RESUMÉ – Majetkoprávní jednání obcí a měst

Celý rok 2019 jsme se na tomto místě věnovali v sérii článků zajímavým soudním rozsudkům, které řešily majetkoprávní jednání obcí a měst, a bez nichž se již ve výkladu zákona o obcích v právní praxi téměř neobejdeme. Právo samospráv se totiž velmi rychle vyvíjí, výklady se mění, rozvíjí a „košatí“, protože postupně od znovuobnovení samosprávy v roce 1990 dochází k řadě nových právních situací a k jiné přísnosti právních výkladů. Máme vůbec pro obce a města, pokud jde o jejich majetkoprávní jednání, v závěru roku dobré zprávy?

S opatrnou mírou optimismu napišme, že ano. Dobré zprávy jsou totiž hned tři, ačkoli se to tak laikům nemusí na první pohled zdát.

První dobrá zpráva – TŘI ZDROJE DÁVAJÍ ŘADU ODPOVĚDÍ

Zákon o obcích je obsahově skutečně již překonaný (zejména u některých otázek nedostatečně konkrétní nebo neúplnou právní úpravou), a potřeboval by proto obsahovou revizi, ale na druhé straně slouží již skoro dvacet let, a přičteme-li k němu poměrně srozumitelnou metodiku ministerstva vnitra, která sice není všespásná, ale většinou udává dobrý směr, a právě stovky rozsudků soudů všech stupňů včetně nejvyššího soudu ČR a soudu ústavního, lze postavit celkem srozumitelné právní mantinely pro chování orgánů obcí a měst. Tedy zákon plus metodika plus judikatura vnáší už poměrně jasné světlo do občas zamotaných právních situací. Jediné, co toto mírně optimistické konstatování kalí, je fakt, že pro právního laika může být výklad touto metodou právě pro konkrétní právní situaci poměrně složitý, a neobejde se bez odborné pomoci.  

Pokud tedy hovořím o nutnosti aktualizovat zákon o obcích do moderní podoby, jedná se zejména o to, aby do obsahu zákona byla částečně zakomponována relevantní (podstatná) část metodiky MV ČR, protože základní pravidla by se neměla nacházet až v nezávazných výkladech dozorového orgánu, a hlavně pak by se do textu zákona měly promítnout zobecněné soudní rozsudky, které jsou pro majetkoprávní úkony velmi významné, a kterých bylo za poslední dvě desítky let skutečně hodně.       

Jako příklad, co by se mělo dostat do textu zákona z metodiky MV ČR a z judikatury soudů, bych pro oblast majetkoprávních jednání obcí a měst uvedla povinný minimální obsah záměrů dispozic s majetkem, a povinný minimální obsah schvalovacích usnesení rozhodujícího orgánu obce.   

Druhá dobrá zpráva – PENÍZE NEJSOU NA PRVNÍM MÍSTĚ

Velmi dobrou zprávou pro obce a města, která se z pochopitelných důvodů bránila rozhodovat jen s ohledem na peníze, ale současně se obávala odpovědnosti zastupitelů za nehospodárné jednání, které někdy mohou vyústit až v trestní stíhání za porušování povinnosti při správě cizího majetku, byla změna ustanovení § 38, odst.1 zák.č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení). Nové znění, účinné od září 2017, je následující:

§ 38, odst.1: „Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Porušením povinností stanovených ve větě první a druhé není takové nakládání s majetkem obce, které sleduje jiný důležitý zájem obce, který je řádně odůvodněn…“

Zvýrazněná část ustanovení konečně dala samosprávě do rukou skutečnou samostatnost v rozhodování v tom smyslu, že se nemusí primárně ohlížet na zisk, ale může preferovat jiný, tzv. důležitý zájem obce, který daným majetkoprávním jednáním orgán obce sleduje či přímo naplňuje. Není to samozřejmě tak snadné, a vyžaduje to od orgánů obce vysokou míru pozornosti, zejména pokud jde o definici předmětného důležitého zájmu obce. Toto odůvodnění má své nezastupitelné místo v řadě rozhodování – například když nebytové prostory vypůjčujeme, namísto abychom tyto prostory pronajímali (například pro ordinaci lékaře, který v obci schází, nebo získání jiných služeb), když nemovitost darujeme, namísto abychom ji prodali (historickou budovu, kterou nemáme možnost z vlastních prostředků opravit, a která hyzdí město), když prodáváme levně stavební parcely, abychom místní mladé rodiny udrželi v obci, když draze vykupujeme pozemky z důvodu jejich nezbytné potřeby pro kanalizaci, rekreační oblast pro občany, apod. Zkrátka zákon nám umožnil říct – zde nejsou hlavní peníze, můžeme být „nehospodární“, protože cíl je úplně jiný, a jedná se o cíl v jasný prospěch občanů obce. Ten to důvod je dobré zakotvit přímo do textu usnesení. Proč? Protože pokud kdo pro dané usnesení hlasuje, hlasuje i pro důvod, který k danému rozhodnutí vedl. 

Obcím dalo dané ustanovení svobodu rozhodovat podle místních podmínek, reagovat na místní potřeby, a samospráva se zase o kousek posunula ke svému názvu – samostatně spravovat podle místních zvyklostí.

S tím souvisí důležité připomenutí právě zákonné zakotvení místních zvyklostí. Obce a města nejsou stejná, a nelze proto očekávat (a nemělo by to očekávat ani MV ČR, ani soudy, ani policie a státní zástupci), že se budou chovat a rozhodovat šablonovitě a všechna stejně. Zatímco předchozí ustanovení o důležitém zájmu dává obcím svobodu jejich úvahy o prioritách, ustanovení § 35, odst. 2 odkazuje právě na místní zvyklosti, což je opět pro svobodu rozhodování důležité – je-li v obci léta zvykem přispívat na určité věci, je to podpůrný argument pro onen důležitý zájem. Co je zvykem někde, nemusí být zvykem jinde, na co jsou někde místní předpoklady, jinde je nenajdeme. Proto je samospráva samosprávou, aby rozhodovala ve svých hranicích podle svého – meze jsou dány pouze tím, že se nesmí jednat o zneužívání této svobody k soukromým zájmům, ale musí se jednat o jednání ve prospěch občanů obce. Proto je dobré zapamatovat si, resp. nepřehlédnout tuto větu z ustanovení § 35, odst.2: „….Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.“

Podstatou dobré zprávy je tedy to, že od září 2019 doplněná věta v § 38, odst. 1, ve spojitosti s větou z ustanovení § 35, odst. 2, dává obcím a městům obrovskou svobodu v rozhodování, pokud se je naučí využívat, a hlavně kvalitně odůvodňovat. I kdyby za pomoci právníků – ta svoboda rozhodování za to rozhodně stojí.       

Příklad z praxe:

Město vyhlásilo záměr poskytnout zdarma jako výpůjčku nebytové prostory na ordinaci stomatologa, který zde velmi scházel. Ozvala se telefonická obchodní společnost, že za dané prostory nabídne nájemné 100 tis. měsíčně, když město záměr zruší a nechá volnou soutěž. Město to odmítlo s odkazem na důležitý zájem města spočívající v zajištění stomatologické péče o své občany. Společnost podala trestní oznámení za porušování povinnosti při správě cizího majetku; bylo okamžitě odloženo s tím, že město jednalo zcela v intencích zákona, a že ne každé jeho jednání musí preferovat finanční zisk.  

Třetí dobrá zpráva – STAROSTŮM SE PO 25 LETECH ZAČALO (konečně) VĚŘIT

My, kteří se oboru samosprávy věnujeme od roku 1990, to vnímáme jako skutečnou „revoluci“ v úvaze zákonodárců. A právem. Jedná se totiž nikoli o „kosmetickou“ úpravu textu zákona, ale o zcela diametrálně odlišnou úpravu o 180 stupňů. Porovnejme si proto znění zákona. 

§ 102, odst. 3 do 30.6.2019 – JASNÝ ZÁKAZ

Rada obce zabezpečuje rozhodování ostatních záležitostí patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo. Rada obce nemůže svěřit starostovi ani obecnímu úřadu rozhodování v záležitostech podle odstavce 2s výjimkou záležitostí uvedených v odstavci 2 písm. k) a m).

§ 102, odst. 3 od 1.7.2016 – JASNÉ POVOLENÍ

Rada obce zabezpečuje rozhodování ostatních záležitostí patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo; rada obce může tyto pravomoci zcela nebo zčásti svěřit starostovi nebo obecnímu úřadu;…“

To znamená, žena starostuobce lze (oproti do té doby výslovnému zákazu) přenést rozhodování o celé tzv. zbytkové pravomoci – typicky o nájemních smlouvách, o smlouvách o dílo, o výpůjčkách, apod.     

A na závěr roku ještě pozitivní judikatura…

Judikatura se obecně shoduje na závěru, že  vůle obce vyjádřená v rozhodnutí (usnesení) orgánu obce musí být natolik určitá, aby nemohly vznikat pochybnosti o tom, jaké právní jednání má být uzavřeno a jaký závazek z něj má vyplývat. Pokud však usnesení nebude obsahovat veškeré potřebné náležitosti právního jednání, může taková skutečnost způsobit neurčitost rozhodnutí, resp. mohou vzniknout pochybnosti, zda bylo o smlouvě vůbec rozhodnuto, tedy zda byla smlouva vůbec uzavřena platně. Soudy však neposuzují určitost pouze podle usnesení (i když by to tak logicky mělo být, protože usnesení je to, o čem se hlasuje, a jen to by tedy mělo být pokládáno za vůli obce), jsou ve svém výkladu a hodnocení vůči samosprávě více velkorysé.  

Mechanicky tedy smlouvu neodmítají, tj. ihned platnost uzavřené smlouvy nezpochybňují. Naopak se zabývají okolnostmi, na základě nichž došlo k projednání a přijetí onoho „neurčitého“, tedy obsahově nekvalitního usnesení. Ve většině případů přihlížejí i k zápisu z jednání příslušného orgánu obce, ze kterého bude možné zjistit konkrétní průběh jednání a jak a o čem konkrétně orgán obce rozhodl (z návrhů apod.). Problematická pak může být další situace –  když zápis z jednání obecního orgánu bude rovněž nedokonalý, resp. neurčitý, popř. pokud dokonce nebude vůbec existovat (což se i v obcích někdy stává).

V takových situacích, při rozhodování žalob na určení, zda právní jednání bylo uzavřeno platně či nikoliv, se soud zabývá také okolnostmi, na základě kterých došlo k odsouhlasení právního jednání. Pokud totiž z těchto okolností bude vyplývat, že zastupitelstvo nebo rada určité právní jednání projednalo a schválilo, nemůže být pouhá skutečnost, že bylo nesprávně (formálně) vyhotoveno usnesení či zápis z jednání důvodem pro závěr, že jen proto příslušná smlouva je neplatná.

Tento výklad potvrzuje i obecná judikatura: „(…) Vznikne-li pochybnost o obsahu takového rozhodnutí, je třeba se pomocí výkladu projevu vůle v tomto rozhodnutí obsaženého pokusit o odstranění takové nejasnosti; projev vůle vyjádřený slovy je při tom třeba vykládat nejenom podle jeho jazykového vyjádření, ale zejména též podle vůle toho, kdo projev vůle učinil, není-li tato vůle v rozporu s jazykovým projevem.“

Obdobně rozhodl Nejvyšší soud ČR v rozsudku ze dne 26. 7. 2007, sp. zn. 33 Odo 720/2005, kde se zabýval výkladem přijatého usnesení zastupitelstva, a i přes některé nedostatky, jakými bylo neuvedení jmen či konkrétních nemovitostí, nevyslovil neplatnost předmětných smluv, neboť z okolností daného případu bylo zřejmé, o jaké účastníky se jednalo, o jaké konkrétní nemovitosti se jednalo a především jaká byla vůle zastupitelstva.

Nejvyšší soud zde konkrétně uvedl, že „(…) městské zastupitelstvo rozhodlo (vytvořilo vůli) o tom, jaký úkon a jakého obsahu obec učiní. Starosta, vázán tímto rozhodnutím, projevil takto již vytvořenou vůli žalobce v dodatku ze 6. 5. 1998, který uzavřel s podílovými spoluvlastníky předmětné nemovitosti, tedy i se žalovanými. Tímto jeho právním jednáním učiněným v souladu s již vytvořenou vůlí došlo k uzavření dohody, která ke své platnosti již nepotřebovala následné schválení městským zastupitelstvem, jak se mylně domnívají žalovaní.“

Soudy tedy nebudou moci bez dalšího, jen na základě nedokonalých písemných vyhotovení usnesení či zápisů z jednání, uzavřít, že právní jednání je neplatné pro nedostatek souhlasu orgánu obce.

Pro prokázání platnosti lze použít veškeré možné důkaz- zápisy, podkladové materiály, zvukové záznamy i výpovědi svědků.  Pokud se pak vůle orgánu obce, prokázaná na základě všech takových důkazů, bude obsahově shodovat s uzavřenou smlouvou, bude usnesení přijato řádně a vadné bude jen jeho písemné vyhotovení, a smlouva bude platná. Autorka přesto upozorňuje na mnohem lepší procesní pozici obce, má-li obsahově kvalitní, úplné, určité a srozumitelné usnesení příslušného orgánu. Jednak proto, že to prokazuje kvalitu práce obce v očích soudu, jednak proto, že neplatnost může být namítána s větším časovým odstupem, kdy už ani zastupitelé si nemusí dobře vše pamatovat, a obec se může ocitnout v důkazní nouzi. Pokud však soud dospěje nakonec k závěru, že vůle vytvořená zastupitelstvem se obsahově shoduje s uzavřeným právním úkonem, a písemné vyhotovení usnesení nebo zápisu z jednání tuto vůli pouze věrně nezachycuje, nemůže dojít k vyslovení neplatnosti takové smlouvy. A skutečnost, že soudy neposuzují jen samotné usnesení, je rovněž velmi dobrou zprávou – zejména pro procesní postavení obce v případných sporech, kdy svou důkazní aktivitou může napravit dřívější nedostatky.  

Připravujeme pro rok 2020 – Samospráva a dispozice s nemovitostmi

Seriál článků zabývající se smluvními vztahy vztahujícími se k nemovitému majetku obcí a měst s uváděním judikatury soudů a praktickými příklady z praxe.

© Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová

advokátka