Majetkoprávní jednání obcí a měst v judikatuře soudů – VI.
V roce 2000 byl nový zákon o obcích[1] nepochybně směrem k lepšímu. Dnes bychom však mohli říct o aktuálně platném zákonu z roku 2000, že je již překonán praxí, že je příliš stručný, a že je málo „návodný“. S ohledem na to, že s tímto zákonem mají pracovat zejména právní laikové, zvolení do samosprávných funkcí, je malá „návodnost“ poměrně výrazný nedostatek. V šesté části tohoto seriálu proto nabízíme další výklad pohledů soudů na výklad zákona, a tím odpovídáme na to, na co zatím neodpovídá přímo zákon. Zkusme proto ještě některé otázky shrnout.
Obec uzavírá i ryze soukromoprávní vztahy. Je v nich zcela svobodná?
Obec má základ v právu veřejném. Nicméně ve své činnosti uzavírá běžně i klasické smlouvy jako je smlouva kupní, nájemní, o dílo a další, tedy jako každý jiný subjekt práva, třeba občan nebo obchodní společnost. A jako každý soukromý subjekt se řídí při jejich uzavírání občanským zákoníkem. Znamená to, že je svobodná tak, jako ostatní? Nikoli. Ani fakt, že uzavírá klasický soukromoprávní vztah, ji nezbavuje povinností a specifik, které má jako veřejnoprávní subjekt. Má zvláštní povinnosti, a vedle dobrých mravů, které přikazuje občanský zákoník pro všechny, má ještě další obecné povinnosti, zejména transparentnost svého jednání. Tedy i když obec spravuje své „soukromé“ záležitosti, musí dodržovat pravidla vztahující se pro správu věcí veřejných. Důvodem je to, že hospodaří nikoli se soukromým, ale s veřejným majetkem. Musíme jen odlišovat dvě věci. Transparentnost jednání, s níž lze souhlasit, současně neznamená, že (až na výjimky) bude obci do jejích soukromoprávních vztahů mluvit. Princip průhlednosti hospodaření s majetkem je spíše pro kontrolu, jak obec hospodaří, než by měl umožňovat „kde komu“ do tohoto hospodaření zasahovat. Obec, pokud své jednání objektivně odůvodní, a to tak, že bude pro každý třetí subjekt srozumitelné i pochopitelné, může rozhodnout zcela samostatně a téměř jakkoli. Jen toto rozhodnutí nesmí tajit nebo „zamlžovat“. Může tedy říct, že stavební pozemky dá svým občanům za symbolickou cenu, aby podpořila rozvoj výstavby v obci, která se vylidňuje, a nikdo nemá právo jí v tom bránit, ale to, že to udělala, nesmí nějak výraznější utajovat či zveřejňovat záměr nějak podivně, například bez uvedení cen vůbec, aby předem předjednané nabídky (jako se to na malých obcích s občany realizuje), nikde nefigurovaly. Tento postup je proti principu publicity. Obec tedy je tedy v soukromoprávních vztazích zcela svobodná, má to jen ten předpoklad, že proces musí proběhnout podle zákona o obcích, a obec musí dokázat svá rozhodnutí, třeba i jakkoli velkorysá, předem odůvodnit. Tedy musí odůvodnit tu např. finanční velkorysost, účel tohoto přístupu, jak zabrání třeba následným spekulacím, a co ji k tomu všemu vede, jaký má motiv pro své jednání.
K tomu, že obec i v soukromoprávních vztazích musí dbát svých odlišností z pozice subjektu veřejného práva, se vyslovil Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. dubna 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008, a to tak, že formulovat větu k charakteru soukromoprávního jednání obce:
„Obec ani jakožto účastníka soukromoprávního vztahu nelze vyjmout z požadavků kladených na správu věcí veřejných; obec jako veřejnoprávní korporace má při nakládání se svým majetkem určité zvláštní povinnosti vyplývající právě z jejího postavení coby subjektu veřejného práva. Proto i zde platí, že hospodaření s majetkem obce musí být maximálně průhledné, účelné a veřejnosti přístupné“.
Musí viset záměr prodat či pronajmout nemovitost opravdu nejméně 15 dnů?
Už jsme o tom v rámci tohoto seriálu hovořili. Přesto ještě jeden pohled a rady z něho pro obec vyplývající. Zákon o obcích to říká ve vztahu ke lhltě 15 dnů velmi jasně. A dokonce uvádí, že není-li záměr prodat, pronajmout atd. zveřejněn, jednalo by se následně o neplatné jednání obce „bez přívlastků“, tedy neplatné absolutně, bez diskuzí a polemik. Tolik teorie. A praxe? Pravdou zůstává, že ty méně sledované převody a pronájmy, kterých je v rámci ČR většina, v tomto směru nikdo nekontroluje – na chyby se přijde tehdy, bylo-li více zájemců, a ten, který nebyl uspokojen, důkladně prověří celý proces, popř. dá podnět na odbor dozoru, nebo na chybu přijde v rámci běžné kontroly sám dozorový orgán. Pokud se to nestane, a proces prodeje včetně zveřejnění záměru je chybný, v případě převodu vlastnického práva je po deseti letech vlastnictví vydrženo v dobré víře; a pokud se přijde na chybu v oblasti nájmu, nájem už byl do té doby stejně „konzumován“, a vrátit nejde. Polemiky by mohly být, snad jen, pokud jde o výši nájemného – zde ale se bude z důvodu dobrých mravů uplatnit ten, který byl opravdu hrazen. Tedy řečeno zcela lidsky – neplatné je jen to jednání a ta smlouva, na kterou se tzv. přijde. A je skutečně neplatná vždy? Tedy absolutně? Nejvyšší soud ČR to v roce 2012 trochu zrelativizoval, a to v rozsudku ze dne 23. 2. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2146/2010. V něm konstatoval dvě věci:
- Věnoval se důvodům (smyslu) zveřejnění záměru, a to takto:
„Zveřejnění záměru obce o převodu obecního nemovitého majetku spočívá v tom, aby všichni potencionální zájemci o koupi tohoto majetku měli rovnou příležitost svůj zájem efektivně uplatnit a aby před uplynutím stanovené lhůty orgány obce neučinily taková opatření, pro která by ke včasné nabídce jiného zájemce již nemohlo být přihlédnuto.
- Potom vyslovil, že neplatnost nemusí následovat vždy, ale jen za té okolnosti, kdyby kratší doba záměru skutečně zabránila podat nabídku:
„Sama okolnost, že záměr obce nebyl publikován po celou dobu patnácti dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu bez dalšího nevede k absolutní neplatnosti právního úkonu; takový právní úkon by byl stižen neplatností od samého počátku pouze v situaci, jestliže by potencionální zájemce v důsledku nedodržení doby publikace nemohl učinit obci příslušnou nabídku, resp. pokud by obec při rozhodování takto učiněnou nabídku zájemce (právě z důvodu nedodržení zákonné patnáctidenní doby) již nevzala v úvahu.
Co tím soud řekl? Nemusíme vždy tvrdě vyžadovat 15 dnů, ale jde hlavně o to, aby někdo nebyl omezen v možnosti nabídku podat, resp. aby obec neodmítla nabídku proto, že nebyla podána v oné lhůtě zveřejnění. Zastávám názor, že toto rozhodnutí soudu není šťastné, protože směšuje dvě odlišné věci. Znění zákona především nepředpokládá, že nabídku je nutno podat přesně v té lhůtě 15 dnů, co nabídka tzv. visí. Naopak. Obce buď stanoví zvláštní termín, že nabídku je možné podat do toho a toho dne, nebo dokonce tam tato lhůta není omezena vůbec. Teoreticky tak může přijít občan na zasedání zastupitelstva, vyslechnout čtení jiných nabídek, potom vstát a říct – dávám víc. Protože nebyl omezen žádnou lhůtou. Podstata oněch 15 dnů je tak zcela jiná, než faktické podání nabídky v této lhůtě. Podstata spočívá v tom, že aby člověk mohl podat nabídku, musí se o ní dozvědět při čtení úřední desky, a má právo se o prodeji dozvědět kdykoli v průběhu oněch 15 dnů. Pokud by byl záměr zveřejněn jen 10 dnů (třeba i „omylem“), bereme případným zájemcům hned pět dnů na to, aby si vůbec mohli přečíst, o co se mohou ucházet. Proto se obávám, že dohledal-li by někdo i za pět let, že záměr byl zveřejněn např. jen deset dnů, tedy v celých pěti dnech se on nemohl seznámit s možností ucházet se o koupi nemovitosti, protože o této možnosti vůbec nevěděl, bude kupní smlouva prohlášena soudem za absolutně neplatnou, protože soud ani jinak rozhodnout nemůže. Tedy zveřejnění kratší dobu omezuje případné zájemce vždy, a pokud by někdo o tuto okolnost opřel neplatnost uzavřené smlouvy, patrně by uspěl. Osobně tedy zastávám názor, že kratší doba zveřejnění je vždy vážný problém, pokud by na tuto okolnost někdo, kdo chtěl být zájemcem (nebo to bude „škodolibě“ tvrdit) poukázal. Bez ohledu na citovaný judikát je proto lépe tuto otázku nepodcenit. Judikát je však dobré znát, protože v určitých případech lze prokázat, že zkrácení doby (o den, dva tři…), nemohlo mít na projev zájmu vliv (třeba i proto, že záměr proběhl i tiskem apod).
RADY k danému tématu
- Správné zveřejnění záměru je pro uzavření následné smlouvy zcela klíčové, protože je podmínkou její platnosti. Proto nepodceňujme ani jeho obsah (aby tam bylo vše podstatné, co chce mít obec poté následně ve smlouvě), ani zákonnou dobu zveřejnění, což je „1+15+1“, aby těch 15 dnů bylo skutečně celých (proto první a poslední den pro jistotu nezapočítáváme).
- Uvědomme si také, že v případě pochyb budeme muset zveřejnění prokázat.
- A v neposlední řadě je dobré ohraničit časový úsek, do kdy (do kterého dne) mohou zájemci nabídky podávat, ať některým nečelíme přímo na zasedání zastupitelstva. Není totiž pravda, že nabídky se podávají jen v době lhůty zveřejnění záměru. V případě, že lhůtu k podání nabídek neomezíme, může přijít další i přímo na jednání zastupitelstva.
Zveřejněný záměr obce prodat nemovitý majetek – mnoho otázek a mnoho výkladů
K otázce zveřejňovaných záměrů obce prodat nemovitost je již velmi mnoho judikátů. Je to dopad nekvalitní úpravy zákona o obcích, resp. projev neúplnosti právní úpravy. Zkusme si některá soudní rozhodnutí okomentovat – protože ani ta podle názoru autorky neodpovídají tomu, co chtěl říci zákonodárce zákonem o obcích.
Co je to vlastně záměr obce prodat nemovitost a jaký má právní charakter
Nejvyšší soud říká (Rozsudek NS ČR ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. 28 Cdo 1383/2010): „Záměr obce prodat nemovitý majetek není rozhodováním o nabytí a převodu nemovitých věcí, nepředstavuje ještě návrh na uzavření převodní smlouvy“.
Jde nepochybně o velmi správný výklad, kterým soud vlastně říká, že zveřejněný záměr není návrhem na uzavření smlouvy ve smyslu například smlouvy obchodní, ale je informací, že se zájemci o nějaký majetek mohou ucházet. Přesto by autorka tohoto článku doporučila jednu podstatnou věc – uvádět do zveřejněného záměru poznámku, že „Obec/město není na základě tohoto zveřejněného záměru povinno uzavřít předmětnou kupní smlouvy s žádným se zájemců bez udání důvodu“. Proč? Důvody jsou k tomu dva:
- Lidé neznalí práva očekávají, že byl-li záměr zveřejněn, bude prostě nemovitost někomu prodána. Pokud k tomu nedojde, docházelo v praxi ke snahám zájemců dát obci k úhradě náklady spojené s přípravou nabídky (v případě zásadnějších prodejů ji třeba zpracovával pro potencionální zájemce právník), se zdůvodněním, že jsou si vědomi, že jejich nabídka nemusela být vybrána, ale pokud nebyla vybrána žádná, obec vyvolala nabídkové řízení, s nímž účastníci měli výdaje, a ten záměr přitom zveřejnila bez vážného úmyslu nemovitost skutečně prodat.
- Často také očekávají, že bude prodáno nejvyšší nabídce – i to je dobré v záměru eliminovat, pokud tomu tak skutečně není.
Dále bych podotkla, že přesto, že záměr není nabídkou na uzavření smlouvy, k uzavření smlouvy nepochybně vede, a proto by obsahem zveřejněného záměru mělo být vše podstatné, co obec ve smlouvě bude požadovat.
To, že zveřejněný záměr ještě není návrhem na uzavření konkrétní smlouvy, jak se v minulosti někdy zájemci domnívali a tento režim vyžadovali, podpořil dokonce Ústavní soud, a to svým usnesením už ze dne 24. 9. 1998, sp. zn. III. ÚS 258/98, ve kterém uvedl:
„Záměr obce prodat nemovitý majetek ještě nepředstavuje právní úkon, který by podléhal režimu občanského zákoníku, nemá ani charakter smlouvy o budoucí smlouvě, ale je pouze (zásadním) rozhodnutím obce prodat část svého majetku. Teprve tehdy, až dojde k vlastní realizaci předsevzatého záměru (nemovitost prodat), budou účastníci následného právního vztahu vystaveni závazkovému režimu podle občanského zákoníku“.
Sám Ústavní soud však uvádí, že rozhodnutí o záměru prodat nemovitost je rozhodnutím zásadním, protože jde o prodej části majetku. S tím poněkud koliduje názor vyslovený v roce 2009 Nejvyšším soudem ČR v Usnesení ze dne 6. 8. 2009, sp. zn. 22 Cdo 4897/2007, které říká, že
„Z žádného ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), nevyplývá, že by záměr obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku, musel být před jeho zveřejněním projednán a schválen příslušným orgánem obce. Zveřejnění záměru nemusí předcházet rozhodnutí příslušného orgánu obce o jeho schválení“.
Autorka tohoto článku zastává názor, že tento závěr je překonaný a hlavně mylný. Je-li rozhodování o prodeji nemovitostí svěřeno zastupitelstvu obce či města, a to jako jedno ze zásadních rozhodnutí (viz i výrok Ústavního soudu v roce 2009 – viz výše), neměl by jiný orgán bez zastupitelstva rozhodovat o obsahu budoucí kupní smlouvy, potažmo vůbec o tom, že ten a ten majetek se prodá. Tedy – nelze připouštět, zejména o významnějších prodejů nemovitostí tu praxi, že zcela mimo zastupitelstvo půjde rozhodnutí, zda se vůbec prodá, a za jakých podmínek. To je totiž podstata zveřejněného záměru.
RADA k danému tématu
Pokud obec či město prodává významnější nemovitosti (například stavební parcely nebo jiné důležité nemovitosti), o tom, že se budou prodávat a za jakých podmínek, tedy obsah zveřejněného záměru, by jednoznačně mělo rozhodnout zastupitelstvo obce/města. I když to zákon o obcích výslovně neuvádí, vyplývá to z rozdělení pravomocí mezi orgány obce, a každý jiný postup by bylo možné kvalifikovat za obcházení zákona, resp. za „vynechání“ nejvyššího orgánu obce z rozhodování o věci, kterou mu svěřuje zákon. Bez ohledu na citovanou judikaturu NS ČR, která byla v této věci velmi velkorysá, nicméně dle názoru autorky chybná. Dokud však nebude judikatura překonaná, lze se v případě potřeby o dané judikáty nepochybně opřít.
Opřít se o dané judikáty lze doposud i proto, že je podpořil i Ústavní soud svým usnesením ze dne 10. 12. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2873/09:
„Ústavní soud nemá žádných ústavněprávních námitek proti názoru, že ke splnění povinnosti podle § 39 odst. 1 obecního zřízení postačuje zveřejnění záměru, a to bez ohledu na proceduru, která mu předcházela“.
Povšimněte si však, že jde o judikaturu 20 až 10 let starou, a že názory by mohly být v případě sporu dnes již odlišné. Obdobně méně velkorysý by mohl být dnes výklad otázky obsahu záměru. Zákon obsah záměru nijak nespecifikuje, a ve své podstatě se záměry soustředí vždy na přesné označení nemovitosti a cenu, a dál pak na termín podání nabídky apod. Ve smlouvě se však následně objevují předkupní práva a různé podmínky postavit do pěti let rodinný dům, a nikdo si neklade otázku – kdo vlastně o těchto velmi podstatných otázkách rozhodl, jak se je zájemci dozvěděli, když nebyly v záměru, apod. Obec pak může „narazit“ v okamžiku, když by dané části smlouvy chtěla vymáhat. Lze si představit, že by soud mohl říct – tyto části smlouvy nebyly zveřejněny v záměru, a ani do smlouvy je neschválilo zastupitelstvo, tedy tyto části smlouvy (doplněné úřadem, právníky, starostou….) jsou neplatné. Bylo by proto dobré záměr ani usnesení o schválení prodeje nepodcenit, a připravit je srozumitelně, určitě a úplně. To přesto, že doposud se můžeme opřít o tento Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 1932/2008, který říká, že
„Zveřejněný záměr obce zcizit majetek ve vlastnictví obce nemusí obsahovat taxativní výčet podmínek, za nichž bude majetkoprávní úkon s uchazečem uzavřen; postačí proto, bude-li ze záměru jasné, jakým konkrétním způsobem hodlá obec s majetkem obce naložit, a bude-li v něm nemovitost (nemovitosti) označena (označeny) v souladu s katastrálním zákonem“.
Na rozdíl od tohoto rozsudku se autorka článku domnívá, že základní obsah budoucí smlouvy by měl obsahovat již záměr, dále pak usnesení o prodeji a samozřejmě logicky pak smlouva. Za tohoto postupu – soulad záměru – usnesení k prodeji – smlouva – nemůže napadat nikdo nic, a celý obsah smlouvy musí být kupujícím splněn. Pravdu má samozřejmě stejný rozsudek NS ČR, když dále říká, že
„Zákon o obcích přesně stanoví, jaké povinné náležitosti záměru obce k nakládání s majetkem obce musí být splněny; tyto povinné náležitosti nelze rozšiřovat o další údaje a při jejich absenci dovozovat absolutní neplatnost následně uzavřeného právního úkonu“.
Až na jeden detail. Samozřejmě postačuje zveřejnit jen to, co říká zákon o obcích; ale chci-li následně do smlouvy zakotvit tak významné věci, jako je předkupní právo nebo výhrada zpětné koupě, nebo umožnit splátky, měli by to vědět zájemci už ze záměru, a mělo by o těchto částech smlouvy rozhodnout zastupitelstvo už při schvalování konkrétnímu zájemci. Smlouva jako taková by, pokud by toto nebylo splněno, nemohla být skutečně prohlášena za neplatnou – ale za neplatné by mohly být prohlášeny části, které nebyly v záměru, a o kterých nerozhodlo ani zastupitelstvo.
Přehlédnout nelze ani právní postavení zájemců o koupi nemovitosti od obce – například v případě, že by obec umožnila uhradit kupní cenu ve splátkách, ale nezveřejnila-li by tuto možnost v záměru, mohli by se ti, co o nemovitost neprojevili zájem, bránit ve stylu „kdybych věděl, že mohou být splátky, přihlásil bych se také, chybně zveřejněný záměr mne tedy neúplnou informací uvedl v omyl, a nemůže být proto platný, pokud neposkytoval tak podstatné informace mající vliv na rozhodnutí zájemce, zda nabídku podá, či nikoli.“ Tedy splatnost kupní ceny je zrovna pro podání nabídky hodně podstatná.
ZÁVĚR k tématu
Soukromoprávní postavení obce a její základ v právu veřejném se v oblasti prodeje nemovitostí v části zveřejnění záměru nemovitost prodat snad nejvíce střetávají. Bez ohledu na judikaturu NS ČR a Ústavního soudu ČR, která se soustředí zejména na to, co žádá zákon o obcích, a jakou podstatu má zveřejněný záměr apod., nelze opominout ani požadavky na srozumitelnost a určitost jednání obce či města navenek. Velkorysá judikatura, které stačil záměr v té nejužší podobě („co a za kolik“), a dokonce tolerovala, že zveřejnění záměru prodat nemovitý majetek města a obsah záměru (tedy za jakých podmínek prodat) neschvalovalo ani u podstatných smluv o podstatném majetku zastupitelstvo, je z pohledu autorky tohoto článku již překonaná. Jedná-li o podstatnější dispozici s nemovitým majetkem obce (na základě rozumné úvahy, co je podstatné), je vhodné, aby záměr schvalovalo zastupitelstvo, tím de facto rozhodlo o tom, že skutečně chce obec tento majetek prodat (jiný orgán, než zastupitelstvo o tom rozhodnout totiž nemůže), a záměr aby byl pak tak obsahově kvalitní, aby se z něho zájemce dozvěděl, za jakých podmínek skutečně bude nemovitý majetek prodáván. Je to naplnění jak zásady publicity, tak předvídatelnost jednání veřejné správy, tak jde o dobrý základ budoucího právního jednání obou stran směrem k určitosti, vážnosti a srozumitelnosti (a platnosti!) smlouvy samotné.
Obec by si pak měla nechat prostor pro to smlouvu neuzavřít vůbec (a to žádnou), a neměla by se vázat na nejvyšší cenu, když rozhodnout může nakonec podle jiného kritéria (které řádně odůvodní).
Obec může též požadovat cenu pevnou, tedy nabídku jen předem přesně stanovené ceny, a souboj cen vůbec nepřipustit (vyšší nabídky vyřadit – i to by ale mělo být obsahem záměru).
To vše však vyžaduje velmi kvalitní a promyšlený sepis záměru obce nemovitost prodat, tedy ve své podstatě sepis záměru tak, jak jej judikatura zdaleka nežádá. Požadavek na předvídatelnost, srozumitelnost a transparentní jednání vůči zájemcům, a také zájem obce na otevřeném jednání s potencionálními smluvními stranami, by měl přesto vést k jinému přístupu k záměrům, než jak je prezentuje citovaná judikatura. Ta totiž zcela jistě v budoucnu dozná změn – podstata hospodaření obcí s nemovitým majetkem si to vyžádá.
© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka