Majetkoprávní jednání obcí a měst v judikatuře soudů – VIII.
V roce 2000 byl nový zákon o obcích[1] nepochybně směrem k lepšímu. Dnes bychom však mohli říct o aktuálně platném zákonu z roku 2000, že je již překonán praxí, že je příliš stručný, a že je málo „návodný“. S ohledem na to, že s tímto zákonem mají pracovat zejména právní laikové, zvolení do samosprávných funkcí, je malá „návodnost“ poměrně výrazný nedostatek. V osmé části tohoto seriálu proto nabízíme další výklad pohledů soudů na některá jednání obcí a měst, a tím odpovídáme na to, na co zatím neodpovídá přímo zákon.
Podstatně nižší cena než je cena obvyklá
Otázka kupních cen při prodeji nemovitostí je poté, co byla absence odůvodnění odchylky od ceny v místě a čase obvyklé v zákoně o obcích „odměněna“ sankcí absolutní neplatnosti daného právního jednání (tedy sankcí, kterou nelze zhojit), nejčastěji diskutovanou otázkou v obcích a městech. A není divu – prodat něco pod cenou může být jednak prohlášeno následně za neplatné jednání, pokud to hned u tohoto prodeje neodůvodníme důležitým zájmem, který samospráva sleduje, jednak mohou být zastupitelé stíháni za porušování povinnosti při správě cizího majetku. Právě proto, že nedůvodně prodali „levně“. Nejde však o něco zcela nového. Už několik let předtím, než byla takto zpřísněna právní úprava v zákoně o obcích, judikoval tuto otázku Nejvyšší soud, a to v rozsudku ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. 28 Cdo 3950/2010. V něm už tehdy vyslovil tento právní názor:
„Smlouva o úplatném převodu obecního majetku za cenu podstatně nižší, než je cena v místě a čase obvyklá, je bez náležitých důvodů pro tuto odchylku neplatná podle § 39 obč. zák., neboť svým obsahem odporuje zákonu (§ 39 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb.)“.
Lze tedy říci, že po několika letech se dostal tento judikát jako obecné pravidlo do zákona o obcích, v ustanovení § 39, odst.2 (a to v téměř v totožném znění): „Při úplatném převodu majetku se cena sjednává zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem. Odchylka od ceny obvyklé musí být zdůvodněna, jde-li o cenu nižší než obvyklou. Není-li odchylka od ceny obvyklé zdůvodněna, je právní jednání neplatné.“
Ač to zákon neříká, měla by být kupní cena odůvodněna i v případě, když obec kupuje něco tzv. draze, tedy za cenu vyšší, než je v místě a čase obvyklé. Třeba proto, že o danou nemovitost z nějakého důležitého důvodu velmi stojí – například chce získat pro občany novou rekreační oblast, chce scelit své pozemky, chce vytvořit stavební lokalitu, a daná nemovitost tomu svým situováním brání, apod.
Jak neudělat chybu v případě cen v místě a čase (ne)obvyklých – stálou prevencí
Ať budeme prodávat, nebo ať budeme pro obec kupovat, a přesto, že nebudeme znát přesně znalecké ocenění, protože nám nepřijde jako smysluplný výdaj, nikdy neuděláme chybu, když prodej nebo koupi odůvodníme – proč kupujeme (prodáváme), jaký důležitý zájem tím sledujeme, čeho chceme prodejem či koupí dosáhnout, zkrátka když pojmenujeme motivy obce. Zabijeme tím hned několik much jednou ranou – jsme v bezpečí před přísným zákonem o obcích, jsme v bezpečí před „udavači, kteří nikdy nespí“, a také zajistíme, že ať se na úkon podíváme i za tři čtyři toky my nebo někdo cizí, bude nám i jemu hned jasné, o co v dané majetkoprávní dispozici šlo. Důvody a motivy se tak nebudou muset složitě a někdy nepříjemně dohledávat.
