Seriál 10: STOVKY OTÁZEK BEZ ODPOVĚDÍ
Jak řešit situace, které zákon o obcích výslovně neupravuje
Znáte to všichni, kteří stojíte v čele obcí a měst. Praxe vám přináší situace, které musíte řešit, a najednou narazíte. Proč? Protože zákon o obcích na ně nemyslí, a proto na ně také neodpovídá. Neřeší je. V praxi se pak postupuje výkladem – buď vlastním, což je někdy laicky „nebezpečné“, nebo ministerským, což může být „nebezpečné“ v podstatě stejně – protože ani tento výklad není závazný, a nelze se tedy na něj stoprocentně spolehnout. A ocitne-li se daná věc někdy v budoucnu na policii nebo u soudu, nemusí tento výklad bez zákonné opory obstát. Tento seriál si proto klade za úkol upozornit vás na situace, které nejsou zákonem o obcích upraveny, a doporučit cestu, kterou byte se mohli vydat bez obav, že vám někdo v budoucnu bude váš postup zazlívat.
Díl desátý: Cena více než (ne)obvyklá a co je to (ne)hospodárnost
Paragrafy, které hýbou zastupitelstvy nejvíc ze všech
Známe je všichni téměř nazpaměť. Nebo bychom je znát měli – to si myslí jak ministerstvo vnitra, tak Policie České republiky. Jsou to tyto paragrafy zákona o obcích, s nimiž praxe spojuje řadu otázek, na které zákon neodpovídá. Pokusme se tedy ty odpovědi přinést my.
§ 38, odst.1 zák.č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení)
„Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkolyvyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Porušením povinností stanovených ve větě první a druhé není takové nakládání s majetkem obce, které sleduje jiný důležitý zájem obce, který je řádně odůvodněn. Obec vede účetnictví podle zákona o účetnictví.“
Co je to „účelně a hospodárně“? Znamená, to, že žádné jednání obce nesmí být ztrátové?
Kdybychom přijali tento výklad, že žádná akce či projekt obce nesmí být ztrátový, došli bychom k tomu, že obec není oprávněna realizovat téměř nic. Pojem hospodárně a účelně tedy v žádném případě neznamená, že obec musí šetřit za každou cenu, nebo nejlépe nedělat nic. Zákonodárce nám dává daným příkazem zákona pouze určité, ale poměrně velkorysé limity. Výdaje obce by měly být v souladu s jejími úkoly, a měly by být v zájmu obce. Úkoly obce najdeme v jiném ustanovení zákona, a to v § 35, odst.2. Zde zákon specifikuje oblasti, o které by se zejména (tedy opět nikoli výhradně), měla obec starat, a tímto směrem vynakládat finanční prostředky.
Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu se tedy stará o vše, co je třeba, a dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování
- potřeby bydlení
- ochrany a rozvoje zdraví (sem nepochybně patří i sport)
- dopravy a spojů
- potřeby informací
- výchovy a vzdělávání
- celkového kulturního rozvoje
- ochrany veřejného pořádku
a výdaje, které lze zařadit pod některou z těchto oblastí, jistě nebude možné zařadit mezi výdaje neúčelné nebo nehospodárné, protože jsou vynakládány ve prospěch občanů obce.
Tedy pokud na to obec má, může v těchto mezích utrácet za cokoli, co tímto plněním úkolů označí – samozřejmě zcela objektivně.
Může tedy například zakoupit vybavení ordinace zubního lékaře a to mu bezúplatně zapůjčit, pokud tím zajistí dostupnou zdravotní nedostatkovou péči. Může dotovat přípravu stavebních lokalit, i když prodejem pak se jí peníze zcela nevrátí. Může platit v místě školku, i když je to ekonomicky neefektivní výdaj – ale zajistí pro místní maminky péči o děti. Může prodat levněji byty, protože do nich nechce již investovat, a chce motivovat nájemce ke koupi. Může vybudovat sportovní hřiště, aby podpořila péči o zdraví dětí i dospělých. A tak dále a tak dále.
Obce tu nebyly zřízeny proto, aby vydělávaly, ale aby se staraly o své občany. Tato péče bude vždy ztrátové, tedy nelze zaměňovat pojem nehospodárnost s tím, že nemůžeme realizovat tzv. neefektivní projekty. Zákon měl na mysli spíše něco jiného – abychom v oné povolené „nehospodárnosti“ příliš nerozhazovali, resp. abychom v oné nehospodárnosti byli co nejvíce hospodární.
Co je to důležitý zájem obce?
Ten s předchozím výkladem úzce souvisí. Důležitý zájem obce je objektivní kategorie, která odůvodňuje nehospodárnost, tedy výdaj, který je pro obec a její občany důležitější než cokoli jiného včetně peněz na účtu. Je to třeba ono zakoupení vybavení ordinace – ztrátová investice, která ovšem zajistí lidem zubaře. Nebo obec vynaloží milion korun na oslavy výročí obce, a pozve známé umělce, aby toto výročí s občany oslavila. I zde je pro obec důležitým zájmem důstojná oslava jejího výročí, než cokoli jiného. Podstatné je, že tento důležitý zájem skutečně existuje, pomeleme ho, a odůvodníme jím ono „rozhazování peněz“ z obecního rozpočtu.
Je důležitým zájmem obce mít dobrého právníka v případě soudního sporu?
Jistě. Proto i soudy respektují to, když si obec vezme právníka se sídlem 200 kilometrů od obce, a je proto v pořádku, když obce na ochranu svých zájmů u soudu vynaloží finanční prostředky. Obdobně je to s jinými službami – ekonomy, architekty apod.
Je důležitým zájmem obce, aby měl starosta reprezentativní auto?
Zde je to věc zdravého úsudku. Starosta obce by neměl jezdit trabantem, ale patrně nemusí mít ani nejnovější model Mercedesu. Je to o přiměřenosti a hlavně o možnostech rozpočtu obce.
Když se dostanou do konfliktu dva důležité zájmy obce, a na oba nejsou peníze, jak se pozná, který je důležitější?
Určité vodítko dávají výše vyjmenované úkoly obce, které by měly být primární. V obci musí fungovat napřed základní věci (silnice, služby, doprava atd.), a až potom lze stavět například rozhlednu. Některé obce, když mají rovnocenné nápady, dělají ankety, aby se zastupitelé dozvěděli názor lidí.
Může obec poskytnout zdarma své prostory, aby zajistila lidem služby? Například autoopravnu, kadeřnictví? I když jsou to služby soukromé?
Jedná-li se o službu pro občany, a obec bude postupovat transparentně, a dá šanci všem z daného oboru se o tyto prostory ucházet, může cokoli. Obec tu není primárně od toho, aby vydělávala peníze (třeba právě na nájmu), ale aby se starala o své občany. Měla by si dát pozor na jedinou věc – aby to bylo většinou lidé přijímáno v dobrém, jako plus zejména pro ně. Tedy nepodcenit vysvětlení tohoto kroku.
Když má obec pečovat o zachování a rozvoj svého majetku, znamená to, že by neměla majetek prodávat?
Zákon dává prvotní pokyn, nicméně i obec může svůj majetek pochopitelně prodat. Ovšem s oním patřičným zdůvodněním (zejména tím, že majetek sama nepotřebuje), a pak je podstatná otázka efektivity prodeje. Ani to však není dogma (viz dále cena v místě a čase obvyklá). V každém případě je prodej majetku obce z pohledu zákona vždy výjimečnou situací, a proto by jí měla být věnována zvýšená pozornost.
Příklad z praxe:
Vjednom městě kupovali zastupitelům nové notebooky. Zastupitelstvo rozhodlo, že ty staré si mohou odkoupit zastupitelé za 5 tisíc korun. Způsobilo to ve městě velký rozruch, protože občané začali říkat, že za podobnou cenu by si to koupili taky, a že hodnota je zcela jiná (což nakonec jeden potvrdil znaleckým posudkem – hodnota byla cca 10.000,- Kč), tedy zastupitelé si udělali „zlou krev“. Jednak vůči sobě sama postupovali protekčně, a jednak se bezdůvodně obec zbavila majetku mnohem vyšší hodnoty za částku 50% této hodnoty – žádný důvod, mimo výkonu funkce, totiž objektivně neexistoval. Jistě by byl důvod k přednostnímu prodeji, pokud s ním daný člověk několik let pracoval, ale důvod, a už vůbec ne důležitý zájem, k 50% ceně prostě objektivně nebyl. Zastupitelé měli v podstatě štěstí, že nedošlo k oznámení tohoto jednání na policii. Nicméně zaplatili ve volbách – přes jinak velmi dobrou práci jim občané tento protekční nákup nezapomněli, a koalice přestala být koalicí.
Je důležitým zájmem obce rekonstrukce radnice?
Je to vždy na konkrétním posouzení. Obec si zaslouží důstojné prostory, ale měla by mít například dříve opravené silnice – priorita důležitosti zájmů je věcí, slovy zákona, rozumu průměrného člověka.
Za důležitý zájem nemůže prohlásit nikdy to, co jím objektivně není
Někdy je upřímnost zastupitelů odzbrojující. Je tomu tak i v případě, kdy zdůvodňují, proč vydali obecní peníze na ten či onen účel.
„Automobil jsme koupili proto, že starostka nemá svůj, a neměla čím jezdit domů.“ (starostka bydlela ve vesnici patřící k městu)
„Na návštěvu partnerského města v Polsku jsme jeli proto, abychom si tam všichni odpočinuli. Byla prostě taková odměna pro zastupitele, taková společná dovolená.“
„Ano, to pero stálo 60 tisíc, ale když může mít takové ředitel sazky, já jako starosta si ho přece mohu koupit taky.“
„Věděli jsme, že ta komunikace má 400 metrů, ale když vedla k chatě pana ředitele místní fabriky, tak jsme to pochopitelně odsouhlasili, protože to považujeme za veřejný zájem.“
„Přítelkyně místostarosty s námi jezdila pravidelně, nejsem si jist, zda jí pobyty platila obec, ale kdyby ano, nemám s tím problém.“
Tedy na výdaje obce pozor – mohou být nehospodárné, ale v této nehospodárnosti musí rovněž myslet na peníze (nekupovat předražené), a pak musí být dané výdaje v souladu s rolí obce a musí existovat důležitý zájem, který se těmito výdaji plní.
Kuriozita ze zahraničí – zpráva z tisku
Bizarním způsobem se rozhodl vyřešit špatnou finanční situaci sicilského městečka Ficarry jeho starosta. Za část peněz na mzdy městských úředníků nakoupil losovací tikety v populární italské loterii SuperEnalotto. Starosta věří ve výhru. „Vybrali jsme číslice, které jsou spojeny s patronkou města, Pannou Marií Nanebevzatou. Je to naše naděje. S jejím požehnáním vyhrajeme jackpot,“ citovala ficarrského starostu Basilia Ridolfa italská agentura ANSA. Podle Ridolfa jsou naděje na získání peněz z loterie větší než na to, že by jeho městečko dostalo podporu od státu. Starosta uvedl, že pokud by se na Ficarru usmálo štěstí, polovina výhry by prý putovala do městských projektů. Druhá půlka by se rozdělila mezi 2000 obyvatel městečka.
Otázka mírně nevážná: Mohlo by zastupitelstvo v České republice rozhodnout o tom, že se z městského rozpočtu koupí tikety do loterie?
V případě, že by neohrozil hospodaření města, a uhájil toto rozhodnutí před občany, a odůvodnil to důležitým zájmem města – snahou získat peníze do rozpočtu, bylo by to patrně na hraně, ale označit to přímo za protiprávní nelze. Těžko však odhadnout, jak by na to reagovali voliči.
§ 39, odst. 2 zák.č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení
Při úplatném převodu majetku se cena sjednává zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem. Odchylka od ceny obvyklé musí být zdůvodněna, jde-li o cenu nižší než obvyklou. Není-li odchylka od ceny obvyklé zdůvodněna, je právní jednání neplatné.
Musí být cena v místě a čase obvyklá vždy?
Ne. Cena v místě a čase obvyklá je pravidlo, které zákona vyjadřuje pojmem „zpravidla“, tedy obvykle, většinou. Pokud se chceme od tohoto pravidla odchýlit, musíme k tomu mít jasný důvod.
Co to znamená, že odchylka od ceny v místě a čase obvyklé musí být odůvodněna?
Ve své podstatě cokoli, co bude srozumitelné, jasné a určité, a co lze chápat jako objektivní kategorii. Často to souvisí s realizací důležitého zájmu obce (například získání služeb lékaře, získání nových občanů levnými parcelami, levnými byty apod.). Tedy důvod, proč jde obec pod cenu, musí mít takové odůvodnění, který pochopí každý s rozumem průměrného člověka.
Poznámka: Je rozum průměrného člověka zakotven v zákoně?
Od 1. ledna 2014 ano.
§ 4, odst.1, zák.č. 89/2012 Sb. občanský zákoník:
„Má se za to, že každá svéprávná osoba má rozum průměrného člověka i schopnost užívat jej s běžnou péčí a opatrností a že to každý od ní může v právním styku důvodně očekávat.“
Musí mít odůvodnění odchylky od ceny v místě a čase obvyklé nějakou právní formu?
Ne. Jde hlavně o to, aby bylo srozumitelné, jasné, nepochybné, a vyjadřovalo skutečné důvody, proč jde obec tzv. pod cenu. Toto odůvodnění by mělo být nejlépe součástí usnesení zastupitelstva nebo rady, protože o usnesení se hlasuje, a tímto hlasováním schvaluje daný orgán i ono odůvodnění. Tedy jedinou podmínkou (byť v zákoně nevyjádřenou), by mělo být to, že odůvodnění odchylky od ceny v místě a čase obvyklé bude obsaženo ve schvalovacím usnesení.
Musíme odůvodňovat prodej nižší nabídce, když tato nabídka dosahuje ceny v místě a čase obvyklé?
Na to máme precedentní rozsudek soudu. Město mělo dvě nabídky, jedna byla 3.300.000,- Kč, druhá byla 3.330.000,- Kč. Cena v místě a čase obvyklá byla 3.000.000,- Kč. Ministerstvo chtělo odůvodnit, proč město prodalo nižší nabídce, resp. trvalo na tom, že když město odůvodnilo prodej nižší nabídce osobní znalostí kupujícího, že si mělo zjistit informace i o druhém kupujícím. Tedy že nepostupovalo vůči uchazečům stejně, a že by se vše mělo opakovat. Soud se města zastal, a ve své podstatě prohlásil, že nejde-li o zjevný exces, město není povinno zdůvodňovat vůbec nic, protože jednalo v souladu se zákonem o obcích. Tedy – v případě standardních rozdílů v nabídkách si obec může rozhodnout, jak chce, a nemusí, ba dokonce raději neměla, nic odůvodňovat. Pokud by se vedle sebe ocitla nabídka 3.300.000,- Kč, a jiná 5.000.000,- Kč, už by to patrně odůvodnit chtělo – ale z důvodu hospodárnosti obce, nikoli z důvodu ceny. Protože žádná z těch nabídek by nebyla tzv. pod cenu. Tedy opět je to na rozumné úvaze.
Musí obec odůvodňovat i to, když kupuje za cenu vyšší, než je v místě a čase obvyklé?
Měla by, ale opět ne z důvodu ceny v místě a čase obvyklé, ale z důvodu hospodárnosti. A jsme zpět u ustanovení o důležitém zájmu obce. Je-li v zájmu obce získat například nějaké pozemky v centru, nebo na komunikace, nebo na jiný důležitý projekt, nebo má prostě zájem být vlastníkem většiny určitého území, může vynaložit i vyšší prostředky, než je cena v místě a čase obvyklá. Důvody by však měla uvést – a nemusí jít o nic mimořádného. Postačí plně například snaha spojit jiné nemovitosti obce v jeden celek, zájem vytvořit stavební lokalitu, být vlastníkem centra apod. Lidově řečeno jakýkoli cíl obce, má-li „hlavu a patu“, slouží jako odůvodnění jakékoli majetkoprávní dispozice, pokud na ni obec má peníze, nebo se chce nějakého majetku zbavit.
Má to tu podmínku, že tyto důvody by nikdy neměla hledat zpětně, ale měly by být jasně formulovány už v okamžiku hlasování. To mimochodem je důležité i ve vztahu k případné trestní odpovědnosti zastupitelů.
Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka