Majetkoprávní jednání obcí a měst v judikatuře soudů – VII.
V roce 2000 byl nový zákon o obcích[1] nepochybně směrem k lepšímu. Dnes bychom však mohli říct o aktuálně platném zákonu z roku 2000, že je již překonán praxí, že je příliš stručný, a že je málo „návodný“. S ohledem na to, že s tímto zákonem mají pracovat zejména právní laikové, zvolení do samosprávných funkcí, je malá „návodnost“ poměrně výrazný nedostatek. V sedmé části tohoto seriálu proto nabízíme další výklad pohledů soudů na výklad zákona, a tím odpovídáme na to, na co zatím neodpovídá přímo zákon. Zkusme tedy ještě některé otázky shrnout.
Obec může zveřejnit tzv. adresný záměr (prodej konkrétní osobě)
Ale pozor, má to svá úskalí
Dlouhou dobu se vedly polemiky o to, zda obec musí zveřejňovat záměr vždy obecně, tedy vůči neurčitému okruhu zájemců, aby bylo dostatečně jasné a pochopitelné, že zájem o koupi či pronájem nemovitosti může prodat každý. Zákon je k této otázce skoupý, a tak řešení opět přinesly až soudy. Stalo se tak poprvé tímto rozhodnutím Nejvyššího soudu ČR z roku 2008, sp. zn. 28 Cdo 3757/2007, který vyslovil následující:
„Nejvyšší soud není toho názoru, že účel publikace záměru obce prodat nemovitost je naplněn jen tehdy, obsahuje-li listina obecné sdělení o záměru převést nemovitosti a výslovnou výzvu občanům k předložení jejich nabídek. Tento účel může být naplněn i v případě, že je zveřejněn záměr obce prodat nemovitosti konkrétnímu zájemci s jasnou a určitou identifikací nemovitostí a s výzvou občanům uplatnit v zákonné lhůtě připomínky k zamýšlenému převodu“.
Dané rozhodnutí má z pohledu autorky článku však hned dvě úskalí, které vývojem výkladu zákona o obcích je nutné brát v potaz:
- V případě, že zveřejňujeme záměr prodat již konkrétní osobě (a je jedno, zda osobě právnické, nebo osobě fyzické), musí vždy o záměru rozhodovat zastupitelstvo obce; zveřejnění jen radou obce by bylo překročením pravomoci rady, do které nespadá převod nemovitostí. V daném případě by tak nebylo možné akceptovat to, co se prozatím akceptuje při zveřejňování ostatních, obecných záměrů, tedy schválení jejich obsahu radou obce.
- Druhé úskalí spočívá právě v onom „prodej konkrétní osobě“. Zveřejnění prodeje již předem určenému kupci bez dalšího by de facto odňalo možnost ucházet se o daný majetek komukoli jinému, což zákon nepřipouští. Je to jasně dáno formulací ustanovení § 39, odst.1: „Záměr obce prodat, směnit, darovat, pronajmout, propachtovat nebo vypůjčit hmotnou nemovitou věc nebo právo stavby anebo je přenechat jako výprosu a záměr obce smluvně zřídit právo stavby k pozemku ve vlastnictví obce obec zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky“. Zákon tedy vyžaduje, aby nabídku mohl předložit každý.
Je tedy rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR špatné? Ne – jen je nutné myslet na výše uvedené věci. Není nic špatného na tom, když obec transparentně sděluje, komu má zájem majetek prodat (pronajmout atd.). Alespoň z toho mohou občané usoudit její plány. Zveřejnění adresného záměru však musí splňovat hned dvě podmínky:
- Adresný záměr prodat musí být schvalován zastupitelstvem
- I z adresného záměru musí vyplývat možnost pro třetí osoby, že i ony mohou předložit nabídky, a obsah záměru tomu musí odpovídat; není vyloučeno, že ZO poté rozhodne jinak, protože není svou deklarací nijak vázáno. Může na základě došlých nabídek rozhodnout jakkoli.
Jiný přístup by znamenal jistě nežádoucí praxi, že by se o prodeji rozhodovalo předem na jednáních na úřadě, mimo možnost občanů do toho jakkoli vstoupit.
Co je to vlastně záměr? Je to závazné právní jednání? A jak závazné?
Tak, jak obce často obsah záměru a nakládání s ním hrubě podceňují (a jeho obsah odbývají), na druhé straně občané a obchodní společnosti jej z hlediska právního přeceňují. Občané si často myslí, že zveřejněný záměr je nějakou závaznou nabídkou smlouvy, u adresného záměru dokonce bylo možné zaznamenat úvahy, že jde o nějakou smlouvu o smlouvě budoucí. Nic z toho není pravda. A protože zákon o obcích byl a nadále je opět k pojmu „záměr“ skoupý, věnovaly se této otázce opět soudy, a to už za platnosti starého zákona o obcích.
Ve svémUsnesení Ústavní soud dne 24. 9. 1998, sp. zn. III. ÚS 258/98, vyslovil následující: „Záměr obce prodat nemovitý majetek ještě nepředstavuje právní úkon, který by podléhal režimu občanského zákoníku, nemá ani charakter smlouvy o budoucí smlouvě, ale je pouze (zásadním) rozhodnutím obce prodat část svého majetku. Teprve tehdy, až dojde k vlastní realizaci předsevzatého záměru (nemovitost prodat), budou účastníci následného právního vztahu vystaveni závazkovému režimu podle občanského zákoníku“.
Co tím Ústavní soud řekl:
- záměr a jeho zveřejnění a výzva podat nabídky či se vyjádřit nepodléhá občanskému zákoníku, jde o speciální právní úpravu zákona o obcích
- nabídka není návrhem na uzavření smlouvy ve smyslu občanského zákoníku
- nejedná se v případě, že občan dá nabídku, o uzavření budoucí kupní smlouvy
Přesto není správné záměr podceňovat, a to z mnoha důvodů. Uveďme si proto k záměru některé poznámky, které mohou být pro právní praxi podstatné.
- Obec by měla brát záměr vážně; pokud tedy vyzve k podávání nabídek (a tím de facto k tomu, aby jiné osoby zveřejnily své osobní či obchodní zájmy), mělo by následně k realizaci jednání obce dojít. Pokud se tak nestane, a obec záměr zruší, přesto, že jí to zákon neukládá, by měla odůvodnit, proč. Předejít tomu lze také tak, že již v záměru bude obec deklarovat, že si vyhrazuje právo zrušit záměr i bez udání důvodu, a smlouvu na jeho základě neuzavřít.
- Neměli bychom zapomínat na prevenci. Pokud obec v záměru vyzve např. firmy, aby zpracovaly studie apod., a pak záměr zruší, může se nadít toho, že po ní zájemci budou chtít náhradu škody spojené s přípravou, která nemusí být levná. Pokud prodá jednomu z nich, jde o „riziko podnikání“, ale pokud neprodá žádnému, mohou se zájemci cítit být zneužiti, a chtít náhrady. Opět tomu lze předejít přímo v textu záměru výhradou neprodat a upozornění, že náklady si každý uchazeč nese na všech okolností sám.
Záměr tedy vždy musí být koncipován srozumitelně, a měl by obec chránit před možnými důsledky, když bude nucena rozhodnout tak, jak nečekala. To, že se záměr neřídí občanským zákoníkem, totiž neznamená, že podle občanského zákoníku nemůže být uplatněna náhrada škody apod. Záměru se věnují i další rozsudky. Což svědčí o tom jak důležité právně jsou.
Záměr a následná smlouva uzavřená na jeho základě nesmí mít mezi sebou dlouhou dobu
V praxi se stávala, že obec zveřejnila záměr prodat nemovitosti, pak záměr sňala z úřední desky, ale na jeho základě uzavřela i za rok smlouvu. To soudní praxe nepodpořila. Ač zákon o obcích neuvádí žádnou dobu, do které by měla být smlouva uzavřena, soudy řekly jasně – musí tam být časové kontinuita. Nejlépe je ihned, tolerovat lze dva tři měsíce. Déle ne. Obdobně je to s tím, když někdo podá nabídku, a smlouvy by se uzavírala až za rok dva. Tedy jak přijetí nabídky, tak následné uzavření smlouvy, musí mít mezi sebou co nejkratší časový úsek. Zabýval se tím tento rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2012, sp. zn. 26 Cdo 4198/2011, který vyslovil, že „Podmínka publikace záměru obce o nakládání s majetkem obce je splněna, je-li zachována časová kontinuita mezi zveřejněním záměru a realizací zamýšleného právního úkonu.“
Důvodem tohoto názoru bylo, že jiný přístup by potíral zásadu publicity – občané už po takové době nemohou vůbec vědět, co a jak bylo zveřejněno, a proto podle tohoto zveřejnění nelze platně jednat. Musí jít o jednání aktuální. Je to další oblast, kterou neupravuje zákon o obcích, ale odpověď nalézáme až v rozhodnutích soudů.
Záměr musí být určitý
Mají-li zájemci reagovat na nabídku obce ve zveřejněném záměru, a to jak nabídkou, tak formou připomínek, musí vědět, na co vlastně reagují. Tedy majetek obce musí být dostatečně přesně označen. A pokud to tak nebylo, může být smlouva, uzavřená na základě neurčitého záměru, označena soudem za neplatnou. Stalo se tak v Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 28 Cdo 1684/2004, které řeklo:
„Nebyl-li obecní pozemek v záměru obce určitě označen, je smlouva o jeho převodu pro neurčitost neplatná ve smyslu § 37 odst. 1 obč. zák., i když v ní byl již pozemek řádně označen“.
Zde lze dokumentovat, že přesto, že záměr se neřídí občanským zákoníkem (jak říkají soudy, pokud jde o jeho samu podstatu), obecné náležitosti se jím řídí všechny – včetně pojmu určitost a srozumitelnost. Je tedy nepochybné, že obce musí mít na mysli ve svém jednání nejen zákon o obcích (už tak nedokonalý), ale také občanský zákoník.
Zapomněli jsme při zveřejnění záměru na internetovou úřední desku. Co to znamená?
Nic veselého. Přesto, že jinak jsme splnili vše, prokáže-li se, že na internetu nebyl záměr zveřejněn, následkem je absolutní neplatnost následně uzavřené smlouvy. Tato neplatnost nejde nijak napravit. Opět je důvodem nesplnění určitosti jednání podle občanského zákoníku. Touto otázkou se zabýval Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2373/2012, kdy došel k tomuto závěru: „Nesplnění zákonem vyžadované publikace veřejné nabídky prodeje pozemku na tzv. internetové veřejné desce způsobuje absolutní neplatnost následně uzavřené převodní smlouvy ve smyslu § 39 obč. zák.“
Každé jednání musí umět obec obhájit; podezřelé jednání opakovaných záměrů nemá ochranu zákona
I v obcích a městech se občas objeví snaha vyhovět někomu více, než je zdrávo, resp. bez ohledu na zákon o obcích nasměrovat nemovitosti předem jasnému zájemci. Proto občas došlo k opakování nabídek, jejich rušení a opětovnému vyhlašování. Nic proti tomu, má-li to racionální důvod, který umí obec vysvětlit. Pokud ale neumí odůvodnit ne právě logické kroky, může se nadít toho, že následně uzavřené smlouvy soud prohlásí za absolutně neplatné. Otázce „podezřelého nakládání“ s majetkem obce se věnoval ústavní soud, a to ve svém Nálezu ze dne 20. 6. 2012, sp. zn. IV. ÚS 1167/11, když vyslovil: „Obec má právo opakovaně vyhlásit nabídkové řízení ohledně téže nemovitosti či vymezit podmínky, které musí splňovat zájemce o jejich koupi, případně podmínky prodeje, avšak takový postup musí mít racionální a obhajitelnou základnu a nesmí sloužit k podezřelému a netransparentnímu nakládání s obecním majetkem.“
Ústavní soud si byl přitom vědom, že výrazně zasahuje do samosprávy v tom smyslu, že jí říká, jak má jednat. Proto stojí za to ocitovat některé pasáže z nálezu, protože z nich vyplývá, co ústavní soud k zásahu vedle – a dle názoru autorky, která jinak důrazně hájí právo na samosprávu, v daném případě rozhodl právem.
„Je vyloučeno, aby obec jakožto územní společenství občanů majících právo na samosprávu a jsoucí veřejnoprávní korporací hospodařila s jí vlastněným majetkem prostřednictvím svých volených orgánů tak, že by na prvý pohled pochybným charakterem tohoto hospodaření podlamovala důvěru občanů, kteří obec tvoří, v to, že její správa je správou ve prospěch obce, a nikoliv ve prospěch jiných subjektů. Samostatné spravování obce zastupitelstvem neznamená, že by zvolené zastupitelstvo a představitelé obce stáli nad společenstvím těch, kteří je k výkonu samosprávy zvolili. Ti, kdo obec spravují, neměli by ztratit ani na okamžik ze zřetele, že nejsou majiteli obce a že správa obce není poručníkováním těch, kteří obec tvoří. Vymkne-li se správa obce z těchto ústavních mantinelů, pak byť by i byla formálně ve shodě se zákonem, nelze jí přiznat soudní ochranu;…“
.
„Na základě již výše analyzovaných
okolností projednávaného případu posuzovaných ve vzájemné souvislosti je třeba
uzavřít, že podmínka složení jistiny ve
výši 5 000 000 Kč v krátké lhůtě v opakovaném nabídkovém řízení, jehož výsledek
stran nejvyšší nabídnuté kupní ceny se výrazně nelišil od nabídky, kterou
stěžovatel učinil v předchozím nabídkovém řízení, měla diskriminační povahu s
cílem zamezit účasti stěžovatele v druhém nabídkovém řízení vytvořením
podmínek pro výběr předem stanoveného zájemce“.
Je tedy zřejmé, že podobná kaskadérská jednání se obci nikdy nemohou vyplatit.
Uzavřeme smlouvu, a hned ji změníme dodatky. Záměr tedy není důležitý. Není to pravda
Velký omyl, který padl Rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 8. 4. 2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008, který řešil právě povinnost zveřejnění záměru v případě změn již uzavřené nájemní smlouvy, a to poměrně striktně. Oddělil přitom důležité od méně důležitého, ale jeho závěry jsou jasné a srozumitelné – obcházet princip publicity takto nelze. Vždy je třeba zvažovat podstatu nakládání s obecním majetkem. Ve své podstatě soudní rozsudek říká, že to podstatné vždy musí záměrem projít, a pokud se něco z podstatného mění, podléhá to zveřejnění nového záměru
Z rozsudku:
„Povinnost zveřejnění záměru se týká především změn zasahujících pojmové znaky závazkového právního vztahu (v případě nájmu to bude ujednání vymezující předmět nájmu a ujednání o ceně nájmu) – a dále některých dalších ujednání (zejména ujednání o době trvání nájmu a v případě podstatných změn též ujednání o způsobu užívání předmětu nájmu). Naproti tomuto nebude zpravidla zapotřebí zveřejňovat záměr obce uzavřít například dodatek o způsobu placení nájemného, o povinnosti nájemce dát věc pojistit, či dodatek o změnách důvodů pro odstoupení či výpověď atd. Při posuzování toho, zda je třeba záměr obce publikovat či nikoliv, je nicméně v každém jednotlivém případě nezbytně nutné klást si otázku, zda a jakým způsobem se změna dotýká života obyvatel obce nebo zda a jakým způsobem se změna závazkového právního vztahu týká účelnosti a hospodárnosti nakládání s obecním majetkem“.
Ze zveřejněných podmínek prodeje nemůžeme nikdy slevit
A to ani tehdy, kdyby byl jen jediný zájemce, který je nesplňuje. Musíme uvažovat tak, že kdyby tam ty podmínky nebyly, třeba by se našel ještě další zájemce. Nejvyšší soud to řekl jasně v rozsudku ze dne 26. 1. 2011, sp. zn. 32 Cdo 721/2010: „Jestliže obec ve zveřejněném záměru stanoví podmínky, jež musí splňovat zájemce o nabytí nemovitého majetku obce, kupní smlouvu však uzavře se subjektem, který tyto podmínky nesplňoval, jde o kupní smlouvu uzavřenou v rozporu se zveřejněným záměrem“. A smlouva takto uzavřená je absolutně neplatná. Napadnout podobnou smlouvu přitom může každý – o potencionální zájemce, který se o nemovitost právě kvůli podmínkám neucházel.
Pokud zveřejníme, že kupní cena musí být uhrazena do 30 dnů ode dne podpisu smlouvy, a pak kupujícímu povolíme splátky, nebo stanovíme, že pozemky je nutné koupit jako celek, a pak umožníme koupit jen část, zaděláváme si na vážný potencionální problém. Proto je důležité nepodcenit zveřejňované záměry v žádném z případů.
© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka