Seriál 12: STOVKY OTÁZEK BEZ ODPOVĚDÍ

Jak řešit situace, které zákon o obcích výslovně neupravuje

Znáte to všichni, kteří stojíte v čele obcí a měst. Praxe vám přináší situace, které musíte řešit, a najednou narazíte. Proč? Protože zákon o obcích na ně nemyslí, a proto na ně také neodpovídá. Neřeší je. V praxi se pak postupuje výkladem – buď vlastním, což je někdy laicky „nebezpečné“, nebo ministerským, což může být „nebezpečné“ v podstatě stejně – protože ani tento výklad není závazný, a nelze se tedy na něj stoprocentně spolehnout. A ocitne-li se daná věc někdy v budoucnu na policii nebo u soudu, nemusí tento výklad bez zákonné opory obstát. Tento seriál si proto klade za úkol upozornit vás na situace, které nejsou zákonem o obcích upraveny, a doporučit cestu, kterou byte se mohli vydat bez obav, že vám někdo v budoucnu bude váš postup zazlívat.   

Díl dvanáctý: Zastupování obce navenek, změny termínů jednání zastupitelstva, program a jeho změny „za chodu“ a dalších „tisíce drobností“, které nám v praxi komplikují život  

A. Zastupování obce navenek 

Jednoduchá věc – obec zastupuje navenek starosta. Jednoduchá je však jen zdánlivě. V praxi vzniká mnoho otázek – někdy vážných, jindy úsměvných, ovšem rovněž s vážnými dopady. Co říká zákon č. 128/2000 Sb. o obcích? Připomeňme si to. 

§ 103, odst.1: Starosta zastupuje obec navenek.

§ 104, odst.1: „Starostu zastupuje místostarosta. Zastupitelstvo obce může zvolit více místostarostů a svěřit jim některé úkoly. Místostarosta, kterého určí zastupitelstvo obce, zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci.“

Starosta/starostka nevykonává funkci podle zákona o obcích v těchto případech: 

  • z důvodu dočasné pracovní neschopnosti
  • nařízené karantény
  • těhotenství a mateřství
  • péče o dítě do 4 let věku
  • ošetřování člena domácnosti nebo péče o něj
  • dovolená

V tu dobu může starostu zastupovat místostarosta ze zákona bez jakéhokoli zmocnění. 

I když ze starosty nečiní zastupování navenek statutárního zástupce (tedy jeho podpis bez schválení k tomu příslušným orgánem nemůže obec platně zavázat), je starosta v každém případě první mezi rovnými, tedy významný zástupce obce, který za ni podepisuje a za obec vystupuje jako její zástupce. Ale… 

  • Co když starosta nesouhlasí s rozhodnutím orgánu obce, a prohlásí, že schválený dokument prostě nepodepíše? Má tato situace řešení? 

Začněme tím, co řešením není:

  • starostovi podpis přikázat 

Úskalí: Starosta to nemusí respektovat, a patrně ho hned kvůli tomu nebude zastupitelstvo odvolávat; na nesouhlas s rozhodnutím orgánu obce má i starosta právo, a k podpisu ho nelze nijak nutit (ruku mu patrně nikdo násilím nepovede). 

  • dobře, starosta podepsat nechce, tak to podepíše místostarosta

Úskalí: Odmítnutí podpisu starostou není kvalifikovaným důvodem nástupu místostarosty místo něj (viz citace zákona). 

Možná řešení: 

  1. Řešením je, že zastupitelstvo místostarostu podpisem v této věci konkrétně pověří.
  2. Dalším řešením je, že v této věci pověří zastupitelstvo kteréhokoli jiného zastupitele, lze si představit i zmocnění advokáta. 
  • Co když zastupitelstvo nechce, aby určitý dokument starosta naopak podepsal? (politické účty, snaha starostu ponížit apod.). Lze starostovi podpis zakázat? 

Starostovi nelze zakázat podepsat dokument obce. Podobné usnesení by bylo neplatné pro rozpor se zákonem. Starosta by buď dané přání zastupitelů, nebo radních, respektoval sám, a nechal pověřit jinou osobu k podpisu za obec, ale to je vše, co je možné – nikdo jiný mu do zastupování navenek není oprávněn mluvit. Orgán obce by mohl maximálně schválit to, že vedle starosty podepíše danou smlouvu ještě jiná osoba, tedy že za obec budou dva podepisující. Proti tomu nemůže starosta nic namítat. Pokud by přece jen došlo k tomu, že zastupitelstvo „zakáže“ starostovi listinu podepsat, pak ji starosta s klidem podepsat může, protože zastupitelstvo není oprávněno měnit zákon o obcích. 

  • Co když orgán obce rozhodne, ale není nikdo, kdo by daný dokument (smlouvu, dohodu apod.) podepsal (tzv. se k tomu nikdo z různých důvodů „nemá“). 

Tato situace nemá řešení vyjma toho, že na dalším zasedání orgánů obce se udělí zmocnění kterékoli jiné osobě k podpisu řádně schváleného dokumentu (např. advokáta, ale může to být i úředník radnice apod.). Zmocnění pak musí být v tomto případě kvalifikované, přesně k dané věci, nikoli k zastoupení obce obecně.  

  • Co se stane, když místostarosta podepíše za obec proto, že starosta „si právě někam odběhl“

Tato praxe není možná, a podpis by mohl být zpochybněn. Nenaplňuje dikci zákona v pojmu nepřítomnost starosty. 

B. Program jednání zastupitelstva a jeho změny za chodu 

Zákon o obcích (Pozn. A obdobně i zákon o krajích), si ve svém textu výrazně odporují. 

§ 93, odst.1 zákona o obcích říká, že: „Obecní úřad informuje o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce. Informaci vyvěsí na úřední desce obecního úřadu alespoň 7 dní před zasedáním zastupitelstva obce; kromě toho může informaci uveřejnit způsobem v místě obvyklým“.

Je tomu tak proto, že občané mají svá práva, která se znalostí programu úzce souvisejí, např. § 16, odst. 2, písm. c) „Občan obce, který dosáhl věku 18 let, má právo vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným věcem.“ Aby se mohl přijít vyjádřit, musí vědět, co se bude projednávat. 

Zákon o obcích ale připouští zařazení bodu až na jednání:

§ 94, odst.2 uvádí: „O zařazení návrhů přednesených v průběhu zasedání zastupitelstva obce na program jeho jednání rozhodne zastupitelstvo obce.“

Tím padá celá konstrukce zveřejňování programu nejméně 7 dnů před konáním zasedání zastupitelstva na úřední desce pro potřeby občanů, a někdy dokonce i samotných členů zastupitelstva. V praxi to někdy působí docela zásadní problémy, kdy se tzv. „nepříjemné“ body předkládají tzv. až na stůl, a to až tak, že o nich nevědí ani členové zastupitelstva (Pozn. Nedávno tento problém řešil Zlínský kraj se stavbou nemocnice za několik desítek miliard; MV ČR přikázalo projednání zopakovat, když daný postup vnímalo jako účelový).     

Co je řešením? Přistupovat k materiálům na stůl jen tam, kde skutečně není jiné možnosti a věc nesnese odkladu. Například dotační věc může být v důležitém zájmu obce i tzv. na stůl, a jiná naopak v klidu počká.  

KAUZA: 

Zajímavý právní případ náhlých personálních změn z období stavu nouze

Dne 2.11.2020 došlo na zasedání zastupitelstva Ostravy – Mariánských hor z řad zastupitelů k doplnění programu o změny v personálním obsazení vedení městské části Ostrava – Mariánské Hory a Hulváky, a k těmto personálním změnám skutečně došlo, a to na základě návrhů vznesených přímo na zasedání zastupitelstva. Byl odvolán starosta, uvolněná členka zastupitelstva i celá rada, a následně došlo k nové volbě. Vznikla otázka, zda je tento postup v době nouzového stavu v pořádku? 

Zákon o obcích č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení) upravuje v ustanovení § 93, odst. 2 následující zákonný rámec programu zastupitelstva: 

„V době vyhlášení krizového stavu podle jiného právního předpisu se informace o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce podle odstavce 1 zveřejní na úřední desce obecního úřadu alespoň po dobu 2 dnů před zasedáním zastupitelstva obce; záležitosti, které se netýkají vyhlášeného krizového stavu, mohou být na tomto zasedání projednávány pouze tehdy, jestliže byla informace zveřejněna nejméně 7 dnů před zasedáním zastupitelstva obce.“

Tímto jiným předpisem je pro danou oblast § 2 písm. b) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, které výslovně uvádí, že:

„krizovou situací mimořádná událost podle zákona o integrovaném záchranném systému, narušení kritické infrastruktury nebo jiné nebezpečí, při nichž je vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav nebo stav ohrožení státu (dále jen „krizový stav“)“

To, že byl nouzový stav, bylo nepochybné, a bylo tedy nutné dodržet zákonný rámec daný § 93, odst. 2 zákona o obcích, což znamená: 

  1. Věci, které souvisejí s krizovým stavem, se mohou projednávat poté, co byly dány alespoň 2 dny před zasedáním zastupitelstva na úřední desku

a současně 

  • Záležitosti, které se netýkají vyhlášeného krizového stavu, mohou být na tomto zasedání projednávány jen tehdy, jestliže byla informace o nich na úřední desce nejméně 7 dnů před zasedáním zastupitelstva.

Bylo tedy nutné odlišit dvě věci – doplnění programu o tak zásadní bod v době bez vyhlášeného nouzového stavu, a v době existence tohoto nouzového stavu.  

V prvním případě, kdyby nouzový stav nebyl, lze podpůrně vycházet ze závěrů nálezu Ústavního soudu ze dne 30. září 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02 (publikovaného pod č. 113 ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu č. 27), který v podobném případě konstatoval, že doplnění nových bodů na program probíhajícího zasedání zastupitelstva obce postupem podle § 94 odst. 2 zákona o obcích (na základě návrhu subjektů uvedených v § 94 odst. 1 zákona o obcích) neznamená přímo porušení § 93 odst. 1 zákona o obcích. Nicméně i v tomto případě se uvádí, že i případné doplnění návrhu programu po jeho zveřejnění podle § 93 odst. 1 zákona o obcích, avšak před zahájením zasedání zastupitelstva obce, lze považovat v zásadě za přípustné, ale za situace, kdy návrh programu by tedy byl zastupitelstvu obce ke schválení předkládán již v doplněné podobě. 

Navíc v citovaném nálezu Ústavní soud výslovně v této souvislosti uvedl: 

Ve vztahu k vývodům krajského soudu se sluší poznamenat, že v případě závažných bodů programu, jakým nesporně odvolání dosavadního místostarosty a volba místostarosty nového je, by nepochybně mělo být ust. § 94 zákona o obcích v praxi, a to z důvodů transparentnosti jednání řádně zvolených zástupců občanů obce a možnosti omezené účasti občanů při projednávání takto ad hoc vznesených návrhů, využíváno zdrženlivým a uváženým způsobem, nevzbuzujícím podezření o jejich účelovém předkládání „na poslední chvíli“.

Tedy i Ústavní soud v době bez nouzového stavu nabádá k uvážlivosti tohoto postupu zejména ve vztahu k občanům, kteří by se o tak zásadních změnách, že se uvažují, vůbec nedozvěděli, což je uváděný případ.

Tedy i mimo nouzový stav lze říci, že tento postup personálních změn je na hraně zákona, že i Ústavní soud považuje personální změnu za závažný bod, a jeho předkládání na poslední chvíli netransparentní a v rozporu se zájmy občanů.   

 V popsané situaci se však navíc samospráva nacházela v nouzovém stavu, a zde je zákon nekompromisní: „…záležitosti, které se netýkají vyhlášeného krizového stavu, mohou být na tomto zasedání projednávány pouze tehdy, jestliže byla informace zveřejněna nejméně 7 dnů před zasedáním zastupitelstva obce.“

To v daném případě nebylo, a proto personální změny tak, jak proběhly, jsou vysoce sporné, protože nebyly zveřejněny tak, jak uvádí zákon – 7 dnů dopředu. Bude na MV ČR, jak danou věc posoudí. I když personální změny patrně budou respektovány, bylo by jistě přínosné tento názor slyšet, a to zejména ve vztahu k respektování či nerespektování znění zákona v době nouzového stavu. 

C. Může starosta sám zrušit zasedání zastupitelstva, ať už z jakéhokoli důvodu? 

(V daném případě bylo zasedání zrušenu z důvodu vstupu starosty do karantény).  

Zákon je opět, jak jinak, nedokonalý. V ustanovení § 92, odst.1 najdeme toto znění: „Zastupitelstvo obce se schází podle potřeby, nejméně však jedenkrát za 3 měsíce. Zasedání zastupitelstva obce se konají v územním obvodu obce. Zasedání zastupitelstva obce svolává a zpravidla řídí starosta.“

Zákon uvádí jednoznačně, že zasedání svolává starosta, u toho, že jej řídí, uvádí už slůvko zpravidla – tedy jej může řídit i někdo jiný. Pokud starosta zasedání svolává, neznamená to, že v případě nemoci apod., jej nemůže zastoupit místostarosta (viz znění zákona citované výše), ale ze zákona lze přesto odvodit, že pokud starosta zasedání svolává, má právo jej také zrušit. Musí jen dbát, aby se sešlo v průběhu 6 měsíců, protože jinak by mohlo být zastupitelstvo rozpuštěno. Tedy odpověď zní – starosta nemusí, ale může zrušit svolané zastupitelstvo.  

RESUMÉ K SERIÁLU STOVKY OTÁZEK BEZ ODPOVĚDÍ 

Jak jsme si celý rok ukazovali, zákon o obcích nám situaci v obcích a městech svým někdy nejednoznačným obsahem právě neusnadňuje. A protože se hned tak nepřipravuje jeho novela, musíme s ním ještě nějaký rok vydržet. Proto v případě, že ucítíme problém, ptejme se. Není na tom nic špatného, naopak, je to pouze a výhradně odpovědné, protože nás to uchrání vážnějších potíží v budoucnu. Ptejte se nás, advokátů z praxe, MV ČR, Svazu měst a obcí, Sdružení místních samospráv nebo Unie sebevědomé samosprávy. Pokusy s paragrafy jsou nebezpečné. Pokud alespoň toto poznání seriál přinesl, splnil svůj účel. 

Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová

advokátka