Majetkoprávní jednání obcí a měst v judikatuře soudů – IX.

V roce 2000 byl nový zákon o obcích[1] nepochybně směrem k lepšímu. Dnes bychom však mohli říct o aktuálně platném zákonu z roku 2000, že je již překonán praxí, že je příliš stručný, a že je málo „návodný“. S ohledem na to, že s tímto zákonem mají pracovat zejména právní laikové, zvolení do samosprávných funkcí, je malá „návodnost“ poměrně výrazný nedostatek. V deváté části tohoto seriálu proto nabízíme další výklad pohledů soudů na některá jednání obcí a měst, a tím odpovídáme na to, na co zatím neodpovídá přímo zákon.

Projev vůle obce je něco zcela jiného než projev vůle obchodní společnosti

Obec se od jiných subjektů práva v řadě věcí velmi liší. Jednou z výrazných odlišností je to, jak vystupuje navenek, tedy jak jedná v právních vztazích, lépe řečeno jak musí jednat, aby dané jednání bylo platné. Schvalovací proces na obcích je tedy alfou a omegou bezvadnosti následně uzavřených smluv, popř. jiných jednání. Judikatura se s těmi odlišnostmi postupně vypořádávala, někdy poměrně překvapivě. Obec se od obchodních společností liší zejména tím, že nemá statutárního zástupce, tedy osobu, jejíž jednání by bez dalšího daný subjekt zavazovalo (například jednatel). Starosta tzv. zastupuje navenek, což „v překladu“ znamená, že sám nerozhoduje, jen sděluje vůli obce navenek. Bez toho, že by právní jednání obce nebyly předtím řádně schváleny, má podpis starosty právně hodnotu „nula“, a obec nijak nezavazuje.   

Otázce platného projevu vůle obce se věnuje Rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 30. 10. 2007, sp. zn. 30 Cdo 3598/2006, který si dovolím v jeho jednotlivých částech okomentovat.

„Starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat; třetí osoby pak nemohou být na pochybách, že při majetkoprávních úkonech obcí musí napřed kladně rozhodnout obecní zastupitelstvo obce, neboť je v jejich bytostném zájmu, aby si ověřily, že při daném právním úkonu byla splněna jedna ze zákonem stanovených podmínek jeho vzniku“.

Pokud se v tomto výroku hovoří výhradně o obecním zastupitelstvu, je tomu tak proto, že v daném případě se jednalo o prodej nemovitosti. Obdobně je tomu však ale u pravomoci rady obce, ani tu nemůže starosta sám nahrazovat – s jedinou výjimkou, a to když sám pravomoc rady vykonává, protože rada se v obci nezřizuje. Zde pak zdánlivě rozhoduje starosta sám, ale nikoli jako statutární zástupce, ale jako zákonem pověřený vykonavatel působnosti rady, která se v obci nezřizuje. Paradoxně tak starosta malé obce má více pravomocí, než primátor statutárního města, protože starosta malé obce rozhoduje vše, co by jinak rozhodovala rada obce, kdyby byla zřízena.

Druhou zajímavostí daného judikátu je to, že odpovědnost za vědomost o tom, že vše bylo dle zákona o obcích splněno, rozhodnutí soudu přenáší na smluvního partnera obce – v praxi to znamená, že se druhá smluvní strana nemůže dovolávat tzv. dobré víry v to, že „myslela, že obec vše udělala v pořádku“, a že tedy smlouva musí být platná právě z důvodu této dobré víry. Naopak – soud říká, že je ve vlastním zájmu druhé smluvní strany, aby si pohlídala, že dané jednání schválil správný orgán obce, v daném případě zastupitelstvo, jinak na ni dopadnou důsledky neplatnosti bez ohledu na to, zda byla či nebyla v dobré víře. V praxi to znamená, že by si měla smluvní strana sama zkontrolovat příslušná usnesení. Je to výrazně jiný přístup, než platí pro ostatní subjekty práva podle klasického občanského práva. Podle ustanovení § 579, odst.1 občanského zákoníku ( zák.č 89/2012 Sb.), které říká, že „Způsobil-li někdo neplatnost právního jednání, nemá právo namítnout neplatnost nebo uplatnit z neplatného právního jednání pro sebe výhodu“, by se mohlo zdát, že pokud obec něco špatně zveřejní, schválí apod., nemůže neplatnost namítat.Není to tak – je dobré vědět, že obec může kdykoli namítnout neplatnost právního jednání, a to i tehdy, kdyby sama neplatnost špatným postupem zavinila. Nelze však vyloučit, že by následně musela nést následky (například náhrady škod apod.). V praxi ale může institutu neplatnosti využít – například nové vedení obce, kdyby zjistilo prodej stavebních parcel před volbami bez řádného postupu dle zákona o obcích, může převody vlastnictví napadnout – a to právě proto, že i obec je k podání podobné žaloby aktivně legitimována; to přesto, že ona sama (jednáním předchozího vedení), neplatnost de facto zavinila.

