otázce v rozsudku ze dne 12. 10. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2286/2009, vyjádřil takto:
„Musí se tak dít na řádně svolaném zasedání, konaném v místě, jež stanoví zákon, musí se jednat o zasedání, jež má stanovený program jednání, o němž jsou předepsaným způsobem vyrozuměni občané obce a jiné osoby…, o jehož průběhu je pořízen řádný zápis, který musí splňovat určité základní náležitosti atd. Tyto požadavky přitom nejsou samoúčelné, nýbrž směřují k tomu, aby byla zajištěna v co nejširší možné míře účast občanů obce a dalších dotčených osob na výkonu ústavně garantovaného práva na samosprávu. Potřeba naplnění těchto podmínek je důležitá i z hlediska právní jistoty třetích osob, vstupujících s obcí do soukromoprávních vztahů proto, aby si mohly ověřit, že při daném právním úkonů byla řádným způsobem vytvořena vůle obce … Jestliže pravomoc vytvořit vůli obce přísluší zastupitelstvu obce, nemůže se tak stát jinak než usnesením zastupitelstva obce přijatým na řádně svolaném zasedání zastupitelstva obce a za splnění všech dalších podmínek vyžadovaných právním řádem České republiky.“
To znamená, že zastupitelstvo obce může platně rozhodovat jen na veřejném zasedání.
Co je psáno, to je dáno aneb presumpce správnosti záznamu usnesení
Nejvyšší soud v dalším svém rozhodnutí zdůraznil, že připustit, že zastupitelstvo může rozhodnout o majetkoprávním úkonu i mimo veřejné zasedání, „by bylo nejen v rozporu s jazykovým a logickým výkladem ustanovení § 38 a násl. zákona č. 367/1990 Sb., ale popíralo by i smysl a účel transparentního rozhodování obce prostřednictvím jejích orgánů a ve svém důsledku by vedl k absurdnímu a nepřijatelnému kabinetnímu rozhodování…. Z tohoto důvodu obec jakožto účastníka soukromoprávních vztahů nelze vyjmout z požadavků na správu věcí veřejných. Obec je veřejnoprávní korporace a při nakládání se svým majetkem má určité zvláštní povinnosti vyplývající právě z jejího postavení coby subjektu veřejného práva. Proto i zde platí, že hospodaření s majetkem obce musí být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné…Je zapotřebí na tomto místě také zdůraznit, že pokud obce (coby veřejnoprávní korporace) jednají ve věcech práva soukromého, nelze tvoření a projevy jejich vůle mechanicky posuzovat stejně, jako by šlo např. o obchodní společnosti“.
V daném rozsudku je vyjádřeno, že přesto, že obec uzavírá soukromoprávní vztah, například kupní smlouvu o prodeji nemovitosti, musí se řídit vedle soukromého práva i pravidly, která jí stanovuje zákon o obcích. Jinými slovy „obec není firma“. A také v dalším rozsudku soud vyslovil důležitou věc, že sami smluvní partneři obcí by si měli dodržování zákona hlídat, a nenechávat tuto odpovědnost jen na obci.
„Vzhledem k tomu, že oprávnění obecního zastupitelstva podle § 36a zákona č. 367/1990 Sb. bylo zákonem taxativně vymezené a zároveň výhradní, nemohly být třetí osoby při právních úkonech podle cit. ustanovení na pochybách, že o takovém právním úkonu muselo napřed kladně rozhodnout obecní zastupitelstvo. A protože již od doby starých Římanů platí, že „Ignorantia iuris non excusat“ (neznalost zákona neomlouvá), je v bytostném právním zájmu třetích osob, aby si ověřily, že při daném právním úkonu byla splněna jedna ze zákonem stanovených podmínek jeho vzniku…. Ostatně obdobná byla i judikatura prvorepublikového Nejvyššího správního soudu, která za vůli pokládala, nebyl-li prokázán opak, to, co bylo vyjádřeno v usnesení příslušného orgánu obce (Bohuslav, A 12571/36).“
Na základě této právní argumentace proto Nejvyšší soud formuloval právní názor, který je obsažen v rozsudku ze dne 21. 9. 2011, č.j. 30 Cdo 1047/2010, větou: „O majetkoprávních úkonech obce …rozhoduje obecní zastupitelstvo pouze na svých veřejných zasedáních.“
Již v prvorepublikové judikatuře nebylo navíc žádných pochyb o tom, že „za vůli obce se pokládá – není-li prokázán opak – to, co bylo vyjádřeno v usnesení příslušného orgánu obce podle o tom sepsaného zápisu.“(Boh. A 12571/36). Bylo v ní také zdůrazněno, že: „Obec jako samosprávná korporace projevuje svou vůli svými zákonnými orgány. Pokud se tak děje usneseními kolegií povolaných k tvoření vůle obce, platí za volní projev obce to, na čem se kolegium…usneslo. Že se usnesení stalo a jaký je jeho obsah, zpravidla se zjistí ze zápisu o usnesení tom, odpovídá-li zápis předepsaným formálním náležitostem…K motivům, jimiž se snad jednotliví členové kolegia při usnášení dali vésti, přihlížeti nelze.“
Poznámka: Otázky, proč se takto rozhodli, slýchají často zastupitelé u výslechů na policii. Je na místě připomenout, že nikdo nemůže zastupitele nutit obhajovat motivy svého hlasování, obdobně jako není obec povinna vysvětlovat státu, proč se v samostatné působnosti rozhodla tak, jak se rozhodla. Je to v obou případech jen jejich volba.
Usnesení zastupitelstva a jednání starosty obce
Rozhodnutí obce o majetkoprávním úkonu tedy musí být obsaženo v usnesení zastupitelstva obce. O tom, že se jedná o rozhodnutí majetkoprávního charakteru a nejen o „doporučení“ apod. musí jasně vypovídat zápis o průběhu zasedání zastupitelstva obce, který by měl obsahovat usnesení zachycující rozhodnutí o předmětném právním jednání obce.
Takto přijatou vůli obce, však nelze ještě považovat za právní jednání, neboť navenek tuto vůli obce projevuje starosta obce. Proto např. judikoval Nejvyšší soud ve svém rozsudku ze dne 31. 5. 2011, sp. zn. 30 Cdo 4255/2009 v případě převodu obecního nemovitého majetku, aby byl co do předmětu a případně co do obcí stanovených podmínek převodu zajištěn
- věcný soulad mezi zákonem publikovaným záměrem obce a faktickou dispozicí s obecním nemovitým majetkem, a dále
- soulad mezi rozhodnutím zastupitelstva o předmětném právním jednání (prodeji nemovitého majetku příslušnému subjektu za stanovených podmínek) a starostou obce uzavřenou (podepsanou) převodní smlouvou.
Jestliže starostou uzavřená převodní smlouva nekoresponduje s obsahem vydaného rozhodnutí zastupitelstva k uzavření takového právního úkonu, a týká se to přitom podstatných náležitostí daného právního jednání, jde o věcný nesoulad mezi oznámením záměru, rozhodnutím zastupitelstva obce a uzavřenou převodní smlouvou, tedy o situaci, kdy zastupitelstvem obce projevená vůle formou schválení daného právního úkonu je odlišná od obsahu převodní smlouvy, kterou za obce uzavřel, resp. projevil navenek, její starosta. V takovém případě jde ovšem o právní jednání obce, který je absolutně neplatné pro rozpor se zákonem. Je to logické – nemůže-li starosta vůli obce v majetkoprávních záležitostech sám namísto zastupitelstva či rady obce podle zákona o obcích vytvářet, nemůže tuto vůli, vyjádřenu příslušnými orgány obce, ani změnit, doplňovat či jakkoli modifikovat. Judikatura však připouští, že v mezích projevené vůle se starosta pohybovat může, tedy
- nesmí vůli změnit
- může ale vůli v jejích mezích doplnit (vyjma situace, kdy zastupitelstvo schválilo celou smlouvu – do té pak už starosta zasahovat nesmí).
O právu jednat v intencích vůle a právu starosty doplnit právní jednání obce hovoří tento Ústavní nález – I.ÚS 2574/14-1:
„Jak vyplývá z rozhodovací praxe Ústavního soudu, starosta obce nemůže sám vytvářet vůli obce, to přísluší výhradně zastupitelstvu obce či radě obce. Pokud však již vůle obce v zásadních bodech vytvořena byla, je starosta oprávněn jednat v intencích takto vytvořené vůle. Takovéto jednání zahrnuje též sjednání smluvní pokuty výlučně ve prospěch obce, pokud je tak zajišťováno splnění účelu právního jednání obce (smlouvy) vyjádřeného v rozhodnutí příslušného orgánu obce (zastupitelstva obce či rady obce). Opačný závěr, o neplatnosti takového jednání starosty, by byl přehnaně formalistický a rozporný s ústavně zaručeným právem obce na samosprávu.
Je však dobré na to „nehřešit“ – zpochybnění části smlouvy, která neprošla schválením zastupitelstva, by mohlo být zneužito. Proto je lépe schvalovat smlouvy jako celek, nebo alespoň vše, co mají obsahovat.
© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka