Majetkoprávní jednání obcí a měst v judikatuře soudů – X.

V roce 2000 byl nový zákon o obcích nepochybně směrem k lepšímu. Dnes bychom však mohli říct o aktuálně platném zákonu z roku 2000, jež byl už více jak 50 x novelizován, že je opět již překonán praxí, že je příliš stručný, tedy málo „návodný“. S ohledem na to, že s tímto zákonem mají pracovat zejména právní laikové, zvolení do samosprávných funkcí, je malá „návodnost“ poměrně výrazný nedostatek. V desáté části tohoto seriálu proto nabízíme další judikaturní pohled soudu na jednání obcí a měst, a tím odpovídáme na to, na co zatím neodpovídá přímo zákon.

V mnoha odborných textech (včetně textů autorky tohoto článku), které se týkají majetkoprávních jednání obcí a měst v podobě převodu vlastnických práv, se dočtete, že největším problémem, znamenající automaticky absolutní neplatnost smlouvy, je to, když není kupní smlouva o převodu vlastnictví k nemovitosti schválena zastupitelstvem obce. Že je to věc, kterou soudy bez pardonu „odsoudí“ k neplatnosti, protože neschválení zastupitelstvem nelze prominout ani přehlédnout. Přesto však máme judikát z roku 2012, který řekl ústy soudců něco jiného – a nutno dodat, že to řekl velmi rozumně. Je to další průlom ve výkladu zákona o obcích, znamenající výklad efektivní, ne formalistický. Jedná se o judikát Krajského soudu v Brně, č.j. 29 A 159/2015. Podstatné na něm je to, že dal meze dozorové pravomoci MV ČR v případě podepsaných a do katastru vložených smluv.

Průběh dané kauzy

Dne 14. 3. 2011 starostka obce podepsala smlouvu, jejímž předmětem byl prodej „nemovitosti – objektu bydlení včetně pozemku. Ministerstvo vnitra zjistilo na základě upozornění, že kupní smlouva nebyla schválena zastupitelstvem obce, vyzvalo proto obec k nápravě (zrušení této kupní smlouvy), což obec odmítla udělat – daný krok by totiž mohl způsobit vážné následky. Navíc obec byla ráda, že se nemovitost prodala, tedy že se vůbec našel zájemce.

Žalobou se MV ČR jako orgán příslušný k výkonu dozoru domáhal, aby soud zrušil předmětné rozhodnutí starostky uzavřít kupní smlouvu, protože se  domníval, že napadené rozhodnutí starostky obce bylo přijato v rozporu se zákonem, neboť žalovaná obec nepostupovala v souladu s ustanoveními obecního zřízení a uzavřená smlouva je tak dle § 41 odst. 2 zákona o obcích od počátku neplatná. 

Žalobce uvedl, že své dozorové oprávnění aktivoval na základě podnětu ze dne 25. 11. 2014, přičemž zjistil, že zastupitelstvo obce schválilo záměr prodeje předmětné nemovitosti, dále pak to, že záměr obce byl řádně vyvěšen na úřední desce, ale současně zjistil, že samotný prodej však následně nebyl zastupitelstvem obce vůbec schválen, když starostka uzavřela kupní smlouvu  jménem obce bez předchozího schválení zastupitelstvem obce; zastupitelstvo obce pak pouze informovala o tom, že předmětná nemovitost již byla prodána. Na základě těchto skutečností dospělo MV ČR k závěru, že žalovaná postupovala v rámci prodej předmětné nemovitosti v rozporu s obecním zřízením tím, že starostka obce bez souhlasu zastupitelstva obce nahradila vůli tohoto orgánu pouze svou vůlí, což má za následek to, že na uzavřenou kupní smlouvu je nutné pohlížet jako na od počátku neplatnou. Po přečtení zákona o obcích musíme na první pohled dojít ke stejnému závěru jako MV ČR, nicméně už sama obec v počáteční fázi upozorňovala na přílišný formalismus tohoto přísného výkladu s ohledem na specifika případu, a neviděla důvod k tak radikálnímu kroku „vše zrušit.“ Proto ministerstvu nevyhověla, a po sepisu právní argumentace proč odmítla přijmout nápravná opatření. 

Co bylo žalobními důvody ministerstva

Co se týká samotných důvodů pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí starostky, uvedlo žalující ministerstvo, že § 41 odst. 2 zákona o obcích jasně stanoví, že právní úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, jsou bez tohoto schválení od počátku neplatné. To byl právě i případ předmětné majetkové dispozice obce. Dále se v žalobě uvedlo, že přitom takový od počátku neplatný právní úkon nelze dodatečně zhojit. Dle dostupné judikatury ke zhojení takového úkonu nemůže vést ani např. pozdější „vzetí na vědomí“ prodeje zastupitelstvem obce, a dokonce ani dodatečné schválení. Ministerstvo zopakovalo, že starostka v daném případě bez souhlasu zastupitelstva nahradila vůli tohoto orgánu pouze svou vůlí, neboť žádné rozhodnutí či usnesení, kterým by došlo ke schválení uzavření smlouvy, zastupitelstvo vůbec nepřijalo. MV ČR uvedené úvahy shrnulo tak, že podmínkou pro platné uzavření smlouvy je její předchozí schválení příslušným obecním orgánem, to znamená, že pověřená osoba může smlouvu uzavřít, tj. projevit předem utvořenou vůli obce navenek, až po schválení smlouvy příslušným orgánem; starosta je tak oprávněn jménem obce uzavřít smlouvu, avšak předem schválenou k tomu příslušným orgánem obce.

Rozhodnutí žalované uzavřít předmětnou smlouvu je tak dle žalujícího ministerstva v rozporu s obecním zřízením, neboť starostka obce bez souhlasu zastupitelstva obce nahradila vůli tohoto orgánu pouze svojí vůlí. Na předmětnou smlouvu je tudíž třeba hledět jako na od počátku neplatnou.

Jak se bránila žalovaná obec

Obdobně, jako ve svých prvních vyjádřeních (na kterých se podílela autorka tohoto článku). Obec k žalobě uvedla, že i přes formální pochybení (které s ohledem na objektivní zjištění MV ČR nijak nepopírala) byla vůle obce projevena určitě, vážně a srozumitelně, a že neplatnost smlouvy je žalobcem dovozována na základě formalistických důvodů. Dále uvedla, že není smysluplné měnit současný právní stav, kdy od uzavření smlouvy již uběhlo v době podání žaloby skoro pět let, navíc nabyvatelka předmětné nemovitosti v mezičase již její polovinu převedla na další osobu. Žalovaná obec tedy dala soudu ke zvážení i to, zda rovněž není třeba vzít v potaz běh promlčecí doby. Ke skutkovým okolnostem věci obec dodala, že prodávaná nemovitost byla po bývalých nájemnících ve velmi neutěšeném stavu, a kdy zájmem obce, vzhledem ke zmíněnému stavu předmětné nemovitosti, bylo nalézt alespoň jednoho zájemce, který by ji byl ochoten odkoupit. Proto zastupitelstvo řádně schválilo záměr prodeje, a to dokonce prostřednictvím realitní kanceláře, aby byl cíl najít aspoň jednoho kupce reálnější. Za takové situace byla starostka nepřímo zmocněna uzavřít jménem obce kupní smlouvu. K tomuto postupu nemělo zastupitelstvo obce na zasedání, kdy bylo starostkou o uzavření kupní smlouvy informováno, žádné námitky ani připomínky, a proto byl po zasedání zastupitelstva, podán návrh na vklad do katastru nemovitostí. Obec dále uvedla, že za celou dobu od uzavření smlouvy žádná ze stran smlouvy tuto nezpochybnila, dům byl rekonstruován, noví vlastníci zde mají trvalý pobyt i bydliště a postup navržený MV ČR by tak neprospěl nikomu

  • poškodil by obec, která chtěla zdevastovanou budovu prodat
  • poškodil by současné vlastníky
  • zároveň by nový prodej (zahrnující vyčíslování zhodnocení budovy apod.) byl velmi složitý.

Dále obec uvedla, že na zpochybnění smlouvy nemůže mít nikdo, tím méně žalující ministerstvo, naléhavý právní zájem.

Ministerstvo vnitra však přesto na svém žalobním návrhu trvalo.

Jak se na podobné věci dívaly soudy před tímto rozhodnutím

Je nutné dodat, že soudy jsou při hodnocení právních jednání obce velmi přísné. Je tomu tak proto, že obec je veřejnoprávním subjektem, a hospodaří s veřejným majetkem, který musí být více chráněn. Nicméně i přesto už například Nejvyšší soud ČR vyslovil v rozhodnutí  28 Cdo 1067/2004, že „Závěr, že určitý právní úkon je neplatný pro rozpor se zákonem nebo proto, že zákon obchází, se musí opírat o rozumný výklad dotčeného zákonného ustanovení“.

Obec neustoupila od názoru, že sice pochybila, ale následky nesmí být tak tvrdé

Proto obec uvedla, že s ohledem na popsané skutečnosti, a také na to, že k převodu vlastnického práva došlo až po projednání zastupitelstvem (i když jen formou „na vědomí“), lze výjimečně připustit konkludentní schválení smlouvy zastupitelstvem obce. Obec proto trvala na platnosti smlouvy, kdy výklad MV ČR nebyl podle obce v souladu se „zdravým rozumem“ (viz citovaný judikát) a položila otázku, komu by MV ČR navrhovaný postup prospěl.  Dopady na obec i vlastníky předmětné nemovitosti by byly nepřiměřené, a to pouze s ohledem na zachování ministerstvem požadovaných formalistických postupů a návrhů řešení. Takový formalistický výklad práva by podle obce popíral „zdravý rozum“, dobré mravy a mohl by se ocitnout v rozporu s § 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „občanský zákoník“). Výklad práva, jak uvádí i Ústavní soud, však nemá být takový, aby se právo stalo nástrojem odcizení a absurdity. Navíc tu není žádné „rozhodnutí starostky“, ale pouze realizace rozhodnutí obce. Proto obec navrhla navrhuje zamítnutí žaloby.

Žalující MV ČR také neustoupilo

Zdůraznilo, že kupní smlouva je ze zákona neplatná již od počátku, proto nebylo možné tuto vadu zhojit, a proto že je mylný postoj obce, která na danou smlouvu nahlíží stále jako na platnou. Na věci nemění nic ani eventuální pozdější souhlas zastupitelstva obce. Ministerstvo připomenulo ustálenou judikaturu civilních soudů, dle kterých starosta obce nemohl a nemůže sám vytvářet vůli obce, ale pouze mohl a může tuto vůli sdělovat navenek. Zároveň připomenul i to, že si mají třetí osoby vstupující do smluvních vztahů s obcí ověřit, zda jsou splněny všechny zákonné předpoklady pro uzavření platné smlouvy, tedy i to, zda je dán předchozí souhlas zastupitelstva obce. 

Soud byl nejen právně důkladný, ale použil při výkladu „zdravý rozum“

Protože je věc právně poměrně složitá, soustředíme se na to podstatné. Po podrobném seznámení se s věcí dospěl soud k závěru, že žalobu je třeba odmítnout, a to z následujících důvodů:

Je-li usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce v samostatné působnosti v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem (a nejde-li o obecně závaznou vyhlášku obce), vyzve Ministerstvo vnitra obec ke zjednání nápravy. Nezjedná-li příslušný orgán obce nápravu do 60 dnů od doručení výzvy, pozastaví Ministerstvo vnitra výkon takového usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti. Výkon usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti je pozastaven dnem doručení rozhodnutí Ministerstva vnitra obci. Ministerstvo vnitra v rozhodnutí současně stanoví obci přiměřenou lhůtu ke zjednání nápravy. Zjedná-li příslušný orgán obce nápravu ve stanovené lhůtě, Ministerstvo vnitra své rozhodnutí o pozastavení výkonu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti zruší neprodleně poté, co obdrží sdělení obce o zjednání nápravy, jehož přílohou je i usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření orgánu obce v samostatné působnosti, kterým byla zjednána náprava. V posuzovaném případě je třeba dle soudu zmínit také § 124 odst. 5 obecního zřízení, dle kterého „Ministerstvo vnitra o pozastavení výkonu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti nerozhodne, jestliže již bylo vykonáno; v takovém případě podá pouze návrh soudu na jeho zrušení“. Právě takový návrh formou žaloby podal právě žalobce. 

Pro další posouzení soudu o přípustnosti žaloby představovala klíčovou otázku existence „usnesení nebo opatření orgánu územního samosprávného celku v samostatné působnosti“, resp. existence „usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti“. Soud došel k závěru, že tu není dáno žádné rozhodnutí, které by žalobce mohl žalobou napadnout, pročež je třeba žalobu odmítnout jakožto nepřípustnou. Za takové rozhodnutí totiž nelze dle soudu považovat „pohříchu imaginární (!!!) rozhodnutí starostky uzavřít kupní smlouvu.“

Soud ministerstvu vnitra připomněl, že k perfektnímu uzavření smlouvy týkající se dispozice s nemovitým majetkem obce je třeba, pro účely posuzovaného případu zjednodušeně řečeno, aby

  • příslušný záměr byl ve smyslu § 39 odst. 1 obecního zřízení řádně zveřejněn (což se v posuzovaném případě stalo), následně
  • aby příslušný orgán obce rozhodl o dotčeném právním úkonu, zde tedy aby schválil uzavření smlouvy, a následně
  • starosta obce, který zastupuje obec navenek smlouvu uzavřel.

Jasně definovatelným a uchopitelným „rozhodnutím“ tedy v tomto procesu je rozhodnutí (usnesení) o schválení záměru a o schválení uzavření smlouvy, přičemž obě přijímá zastupitelstvo obce. Takové rozhodnutí obecního zastupitelstva je třeba považovat za zákonem stanovenou podmínku právního úkonu a jeho absence zakládá absolutní neplatnost právního úkonu. Na základě takto vymezených „mantinelů“ soud dovozuje, že v případě starosty pojmově nelze mluvit o žádném „rozhodování“, nýbrž jen o projevování vůle, kterou vytvořil jiný orgán obce, navenek.  Za zjednání nápravy lze v daném případě považovat v podstatě jen zrušení příslušného „rozhodnutí“, nikoli v dsném případě ministerstvem vnitra navrhovaný postup (výzvu) spočívající sepsání souhlasných prohlášení o neplatnosti smlouvy, podání návrhů na katastrální úřad apod., neboť takovou výzvu lze vnímat pouze jako jakési „doporučení“; protože otázku neplatnosti smlouvy totiž autoritativně nepřísluší hodnotit MV ČR, nýbrž civilnímu soudu.

Soud však připomněl, že dozor ve vztahu k soukromoprávnímu úkonu (kupní smlouvě) se nemůže uplatnit, neboť se nejedná o rozhodnutí ve smyslu § 124 odst. 1 obecního zřízení; mimo to se dle § 124 odst. 6 obecního zřízení ustanovení o dozoru „nepoužijí v případě porušení právních předpisů občanského, obchodního nebo pracovního práva a v případě, kdy jsou dozor nebo kontrola výkonu samostatné působnosti obcí upraveny zvláštním právním předpisem“.

Soud si tak položil dvě otázky:

a) spadá dané rozhodování obce, konkrétně rozhodování zastupitelstva obce o majetkové dispozici s nemovitým majetkem obce, pod rozsah pojmu rozhodnutí dle § 124 odst. 1 obecního zřízení? – soud dochází k tomu, že ano, nikoli ovšem tvrzené rozhodnutí starostky obce

b) je taková dozorová činnost vůbec smysluplná? 

Zde již soud ndává MV ČR za pravdu, protože pakliže jediným myslitelným zjednáním nápravy bylo zrušení napadeného „rozhodnutí“, popř. obecně rozhodnutí obce, tento „zrušovací“ akt by neměl žádný vliv na platnost smlouvy, resp. majetkoprávní vztah mezi žalovanou a nabyvatelkou předmětné nemovitosti dle kupní smlouvy. Předpokladem návrhu MV ČR, jak provést opatření k nápravě, byl by jeho nutným předpokladem souhlas nabyvatelky předmětné nemovitosti se sepsáním souhlasného prohlášení o neplatnosti smlouvy, přičemž její motivaci pro takový krok považoval soud za mizivou, nebo by návrh na vyslovení neplatnosti musela podat sama obec, což tato odmítla.  Efektivita dané dozorové činnosti se tedy soudu jevila jako velmi malá.

Soud navíc připomněl, že i při provádění dozorových opatření je třeba vzít v potaz § 101 odst. 4 Ústavy – „Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem“ ve spojení s čl. 8 Ústavy, zaručujícím právo na územní samosprávu. Z těchto ustanovení vyplývá princip minimalizace zásahů do činnosti územních samosprávných celků a podpůrně účelnosti dozorového zásahu.

Aplikací těchto pravidel lze dojít k závěru, že uplatnění dozorových opatření ve vztahu k usnesení o záměru bude připadat do úvahy pouze tehdy, jestliže dosud nedošlo k rozhodnutí příslušného orgánu obce o majetkoprávním úkonu, resp. k uzavření smlouvy.

Soud uvedl, že dle jeho názoru by MV ČR měl aktivaci svých dozorových opatření, včetně podání žaloby pečlivě vážit i právě s ohledem

  1. na principy minimalizace zásahů do činnosti územních samosprávných celků a
  2. účelnosti dozorového zásahu.

V případech, kdy dochází k majetkovým dispozicím s nemovitým majetkem obce (a tyto již reálně také proběhly), se skutečně efektivní „dozorová“ činnost přesouvá až do řízení o neplatnosti smlouvy před civilním soudem, kde jsou aktivně legitimováni jen někteří (zejména účastníci smlouvy, neuspokojení zájemci apod.).

Závěry důležité pro případný dozor MV ČR nad již realizovanými majetkoprávními jednáními

V daném případě obec opravdu formálně pochybila. Zveřejnila záměr, se snahou najít alespoň jednoho zájemce na zakoupení nemovitosti ve špatném stavu, tento zájemce se přihlásil, starostka podepsala smlouvu, seznámila s ní zastupitelstvo, a až poté vložila smlouvu do katastru. Schází zde v určité fázi schvalovací usnesení zastupitelstva, nicméně je jisté, že kdyby bylo navrženo, bylo by odhlasováno. Nic se nedělo za jeho zády, starostka realizovala vůli zastupitelstva „najít alespoň jednoho zájemce a dům mu prodat“, a o podepsané, ale v tu chvíli ještě nerealizované, kupní smlouvě zastupitelstvo informovala. To nemělo připomínky. Lze uzavřít, že se nejednalo o rozhodnutí starostky, ale o realizaci vůle zastupitelstva formou podpisu dané smlouvy. 

Byť podobný postup nelze doporučit, v daném případě bylo nepochybně možné považovat uzavření kupní smlouvy na daný dům za jasnou vůli obce, kterou starostka jen realizovala.

POZNÁMKA č.1:

V dané věci bylo na starostku podáno i trestní oznámení. Policie ČR případ odložila právě z popsaných důvodů – že se jednalo o realizaci vůle zastupitelstva, která byla jasně identifikovatelná. 

Daný judikát je však důležitý pro stanovení hranic dozorových oprávnění Ministerstva vnitra v případě, že smlouvy již byly podepsané a dokonce vložené do katastru nemovitostí. Soud dovozuje, že pak už věc spadá do civilního soudnictví, nikoli pod dozorová oprávnění MV ČR. Top je nepochybně velký výkladový posun, který zamezí formalistickým přístupům, které někdy nemají v praxi žádný rozumný dopad.

POZNÁMKA č. 2:

V případě, že by se daný případ ocitl u civilního soudu, je pravděpodobné, že soud by označil projevenou vůli zastupitelstva za dostatečně určitou, a kupní smlouva by obstála (viz úvodem citovaný judikát).

Přesto by autorka článku ráda uvedla, že schvalovací procesy jsou natolik důležité, že by se nemělo stávat, aby právní jednání neprošlo schválením správného orgánu obce. Už samo zpochybnění je nepříjemné, a také by se mohlo stát, že jedna ze smluvních stran (obec s novým vedením nebo druhá smluvní strana, protože bude chtít zaplatit zhodnocení budovy), smlouvu napadne u civilního soudu. Zde může probíhat náročné letité soudní projednávání, které neprospěje nikomu. Schvalovacím procesům proto věnujme pozornost, jakou si zaslouží – to je vysokou.

© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová

advokátka