Příklad z praxe:

Autorka článku jako advokátka zastupovala obec H. v případě nájemní smlouvy na pronájem rekreačního areálu na dobu určitou padesát let. Nové vedení obce tuto smlouvu „zdědilo“, ale následně zjistilo, že proces pronájmu neprošel zveřejněním záměru na úřední desce, a proto je nájemní smlouva neplatná. Nájemce namítal, že smlouva je platná, protože ji uzavřel starosta v pravomoci rady, zveřejnění záměru však tvrdit ani doložit nedokázal. Soud dopadl ve prospěch obce – i když obec de facto neplatnost zavinila jednáním bývalého starosty, prohlásil smlouvu za absolutně neplatnou, protože nebyly splněny zákonné podmínky, které měly uzavření nájemní smlouvy předcházet, zejména zveřejnění záměru pronajmout.       

Rozhodnutí obecního zastupitelstva je třeba považovat za zákonem stanovenou podmínku právního úkonu (conditio legis).

Obce jsou veřejnoprávními korporacemi, a pokud jednají ve věcech práva soukromého, nelze tvoření a projevy jejich vůle mechanicky posuzovat stejně, jako by šlo např. o obchodní společnosti.

V druhém výroku rozsudku soud jasně říká, že na obce nelze mechanicky uplatňovat to, co platí pro jiné, např. právě obchodní společnosti, a že rozhodnutí zastupitelstva (v daném případě), je zákonem stanovenou podmínkou platnosti. To znamená, že starosta sám nemůže projevit vůli obce v případě, že tuto musí napřed schválit k tomu příslušný orgán, a pokud tuto vůli starosta projeví, nebude platná. Proto je důležité dbát beze zbytku zákonného postupu, a nejen to – musíme jej umět zpětně i prokázat. Je zde tedy důležitá evidence zveřejňovaných záměrů a jasnost a určitost usnesení, kterými uzavření té které smlouvy schvalujeme.  

Dodatečné schválení nedostatek neplatnosti nezhojí

Nebezpečné na neplatnosti právních jednání obcí je to, že i když se nedostatek schválení snaží obec napravit tzv. dodatečným schválením, nemá to na platnost vliv. Veškeré schvalování tedy musí předcházet samotné realizaci smlouvy či jiného právního jednání. Vyčteme to mimo jiné z výroku tohoto Rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 20. 7. 2011, sp. zn. 26 Cdo 3587/2010:

Dodatečný souhlas obecní rady s dáním výpovědi z nájmu bytu nemůže zhojit absolutní neplatnost tohoto právního úkonu ve smyslu § 39 obč. zák“.

Přestože již platí nový občanský zákoník, podstata zůstává. Dodatečné schvalování soudy nepřipouštějí.

Poznámka z praxe

Je jediný důvod, proč zpětně vyslovit s daným jednáním obce souhlas – snižuje se tím společenská nebezpečnost jednání, která pak nemusí být označeno za překročení pravomoci úřední osoby, resp. formálně ano, ale nemusí dojít k odsouzení. Lze tak tím pomoci zejména starostovi, který právní jednání podepíše; třeba z důvodu neznalosti nebo z důvodu přesvědčení, že podepsat může, např. když už jednou zastupitelstvo o prodeji rozhodlo, a je jediný zájemce, a až následně zjistí, že k podpisu nebyl oprávněn.   

Do doby podpisu smlouvy může zastupitelstvo své rozhodnutí změnit nebo zrušit

K charakteru rozhodnutí zastupitelstva obce se vyjádřil Nejvyšší soud ČR relativně nedávno, až v roce 2012 – a to poté, kdy se druhá smluvní strana domáhala, aby soud uložil obci povinnost smlouvu uzavřít v případě, že již jednou pro uzavření zastupitelstvo hlasovalo, ale následně na dalším zasedání své rozhodnutí zrušilo. Dotčený subjekt tvrdil, že rozhodnutí zastupitelstva je již závazné, a ani ono samo ho nemůže zrušit. Soud však vyslovil zcela jiný právní názor – ve své podstatě to, že dokud není podepsána smlouva, může si daný orgán obce se svým rozhodnutím dělat, co uzná za vhodné – třeba své rozhodnutí zrušit (pozn. – POZOR: není to tak vždy a ve všem, například zadávání veřejných zakázek má zvláštní režim). A co vyslovil  Nejvyšší soud ČR ve svém Rozsudku ze dne 30. 10. 2012, sp. zn. 22 Cdo 4055/2010? Nepochybně zajímavé výroky pro praxi obcí a měst.

     Rozhodnutí zastupitelstva obce je vnitřním aktem obce a navenek nemá právní účinky. Ty má teprve projev vůle starosty obce učiněný na základě rozhodnutí zastupitelstva.

     Jestliže obec (rozhodnutím svého zastupitelstva) pouze projevila úmysl pozemky prodat určité osobě, avšak právně účinným způsobem se k prodeji těchto pozemků nezavázala (její starosta převodní smlouvu s protistranou neuzavřel), pak bylo na jejím svobodném uvážení tento úmysl změnit a vlastnické právo k předmětným pozemkům nepřevést.

Laicky lze konstatovat, že druhá smluvní strana mé „své jisté“ až tehdy, je-li podepsána smlouva starostou obce. Do té doby se může cokoli změnit.   

Starosta sám nemůže od kupní smlouvy o převodu nemovitosti odstoupit

Přesto, že kupní smlouva upravuje možnost obce od smlouvy odstoupit, neznamená to, že toto odstoupení může realizovat sám starosta, i když zastupuje obec navenek. Platnému odstoupení od smlouvy (popř. jinému jednání), musí předcházet rozhodnutí příslušného orgánu obce, v daném případě zastupitelstva obce, a to i tehdy, když druhá smluvní strana zavdala k odstoupení příčinu, a odstoupení se dá předpokládat. O tom, zda obec tohoto práva využije, musí vždy rozhodnout zastupitelstvo, nemůže tak uvážit starosta sám.   

Konstatuje to tak i usnesení Nejvyššího soudu ze dne 5. 6. 2012, sp. zn. 28 Cdo 3402/2011

I odstoupení od smlouvy o převodu nemovitostí, které má za následek zrušení smlouvy s účinky ex tunc a dochází jím k obnovení vlastnického práva prodávajícího, patří mezi majetkoprávní úkony obce, které kromě písemné formy musí splňovat i další náležitosti platných právních úkonů. Oprávnění rozhodovat o právních úkonech obce, tj. o tom, zda a případně jaký právní úkon obec učiní, je přitom ze zákona beze zbytku rozděleno mezi obecní radu a obecní zastupitelstvo. Žádný z těchto orgánů však nemůže vystupovat jménem obce navenek. Toto oprávnění přísluší výlučně starostovi, a proto také pouze starosta obce může jménem obce odstoupit od kupní smlouvy o převodu nemovitostí, kterou obec uzavřela. Starosta obce však nemůže vytvářet sám vůli obce; může pouze tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Rozhodnutí obecního zastupitelstva nebo obecní rady je třeba považovat za zákonem stanovenou podmínku právního úkonu (condicio legis). Právní úkon starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce (a obdobně obecní radou) provedený bez takového předchozího schválení, je od počátku neplatný podle § 39 obč. zák.

O uplatnění předkupního práva musí rozhodnout zastupitelstvo  

Obdobně jako jiné nebytí nemovitosti, i nabytí nemovitosti tím, že obec uplatní předkupní právo, musí rozhodnout k tomu oprávněný orgán obce, a tím je zastupitelstvo obce. Vyslovil to rovněž nejvyšší soud ČR, a to v rozsudku ze dne 10. 12. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2286/2009:

Uplatnění předkupního práva je právním úkonem majetkoprávní povahy a rozhodnutí o něm přísluší podle § 85 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb. zastupitelstvu obce.

Občan obce nemůže bez naléhavého právního zájmu zažalovat právní jednání obce u soudu

V minulosti se občas občané obce snažili zažalovat smlouvu, s níž nebyli spokojeni, sami u soudu, aby ten vyslovil její neplatnost.  De facto tedy žádali o přezkum majetkoprávního úkonu obce v občanském soudním řízení, jako by byli jeho smluvní stranou. Opět relativně nedávno, v roce 2012, to striktně odmítl Ústavní soud ČR jako nepřípustné.  Usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 11. 2012, sp. zn. II. ÚS 3545/11, zní takto:

    Žaloba podle § 80 písm. c) o. s. ř. neslouží ke kontrole hospodaření a nakládání s majetkem obce ze strany občanů.

    V občanském soudním řízení může být majetkoprávní úkon obce přezkoumán z hlediska jeho souladnosti s právními předpisy jen tehdy, prokáže-li žalobce, že tímto právním úkonem byl dotčen na svých subjektivních právech vyplývajících z práva soukromého.

Ústavní soud tak podpořil dřívější názor Nejvyššího soudu ČR, vyjádřený v rozsudku ze dne 24. 3. 2010, sp. zn. 28 Cdo 4365/2009:

     Žaloba podle § 80 písm. c) o. s. ř. nemůže být prostředkem kontroly občanů hospodaření s obecním majetkem.

      Žalobce má naléhavý právní zájem na určení neplatnosti soukromoprávního úkonu obce jen tehdy, jestliže tvrdí a prokazuje, že tímto právním úkonem byl dotčen na svých subjektivních právech z práva soukromého.

Aktivní legitimaci občana k podání určovací žaloby týkající majetkoprávního úkonu obce se NS ČR věnoval i v roce 2008, a vyslovil, že: 

      Žalobce, který nebyl ani potencionálním účastníkem napadeného právního úkonu týkajícího se obecního majetku, postrádá aktivní věcnou legitimaci k podání žaloby ve smyslu § 80 písm. c) o. s. ř.

Z výše uvedených významných rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR a Ústavního soudu ČR vyplývá:

  1. Občan (a tedy např. ani člen zastupitelstva nebo výboru) nemůže zažalovat neplatnost smlouvy uzavřené obcí a třetím subjektem
  2. Důvodem je, že danou smlouvou nejsou zasažena jeho subjektivní práva, a to ani potencionálně
  3. Žaloby pak nemohou být prostředkem kontroly občanů nad hospodařením s obecním majetkem

POZOR: Má to však určitou výjimku, a tou je žaloba neúspěšného zájemce o koupi (nebo např. i pronájem) obecního majetku. Jedná se totiž o osobu, která mohla být potencionálně účastníkem smluvního vztahu. Vyjádřil to rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. 28 Cdo 3950/2010, a to takto:

Neúspěšný zájemce o koupi obecního majetku je legitimován k uplatnění práva u soudu, neboť výsledek řízení (rozhodnutí v něm vydané) tu může být podkladem k tomu, aby se mohl znovu domáhat práv, jež mu tvrzeným porušením pravidel výběrového (nabídkového) řízení vznikla.


© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová

advokátka