Charakter smlouvy o zaplacení jednorázového příspěvku za připojení na sítě technické infrastruktury a komunikace v majetku obce
V praxi se vyskytly otázky týkající se příspěvku vlastníka pozemku za připojení na infrastrukturu a komunikace, a to v tom smyslu, kdo tuto smlouvu, která je de facto smlouvou tzv. nepojmenovanou, schvaluje. Nejvyšší soud došel k poměrně logickému závěru, který vyjádřil zcela srozumitelně ve svém judikátu.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 6. 2010, sp. zn. 33 Cdo 2532/2008
„Jelikož smlouvou o zaplacení jednorázového příspěvku za připojení na sítě technické infrastruktury a komunikace se s majetkem obce nenakládá, nýbrž se jí obecní majetek rozmnožuje, nevyžaduje zákon předchozí souhlas ani schválení některého z těchto orgánů obce s uzavřenou smlouvou. Nedostatek schválení (souhlasu) nemůže proto způsobit neplatnost smlouvy“.
Z toho vyplývá, že pokud stavebníci hradí příspěvek na připojení na sítě, může podle NS ČR smlouvu podepsat sám starosta bez dalšího. Nicméně se předpokládá, že samu výši příspěvku obecně schválí před tím zastupitelstvo obce jako „vládce rozpočtu“. Poznámka: Platbu příspěvku je dobré si ošetřit budoucí smlouvou. Obec nemůže totiž v případě vybudování infrastruktury chtít poté za napojení žádné peníze – resp. nemůže napojení odmítnout. Proto je dobré ve stavebních lokalitách nepodcenit smluvní ošetření vzájemných nároků předem. Proč?
Autorka článku zatupovala případ, kdy obec byla na straně žalované, a stavebníci (její občané) ji žalovali o částky, které předtím zaplatili za napojení na inženýrské sítě; tvrdili totiž, že byli obcí „nemravně“ uvedeni v omyl v tom smyslu, že za napojení zaplatit musí, zatímco jim obec měla umožnit napojení bezúplatné v případě, že už sítě byly zkolaudované a v provozu. Soud to nebyl snadný, ale se zvolenou právní obranou obec uspěla, a soud nakonec rozhodl tak, že fakt, že se stavebníci podíleli na úhradě nákladných inženýrských sítí, které využívají, je zcela v pořádku, v souladu s dobrými mravy, a pokud již všichni plnili, nemohou po roce, dvou, žádat příspěvek z právního titulu bezdůvodného obohacení zpět – to proto, že obec se bezdůvodně neobohatila. Jednak ty sítě napřed uhradila, a následně pouze žádala od stavebníků podíl na jejich nákladech, a správně neodlišovala, zda to žádá po stavebnících před kolaudací inženýrských sítí, nebo po kolaudaci, neboť se ke všem svým občanům chtěla chovat stejně. Soud těmto motivům porozuměl, ztotožnil se s nimi, a obci žádné peníze vracet nenařídil; konstatoval, že se neobohatila, ale jednala odpovědně vůči rozpočtu obce, i stejně vůči všem stavebníkům. Soud tak rozhodl přesto, že skutečně by obec podíl na nákladech tzv. nevysoudila – nárok ze zákona na příspěvek za připojení skutečně chtít sice mohla, ale nikoli vymahatelně, tedy stavebník jej musel dát obci dobrovolně. Na jeden z argumentů žalobců, že obec je měla upozornit, že platit nemusí, soud řekl, že měli mít svého právníka, a nedělat si z obce finančního a právního poradce, a že naopak obec se chovala odpovědně, když se snažila vynaložené náklady získat částečně od těch, vůči kterým byly vynaloženy, zpět do rozpočtu.
Jak je vidět, dobré důvody, dobrý motiv a srozumitelnost jednání obce dokážou přesvědčit soud i o tom, že jednání zdánlivě neplatné jsou považována za platná, jsou-li míněna ve prospěch tzv. celku – jsou realizací určitého veřejného zájmu.
Zákaz „protekce“ při prodeji nemovitosti
Obce často řeší, zda mohou prodat nemovitost předem deklarovanému zájemci. To je obecně možné, ale nesmí to bránit ostatním, aby se o nemovitost ucházeli, a ze záměru to musí být patrné. Obdobně nesmí být záměr „ušitý na míru“ předem vybranému zájemci tak, aby se druzí de facto nemohli ani přihlásit (skrytá, „protekční“ preference). Vyslovil se k tomu Nejvyšší soud ČR už v roce 2008.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 9. 2009, sp. zn. 28 Cdo 4108/2008
„Nabídkové řízení o zamýšlené dispozici s obecním nemovitým majetkem musí probíhat v souladu s dobrými mravy a principy slušnosti, tedy aby předem stanovená kritéria nebyla chápána jako záminka pro výběr předem stanoveného zájemce“.
