Majetkoprávní jednání obcí a měst v judikatuře soudů – V.

V roce 2000 byl nový zákon o obcích[1] nepochybně směrem k lepšímu. Dnes bychom však mohli říct o aktuálně platném zákonu z roku 2000, že je již překonán praxí, že je příliš stručný, a že je málo „návodný“. S ohledem na to, že s tímto zákonem mají pracovat zejména právní laikové, zvolení do samosprávných funkcí, je malá „návodnost“ poměrně výrazný nedostatek. V třetí části tohoto seriálu proto nabízíme další pohledy soudů na výklad zákona, a tím odpovídáme na to, na co zatím neodpovídá přímo zákon.

Může dát občan „svou“ obec nebo „své“ město k soudu aneb soudní ochrana ve věcech majetkoprávních úkonů obce z podnětu třetí osoby

V právní praxi se v posledních letech stále více vyskytoval právní názor, že občan obce, jež učinila neplatný majetkoprávní úkon, je bez dalšího ihned aktivně legitimován k podání určovací žaloby. Začalo se tvrdit, že v případě nemovitého majetku tak občan může buďto proti účastníkům smlouvy, podle které dosud nebyl povolen vklad do katastru nemovitostí, podat žalobu o určení její neplatnosti, anebo – v případě, že podle ní byl již vklad povolen – proti tomu, jemuž svědčí zápis vlastnického práva k této nemovitosti, a také příslušné obci, žalobu o určení, že vlastníkem předmětné nemovitosti je nadále žalovaná obec, a ne ten, kdo nemovitost koupil. Začalo se tvrdit, že v těchto situacích by občanovi (a je nyní otázkou, zda každému, nebo jen občanovi dané obce) měla být přiznána aktivní věcná legitimace pro podání žaloby proti protiprávním úkonům obce v oblasti samostatné působnosti, tedy vždy v těch případech, kdy došlo k jasnému porušení zákona, nebo tam, kde zákon, zejména zákon o obcích, přikazuje jasný příkaz určitého chování obce.

Tento názor začal být prosazován proto, že pokud obec jedná v rozporu se zájmy občanů, jedná i v rozporu se zájmy tohoto konkrétního občana, ten má tedy naléhavý právní zájem „dát věci do počátku“ a proto by měl mít právo  napadnout právní úkon obce, který v tomto smyslu zasahuje do jeho subjektivních práv, u soudu. Autorka tohoto článku se tématu věnovala mimo jiné na VIII. odborném symposiu k judikatuře Nejvyššího soudu v r. 2012 na téma „Územní samospráva z pohledu soukromého práva v judikatuře Nejvyššího soudu ČR“.

K této otázce se pak vyjádřil Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 18. 6. 2009, sp. zn. 26 Co 332/2008, a prohlásil, že „žalobci mají na požadovaném určení naléhavý právní zájem, neboť jsou jakožto občané obce oprávněni hájit zájmy obce a mají zajisté zájem žít v obci, které má zdravé a silné ekonomické zázemí, které jí umožňuje zabezpečovat pro občany službu veřejného zájmu.“Jinými slovy přiznal aktivní legitimaci občanovi obce (tedy ne každému, ale tomu s trvalým pobytem v dané obci. 

Je tomu opravdu tak?

V případě žaloby o určení, zda tu právní vztah nebo právo je či není, je nezbytné rozlišovat jak aktivní věcnou legitimaci žalobce, tak i jeho naléhavý právní zájem na požadovaném určení. Nejvyšší soud ČR v rozsudku ze dne 26. 6. 202, sp. zn. 20 Cdo 1866/2000 (publikovaném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 45/2002), vyslovil, že „aktivní věcná legitimace a naléhavý právní zájem v tomto smyslu nejsou splývajícími právními pojmy a z existence jednoho nelze bez dalšího dovozovat existenci druhého“. Dovodil dále, že „v případech, kdy žalobcova aktivní legitimace může být založena toliko na tom, že sporný právní vztah nebo právo se má (pouze) týkat jeho právní sféry, se posuzování této legitimace na straně jedné a naléhavého právního zájmu na straně druhé jeví jinak; jestliže se sporný právní vztah nebo právo právní sféry žalobce netýká, nemůže mít logicky naléhavý právní zájem na jeho určení“. Což je jiný názor, než jaký projevil Krajský soud v Hradci Králové. Ten, jehož právní sféry se právní úkon mezi třetími osobami (tedy například i mezi obcí a kupujícím) netýká, nemůže přirozeně doložit, že by se bez určení neplatnosti tohoto úkonu jeho právní postavení stalo nejistým nebo bylo jinak ohroženo.

Nejvyšší soud se pak již ve svém rozsudku ze dne 27. 10. 1999, sp. zn. 2 Cdon 824/97, uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. R 9/2001, vyjádřil k naléhavému právnímu zájmu těch, kteří o zakoupení nemovitosti od obce také usilovali, a to takto: Naléhavý právní zájem na určení neplatnosti smlouvy se v takovém případě u osob, které tvrdí, že byly poškozeny na svých právech coby další zájemci o koupi nemovitosti ve vlastnictví obce, může prosadit (je dán) jen na základě tvrzení, že v určené lhůtě (nebo i před započetím jejího běhu) samy zájem o koupi projevily (učinily obci nabídku).“ Tedy v daném případě, přesto, že daná osoba není účastníkem kupní smlouvy, ale podala nabídku, aby touto osobou byla, má podle soudu naléhavý právní zájem na určení, že uzavřená smlouva je neplatná. Je pak nerozhodné, zda je či není občanem obce, ale podstatné je, že v případě, že by smlouva byla prohlášena za neplatnou, by se její právní stav mohl změnit tak, že by ještě mohla danou nemovitost koupit – buď proto, že byla další v pořadí, nebo proto, že by se záměr obce a celý proces prodeje musel opakovat.   

V rozsudku ze 24. 3. 2010, sp. zn. 28 Cdo 4365/2009 dovolací soud (NS ČR) přímo judikoval, že žaloba podle § 80 písm. c) o. s. ř. – o neplatnost kupní smlouvy – nemůže být prostředkem kontroly občanů hospodaření s obecním majetkem. Žalobce má naléhavý právní zájem na určení neplatnosti soukromoprávního úkonu obce jen tehdy, jestliže tvrdí a prokazuje, že tímto právním úkonem byl dotčen na svých subjektivních právech vyplývajících z práva soukromého.“ Dále soud zdůraznil, že faktor limitovanosti soudního (právního) přezkumu soukromoprávních úkonů obce je posílen i tím, že soud může toliko posoudit soulad obce se zákonem, nemůže však dost dobře hodnotit (mimo zcela zřejmých nesouladů) takový postup z hlediska účelnosti či hospodárnosti, neboť to jsou kritéria převážně politicko-ekonomického charakteru, jejichž vyhodnocení spadá do činnosti orgánů obce v rámci samosprávné činnosti. Občan (obyvatel) obce disponuje prostředky politické kontroly hospodaření s majetkem obce zaručenými příslušnými právními předpisy veřejného práva (od práva účastnit se zasedání obecního zastupitelstva a vystupovat na něm až po právo volit a být volen v obecních volbách), z povahy věci nemůže politickou odpovědnost obecních orgánů vymáhat v soudním řízení.“

Velmi podstatný rozsudek, kdy Nejvyšší soud ČR vyslovuje právní limity soudního přezkumu – soudy mohou pouze zkoumat porušení zákona o obcích, ale nemohou vstupovat do rozhodovací pravomoci orgánů obce, lidově řečeno nemohou jim nijak mluvit do toho, jak rozhodly, pokud neporušily zákon.

Nezveřejnění záměru obce na úřední desce obce

rozsudku ze dne 27. 2. 2007, sp. zn. 30 Cdo 2509/2006, se Nejvyšší soud zabýval problematikou, zda občan, který tvrdí, že smlouva o převodu nemovitostí uzavřená mezi obcí a jiným zájemcem o koupi těchto nemovitostí z majetku obce, je absolutně neplatná z důvodu, že nebyl zveřejněn záměr města nemovitosti prodat, má ve smyslu § 80 písm. c) o. s. ř. naléhavý právní zájem na určení, že město je vlastníkem těchto nemovitostí. Dovolací soud zde dospěl k závěru, že na takovém určení je obecně naléhavý právní zájem dán, neboť v případě, že by dotčená kupní smlouva byla neplatná podle § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. pro porušení povinnosti města záměr zveřejnit, takže žalobce se o tomto záměru ani nedozvěděl (nemohl dozvědět), byl by první žalovaný (obec) povinen záměr obce nemovitosti prodat znovu zveřejnit po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky, a žalobce jako potencionální zájemce by se tak mohl zúčastnit nového nabídkového řízení. Tedy v případě, že obec prodala nemovitost, aniž by zveřejnila záměr, došlo k vážnému porušení zákona, a kdokoli může zažalovat neplatnost takto uzavřené kupní smlouvy. Pro obce je proto podstatné, aby zveřejnění záměru na úřední desce prokázala.

Nejvyšší soud ČR v rozsudku ze dne 9. 12. 2008, sp. zn. 28 Cdo 2506/2008, vyslovil právní názor, že je v každém konkrétním případě třeba zkoumat, zda ten, kdo se domáhá určení neplatnosti, byl potencionálním účastníkem tzv. nabídkového řízení.

SHRNUTÍ 

Z judikatury, která se věnovala tomu, kdo může napadnout smlouvu uzavřenou mezi obcí a třetí osobou, tedy aktivní legitimaci a naléhavý právní zájem k podobnému podání, lze sumarizovat, že Nejvyšší soud ČR k otázce aktivní legitimace osob a existenci naléhavého právního zájmu k podání žaloby na určení neplatnosti smlouvy o převodu nemovitosti z majetku obce či na určení vlastnictví obce k takto převáděnému majetku, konstantně zaujímá právní názor, že tuto aktivní legitimaci přiznává pouze osobám, do jejichž právních poměrů by se určení neplatnosti smlouvy mohlo promítnout (srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu např. ve věci sp. zn. 28 Cdo 4813/2007), tedy

  1. neúspěšnému  účastníkovi nabídkového řízení (srov. rozhodnutí téhož soudu ve věcech sp. zn. 28 Cdo 4813/2007, sp. zn. 28 Cdo 1895/2001, a sp. zn. 28 Cdo 4199/2009), či
  2. potencionálnímu účastníkovi nabídkového řízení, který by nabídku obci předložil, pokud by záměr obce o převodu majetku byl řádně zveřejněn tak, aby se o něm mohl dozvědět (srov. např. rozhodnutí dovolacího soudu ve věcech sp. zn. 30 Cdo 3473/2007, sp. zn. 30 Cdo 3087/2006, sp. zn. 30 Cdo 4056/2011).

Z toho lze poměrně snadno dovodit, že aktivní legitimaci a naléhavý právní zájem na určení neplatnosti právního úkonu Nejvyššího soudu ČR nemá každý, kdo neplatnost tvrdí (srov. např. rozhodnutí dovolacího soudu ve věci sp. zn. 28 Cdo 2506/2008); a jednoznačně říká, že určovací žaloba nemůže být prostředkem kontroly občanů hospodaření s obecním nemovitým majetkem (srov. např. rozhodnutí cit. soudu ve věci sp. zn. 28 Cdo 4365/2009).

K tomu Nejvyšší soud ČR doplnil, že pokud by naopak byla komukoli přiznána aktivní legitimace k podání takové žaloby, mohl by kdokoli žalovat neplatnost kteréhokoliv právního úkonu, což by vedlo k protismyslným důsledkům (srov. dovolací věc sp. zn. 28 Cdo 2506/2008).

Ústavní soud rozhodoval v obdobném duchu

Ústavní soud výklady Nejvyššího soudu ČR přijal ve svém nálezu ze dne 20. 6. 2012, sp. zn. IV. ÚS 1167/11, v němž uvedenou judikaturu shledal za rozumnou a přiléhavou s odůvodněním, že „soudní rozhodování neslouží k řešení teoretických akademických sporů, jejichž výsledek se nijak nepromítne do právní sféry účastníka řízení, ani k zatěžování soudů nesmyslnými či šikanózními žalobami a také nenahrazuje kontrolní mechanismy v rámci územní samosprávy. Cílem soudního řízení je poskytnout ochranu právům, tedy podmínky pro rozhodování obecného soudu jsou dány pouze tehdy, jestliže subjektivní práva jedince mohou být reálně dotčena.“

Soudy – žaloby nemají sloužit ke kontrole samosprávy

V nálezu ze dne 14. 11. 2012, sp. zn. II. ÚS 3545/11, Ústavní soud řekl rovněž jednoznačně, že „Co se týče stěžovatelkou zdůrazňované možnosti kontroly hospodaření a nakládání s majetkem obce ze strany občanů,…žaloba podle § 80 písm. c) o. s. ř. k tomuto účelu neslouží. Ke kontrole jsou naopak povolány v prvé řadě kontrolní orgány obce (rada obce, komise, finanční výbor apod.) nebo se provádí v rámci dozoru nad samostatnou působností obce (§ 129 a násl. zákona č. 128/2000 Sb.) a pominout nelze ani obecnou, především politickou kontrolu občany obce (od práva účastnit se zasedání obecního zastupitelstva a vystupovat na něm až po právo volit a být volen v obecních volbách). Soudní řízení může být zajisté též kontrolním nástrojem, avšak to zpravidla v rámci takových soudních řízení, v nichž soudy projednávají a rozhodují případy práva veřejného (správního či trestního), neboť se jedná o kontrolu činnosti veřejné moci. V civilním soudním řízení může být právní úkon obce, jímž nakládá se svým majetkem, přezkoumán z hlediska jeho souladnosti s právními předpisy, avšak jen za dodržení podmínky, že žalobce prokáže, že tímto právním úkonem byl dotčen na svých subjektivních právech vyplývajících z práva soukromého.“

Co z tohoto nálezu a předchozích citovaných judikátů vyplývá – smlouvu, kterou uzavře obec s jinou osobou, může napadnout jen omezený okruh osob:

  1. především sama obec jako účastník smlouvy, pokud by to uznala za vhodné
  2. druhá smluvní strana, má-li k tomu své důvody
  3. třetí osoba tehdy, prokáže-li naléhavý právní zájem, což je v těchto případech:
  4. byla účastníkem nabídkové řízení
  5. záměr obce nebyl vůbec zveřejněn, a ona se nemohla proto nabídkového řízení účastnit

Tedy smlouvu obce nemůže napadnout každý, ale jen osoba s naléhavým právním zájmem.  

JE TO VŠECHNO? Výjimky aneb excesy ze strany obce

Složitost majetkoprávních dispozic samosprávy však dokládají další dva soudní rozsudky, které se věnují excesům ze strany obce.

  1. Prvním z těchto excesů je uzavření smlouvy v rozporu s obsahem zveřejněného záměru. K tomu se vyjádřil rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 32 Cdo 721/2010, ze dne 26. 1. 2011, a to takto:

Kupní smlouva, kterou obec uzavře v rozporu se zveřejněným záměrem, sice neodporuje výslovnému zákazu zákona, ba dokonce zákonnému požadavku zdánlivě, z čistě formálního hlediska vyhovuje, z věcného však nikoliv, neboť jí byl realizován jiný záměr než ten, který byl zveřejněn, a svými důsledky – netransparentností při nakládání s majetkem obce jakožto veřejným majetkem a porušením zásady rovnosti přístupu k zájemcům o jeho nabytí (jejich diskriminací), zákonu), jeho účelu a smyslu odporuje, tudíž jej obchází. Proto též kupní smlouva, jež byla uzavřena v rozporu se zveřejněným záměrem, je absolutně neplatná“.

Pokud tedy například obec uvede ve zveřejněném záměru, že prodá nemovitost nejvyšší nabídce, a pak to poruší, nebo že prodá nemovitostí jen jako celek, a pak je rozdělí, nebo se jinak od záměru ve smlouvě odchýlí, může smlouvu napadnout kdokoli s tím, že „kdyby byl záměr odpovídající pravdě, účastnil by se nabídkové řízení také.“ 

  • Druhým z excesů jsou nepřiměřené požadavky kladené na zájemce o nemovitost. Tomu se věnuje nález Ústavního soudu ČR č. 1167/11:

„Judikatura obecných soudů zastává stanovisko, že absolutní neplatnosti smlouvy o převodu nemovitosti z majetku obce se může dovolat jen ten, kdo je v tomto řízení aktivně legitimován, tedy ten, kdo má naléhavý právní zájem. Aktivně legitimovanými k podání takové žaloby mohou být pouze osoby, do jejichž právních poměrů by se určení neplatnosti smlouvy mohlo promítnout, tedy neúspěšný účastník nabídkového řízení či potenciální účastník nabídkového řízení, který by nabídku obci předložil, pokud by záměr obce o převodu majetku byl řádně zveřejněn tak, aby se o něm mohl dozvědět. Aktivní legitimaci a naléhavý právní zájem na určení neplatnosti právního úkonu tedy nemá každý, kdo neplatnost tvrdí; určovací žaloba nemůže být prostředkem kontroly občanů hospodaření s obecním majetkem. V projednávané věci však obecné soudy aplikovaly tyto judikaturní závěry mechanicky, nezohlednily specifické okolnosti případu a v důsledku uvedeného přijaly rozhodnutí ústavně neakceptovatelná. Stanovení jistiny ve výši 5 000 000 Kč jakožto podmínky pro účast v druhém nabídkovém řízení se jeví jako čistě diskriminační kritérium vedoucí k účelovému zabránění účasti stěžovatele v tomto řízení a umožnění prodeje nemovitostí předem vybranému zájemci. Zavedení takové podmínky samo o sobě diskriminační není, protože může zcela oprávněně směřovat k potvrzení vážného zájmu subjektu, který nabídku činí. Takové záruky však nebylo městské části třeba, neboť nájemci i občanské sdružení stabilně po celé desetiletí projevovali zájem o koupi předmětných nemovitostí, vyhověli žádosti starosty o zvýšení nabízené kupní ceny v prvním nabídkovém řízení, projevovali snahu zúčastnit se druhého nabídkového řízení a vyvíjeli úsilí k získání úvěru ke složení jistiny, tedy činili všechny kroky k tomu, aby mohli nemovitosti získat do svého vlastnictví“.

Zde Ústavní soud přiznal ve výjimečném případě (tedy předchozí judikaturu nezpochybnil) možnost, aby byla žaloba nástrojem kontroly občanů v případě, že samospráva „nebude mít rozum“, a stanoví podmínky prodeje tak, že tím ve své podstatě nabídkám ostatních zabrání, tedy v případě, kdy vybočí z obvyklého postupu, který je „fair play“.   

KDO TEDY MŮŽE NAPADNOUT SMLOUVU OBCE PODLE AKTUÁLNÍ SOUDNÍ JUDIKATURY

  1. sama obec jako účastník smlouvy, pokud by to uznala za vhodné
  2. druhá smluvní strana, má-li k tomu své důvody
  3. třetí osoba za předpokladu, že prokáže-li naléhavý právní zájem, což je zejména v těchto případech:
  4. byla účastníkem nabídkové řízení
  5. záměr obce nebyl vůbec zveřejněn, a ona se nemohla proto nabídkového řízení účastnit
  6. každá třetí osoba, pokud smlouva byla uzavřena v rozporu se zveřejněným záměrem, který, kdyby byl správný, by vedl k účasti této osoby v nabídkovém řízení
  7. každá třetí osoba, pokud obec stanovila v záměru podmínky diskriminačního charakteru ve formě jasného excesu, popř. realizuje exces ze zákona v jiné podobě, který, kdyby v záměru nebyl, by od účasti danou osobu neodradil, nebo jí účast fakticky znemožnil

CO Z TOHO VYPLÝVÁ?

Především to, že dispozice s nemovitostmi patří v samosprávě k nejsložitějším. Dále pak to, že obec by měla jednat jak v souladu se zákonem o obcích, tak v souladu s cíli zákona, a neměla by se snažit jeho text obcházet či jinak porušit. Obdobně by měla ctít občanský zákoník a institut dobrých mravů. Důsledkem porušení totiž může být následná žaloba o neplatnost uzavřené smlouvy nebo o určení vlastnického práva. Důsledky těchto žalob jsou pak už jen negativní – dlouhodobá nejistota v daném právních vztahu, a následně možné i vysoké přímé škody – například úhrada již provedeného zhodnocení nemovitosti ze strany kupujícího apod. 

© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová

advokátka