Takovou preferencí může být např. složení vysoké jistiny, nebo požadavek na sousedství prodávané nemovitosti, nebo že kupující musí být občanem obce, a tisíce jiných. Autorka článku však považuje za zcela transparentní přístup obce sdělení, že bude preferovat osoby mající vztah k obci; tím neříká, že se nemůže přihlásit nikdo jiný, ale současně otevřeně sděluje, jaké budou její priority. Tedy opět zde platí – jednání obce musí být hlavně pochopitelné a logické, a to pro každou třetí osobu, která si záznam přečte.
Má-li věc platně schválit zastupitelstvo, musí jednat veřejně a za splnění všech ostatních podmínek
Tato otázka je již obecně známá, a proto nedochází k excesům typu neveřejných zasedání; nicméně nejedná se o jediné pravidlo. Zasedání by mělo proběhnout tak, aby byl řádně zveřejněn jeho program, vše bylo v souladu se zákonem na úřední desce obce, aby se postupovalo podle jednacího řádu (například materiály předem apod.). Judikatura to považuje za podmínky zákonnosti, a tím pádem i podmínky platnosti jednání obce.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 12. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2286/2009
„Jestliže pravomoc vytvořit vůli obce přísluší zastupitelstvu obce, nemůže se tak stát jinak než usnesením zastupitelstva obce přijatým na řádně svolaném zasedání zastupitelstva obce a za splnění všech dalších podmínek vyžadovaných právním řádem České republiky“.
Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 9. 2011, sp. zn. 30 Cdo 1047/2010
O majetkoprávních úkonech obce rozhoduje obecní zastupitelstvo pouze na svých veřejných zasedáních.
Nelze tedy rozhodovat na pracovních poradách. „neveřejných“ zasedáních apod. Pokud by se něco takového prokázalo, bylo by takto učiněné jednání obce neplatné.
Obec uzavírá i soukromoprávní vztahy
Na obec se ne vždy pohlíží jako subjekt veřejného práva, ale na klasický subjekt, který uzavírá dvoustranné civilní smlouvy. Není zde tedy v nějaké pozici autority, která „rozhoduje“, ale je v pozici samosprávného subjektu, který uzavírá klasický smluvní vztah s druhou smluvní stranou na bázi smluvní rovnosti. Obec je jen omezena některými dílčími zákonnými povinnostmi (zveřejnění záměru apod.), což je spojeno s tím, že má základ v právu veřejném. I touto otázkou se zabýval Nejvyšší správní soud, když se podobným smluvním vztah odmítl zabývat s tím, že smlouvy tohoto druhu nelze napadnout, a to ani z pozice obce, správní žalobou, ale jen klasickou žalobou. V daném rozhodnutí soudu se přesně ukazuje dvojí charakter výkonu působnosti – přenesená působnost (za stát), a samostatná působnost, v níž je obec v mezích zákona „svobodna.“ O soukromoprávním charaktery smluvních vztahů obce hovoří tento judikát.
Rozsudek Nejvyšší správního soudu ze dne 13. 12. 2006, sp. zn. 3 Ans 9/2005
„ Při nakládání s vlastním majetkem a hospodaření s ním vystupuje obec jako účastník soukromoprávních vztahů, nikoli jako nositel moci veřejné. Usnesení zastupitelstva obce, jímž byl schválen k prodeji pozemek ve vlastnictví obce, není rozhodnutím, jímž by obec autoritativně rozhodovala o veřejných subjektivních právech fyzických a právnických osob, a nelze je tudíž napadnout žalobou ve správním soudnictví“.
Lze říct, že obec je vlastník jako každý jiný a má i všechna jeho práva, jen je v některých detailech na svobodě svého rozhodování zákonem omezena. Jen to ji ale mírně odlišuje od soukromoprávních subjektů, Jinak zcela jako ony uzavírá smlouvy soukromého práva, a na to je třeba brát zřetel.
© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka