Seriál 2: STOVKY OTÁZEK BEZ ODPOVĚDÍ

Jak řešit situace, které zákon o obcích výslovně neupravuje

Znáte to všichni, kteří stojíte v čele obcí a měst. Praxe vám přináší situace, které
musíte řešit, a najednou narazíte. Proč? Protože zákon o obcích na ně nemyslí, a proto
na ně také neodpovídá. Neřeší je. V praxi se pak postupuje výkladem – buď vlastním,
což je někdy laicky „nebezpečné“, nebo ministerským, což může být „nebezpečné“
v podstatě stejně – protože ani tento výklad není závazný, a nelze se tedy na něj
stoprocentně spolehnout. A ocitne-li se daná věc někdy v budoucnu na policii nebo u
soudu, nemusí tento výklad bez zákonné opory obstát. Tento seriál si proto klade za
úkol upozornit vás na situace, které nejsou zákonem o obcích upraveny, a doporučit
cestu, kterou byte se mohli vydat bez obav, že vám někdo v budoucnu bude váš postup
zazlívat.


Díl druhý
Starosta: „Co může, co nesmí a co musí.“


Jak funkce starosty, tak funkce místostarosty jsou velmi důležité. Přesto se o
nich zákon o obcích zmiňuje velmi stručně, a řadu otázek neřeší vůbec. Přitom
v praxi vznikají. Posbírala jsem za řadu let mnohé z nich – a zde vám na ně
přináším možné odpovědi, či spíše praktické návody, jak na ně.


Co říká přímo i mezi řádky platná právní úprava

Pro téma dnešního článku jsou podstatná zejména tato ustanovení nebo části
ustanovení zákona č. 128/2000 Sb. o obcích.


Podle § 103, odst.1: „Starosta zastupuje obec navenek“.

a) Zavazuje tedy jednání starosty obec vždy?
Zcela jednoduché ustanovení, které však v praxi vyvolává řadu otázek, a ani
soudy často nemají jasno v tom, co tato věta znamená. Byť to není napsáno
výslovně, zákon říká, že starosta především není statutární zástupce obce, ale
„jen“ zastupuje obec navenek. Mezi statutárním zástupcem (například
jednatelem firmy) a zastupujícím navenek (starosta obce) je zásadní rozdíl. Ať
udělá jednatel cokoli, je to pro subjekt, který zastupuje, zcela závazné, tedy
platné, a nelze to zpochybňovat. A to dokonce ani tehdy, měl-li takové jednání
jednatel zakázané, nebo neměl-li svěřenou takovou pravomoc orgány
společnosti. Naopak starosta, když překročí svou pravomoc, nemůže obec platně
zavázat, tedy jeho jednání je neplatné. Zakotvuje to další ustanovení zákona o
obcích, a to § 41, odst. 2: „Právní jednání, která vyžadují schválení
zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, jsou bez tohoto schválení neplatná“.

b) Může tedy starosta sám vůbec jednat a něco slibovat?
Je logické, že starosta je tou osobou, která nejčastěji za obec jedná, například
s investory. Dokonce může i tzv. slibovat – ovšem s tou tzv. odkládací
podmínkou, že jeho názor a stanovisko je jedno z mnoha, a že k tomu, aby
mohlo být to, co on předjednal, platné, je třeba projednat věc a schválit
v příslušném orgánu obce. Pokud se k čemu může starosta zavázat třetímu
subjektu je to, že pokud se například vyhotovuje o jednání o čemkoli zápis,
může v něm být uvedeno, že starosta se zavazuje předložit věc radě obce nebo
zastupitelstvu obce. Ale dlužno dodat, že ani to není vymahatelné – jde o
morální příslib, že starosta využije svého práva zastupitele, a věc na program
příslušného orgánu navrhne.


c) Může ho obchodní společnost, které v zápise slíbí, že věc předloží
orgánům obce, a neudělal to, zažalovat, aby splnil svou povinnost?

Zažalovat ho může, ale uspět nemůže. To, zda starosta využije svého práva jako
člen zastupitelstva předkládat návrhy apod., je čistě věcí jeho úvahy, tedy jde jen
o morální závazek. Může se však stát, že starosta změní svůj názor (například
pro špatné reference o firmě), nebo ho napadne jiné řešení, zkrátka je čistě na
něm, zda bude cokoli předkládat.


d) Může starosta sám uzavřít smlouvu o smlouvě budoucí, když nejde
ještě o smlouvu samotnou?

Pokud schválení smlouvy samotné je v pravomoci jiného orgánu obce, pak
starosta nesmí samozřejmě uzavírat ani smlouvu o smlouvě budoucí.


e) Musí být starosta obce k podpisu smlouvy v usnesení orgánu obce
pověřen?

Nemusí. Tím, že je zástupcem obce ze zákona, podepisuje smlouvy (a jiné
listiny) automaticky. Naopak má-li podepsat smlouvu někdo jiný, musí být
k podpisu pověřen (zmocněn), a to například i místostarosta, pokud jde o podpis
v době, kdy je starosta přítomen.


f) Musí za obec podepisovat vždy jen starosta?
Přesto, že zákon o obcích určuje zástupcem navenek starostu obce, nelze
vyloučit, že orgán obce, který schvaluje smlouvu, může podpisem pověřit jinou
osobu – místostarostu, jiného člena zastupitelstva, advokáta, zkrátka může udělit
plnou moc k podpisu ve své podstatě komukoliv. Nebývá to však obvyklé.
Důvody bývají zpravidla tři. Prvním bývá střet zájmů, který starosta předem

oznámí včetně toho, že podepisovat z toho důvodu smlouvu nechce, druhým
nesouhlas starosty s daným schválením smlouvy a jeho deklarace, že smlouvu
odmítá podepsat, nebo akt „ponížit“ starostu a odebrat mu tuto pravomoc
v rámci vyřizování si tzv. osobních účtů. Obecně lze konstatovat, že o tom, kdo
bude smlouvu podepisovat, tedy rozhoduje buď zákon (pak je to starosta bez
toho, že by jej někdo musel pověřovat), nebo kdokoli, koho tím pověří (zmocní),
příslušný orgán obce, který dané právní jednání, nejčastěji uzavření smlouvy,
schvaluje.


g) Může smlouvu podepsat starosta, který je v zřejmém nebo
oznámeném střetu zájmů?

Může. Zákon tento podpis nezakazuje, tedy může smlouvu podepsat, ať již pro
ni hlasoval či nikoliv, jeho role zástupce navenek není střetem zájmů dotčena.


h) Může sám starosta přenechat podpis smlouvy někomu jinému, např.
místostarostovi?

Nemůže. Starosta nemůže svou pozici zástupce navenek předávat jiným, tedy
ani místostarostovi, ani komukoli jinému. Proto je nezbytné, má-li smlouvu
podepsat někdo jiný, aby byl tento jiný člověk pověřen podpisem schvalujícím
orgánem obce.


i) Co když starosta přes schválení smlouvy příslušným orgánem obce
odmítne smlouvu podepsat, a nechá ji tzv. na protest ležet bez
podpisu?

Tato otázka není až tak jednoduchá, protože je rozdíl, zda jde o jednání
schvalované radou obce nebo zastupitelstvem obce. Pokud došlo ke schválení
usnesením rady (například nájem nebytových prostor, smlouva o dílo…), a i
kdyby rada pověřila podpisem jinou osobu, například místostarostu, může
starosta využít svého významného oprávnění podle § 105 zákona o obcích, které
říká, že „Starosta pozastaví výkon usnesení rady obce, má-li za to, že je
nesprávné. Věc pak předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva
obce.“ Pak nesmí podepsat smlouvu nikdo, a starosta požádá o rozhodnutí
nejbližší jednání zastupitelstva. Pokud nepozastaví výkon usnesení, a smlouva
tzv. leží a čeká na podpis, může nejbližší rada rozhodnout, že ji podepíše někdo
jiný, nejčastěji místostarosta nebo jiný člen rady; může to být ale kterákoli jiná
osoba zmocněná radou obce.
Pokud jde o zastupitelstvo, tam starosta není oprávněn pozastavit výkon
usnesení, a pokud odmítne smlouvu podepsat, zastupitelstvo může na dalším
zasedání určit k podpisu jinou osobu. Ani místostarosta nemůže smlouvu za
starostu v dané situaci podepsat bez pověření orgánem obce.

Podotýkám, že kdyby jednání starosty proti usnesení rady (bez pozastavení
výkonu) nebo proti usnesení zastupitelstva způsobilo škody, nesl by za tuto
škodu odpovědnost, a nelze vyloučit ani odpovědnost trestněprávní.


j) Musí starosta vždy řídit zastupitelstvo? A pokud ne, kdo všechno jej
může řídit?

Nemusí. V zákoně se uvádí, že jej řídí „zpravidla“. Řídit zastupitelstvo může na
základě jeho vlastního rozhodnutí kdokoli – místostarosta, tajemník, radní,
zastupitel, a dokonce i osoba zvenčí, byť to není obvyklé. Pak jen doporučení –
měla by mít k obci formální vztah, např. dohodu na moderování apod.


k) Mohou zastupitelé odebrat řízení zastupitelstva starostovi i proti jeho
vůli?

Mohou. Tím, že zákon říká, že zasedání řídí starosta zpravidla, zastupitelstvo
jako nejvyšší orgán může rozhodnout jinak. (Poznámka – daný dotaz vznikl
v situaci, kdy s prací starosty byli všichni spokojeni, ale on sám nezvládal bez
emocí řízení zastupitelstva; byl emotivní, až vulgární, běžně vyslovoval věty
„běžte mi s tímto návrhem do pr…“ apod. Jednou zastupitelům došla trpělivost,
a řízení přenechali klidnější tajemnici.)


l) Koho si sebou může vzít starosta na jednání?
Obecně řečeno kohokoliv, má-li dotyčný člověk něco společného s obcí.
Úředníka, tajemníka, radního, člena výboru, komise, zastupitele, právníka,
daňového poradce… (Poznámka – daný dotaz vznikl v situaci, kdy starosta obce
brával s sebou na jednání přítelkyni).

Podle § 99, odst. 2 „V obci, kde se rada obce nevolí, vykonává její pravomoc
starosta, nestanoví-li tento zákon jinak.“


a) Když starosta malé obce současně vykonává pravomoc rady obce,
musí vyhotovovat zápisy z jednání této „rady obce“?

Je to oblast, kterou zákon o obcích neupravuje. Zkusme tedy dojít k řešení
praktickou úvahou. Vyhotovovat zápisy z jednání „rady obce“, která není
zřízena, a jedná se o rozhodování jednoho člověka, je nesmysl. Nicméně –
ačkoli to zákon o obcích neukládá, stojí za zvážení vyhotovovat, byť
jednoduchý, zápis o přijatých rozhodnutích starosty v pravomoci rady. Je to
velmi praktické – protože se jedná často o důležitá rozhodování (nájemní
smlouvy, smlouvy o dílo apod.) s různými motivy a odůvodněními, je pro obec i

pro starostu samotného podstatné tyto motivy a důvody rozhodnutí zaznamenat
pro „budoucno“, a až následně uzavřít dané smlouvy. Význam spočívá
v přehlednosti, evidenci, v možnosti vrátit se v čase (a to i pro nástupce), a také
jde o důležitý podklad k otázkám odpovědnosti starosty v případě trestních
oznámení. Jde rovněž o podklad, který lze poskytovat průběžně zastupitelům na
vědomí; nebudou pak moci nikdy říkat, že o dané věci nic nevěděli. Tedy jde
opět o akt bezpečnosti starosty, který je současně radou obce.


b) Co když starosta malé obce nechce pravomoc rady vykonávat? Musí
nebo nemusí?

Úplně nemusí. Umožňuje to hned několik ustanovení zákona o obcích, ale až tak
jednoduché to zase není, protože jednak i rada má pravomoc vyhrazenou a tzv.
zbytkovou, a jednak sám zákon některé pravomoci, které má vyhrazené rada,
starostovi pro jejich významnost hned odebírá ustanovením § 102, odst.4, které
říká, že „V obcích, kde starosta vykonává pravomoc rady obce, je zastupitelstvu
obce vyhrazeno též rozhodování ve věcech uvedených v odstavci 2 písm. c), d),
f), j), k) a o)“, což jsou tyto:
c) rozhodovat ve věcech obce jako jediného společníka obchodní
společnosti,
d) vydávat nařízení obce,
f) stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat
odbory a oddělení obecního úřadu,
j) stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a
v organizačních složkách obce,
k) přezkoumávat na základě podnětů opatření přijatá obecním úřadem
v samostatné působnosti a komisemi,
o) schvalovat účetní závěrku obcí zřízené příspěvkové organizace
sestavenou k rozvahovému dni.
Ostatní vyhrazená pravomoc rady tedy zůstává starostovi, a pak je zde řada
jednání v tzv. zbytkové pravomoci (z nichž nejvýznamnější jsou např. nájemní
smlouvy a smlouvy o dílo).
Doporučení pro situaci, kdy starosta nechce vykonávat pravomoc rady, je
následující:

  • část pravomocí mu odebírá přímo zákon, a v těchto věcech starosta
    dokonce nesmí rozhodovat
  • ostatní vyhrazenou pravomoc by si měl starosta ponechat, protože jde o
    otázky např. jmenování vedoucích odborů, kde se pohybuje v rovině
    GDPR, kontrolní činnost apod. (ale i zde jsou výjimky – například
    stanovit pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností by na
    zastupitelstvo přenést mohl) – jde tedy vždy o rozumnou úvahu
  • veškerou zbytkovou pravomoc však může bez problémů přenést na
    zastupitelstvo, pokud sám rozhodovat nechce například s ohledem na
    následnou odpovědnost; může požádat zastupitelstvo, aby si otázky samo
    vyhradilo k rozhodování, nebo využije již citovaného § 105 zákona, své
    vlastní rozhodnutí „pozastaví“, a předloží věc zastupitelstvu
    Podle § 104, odst.4, písm e) starosta „odpovídá za informování veřejnosti o
    činnosti obce.“
    Může být starostovi obce vytýkáno, že v místním tisku přináší pravidelně
    zprávy o činnosti obce?

    Ne. Naopak, starosta tím plní zákonem uloženou povinnost dle zákona o obcích.
    Nesmí této povinnosti zneužívat nad obvyklou míru, a současně se musí ctít
    práva opozičních zastupitelů na prostor v místním tisku, ale to, že starosta bude
    mít prostor největší, je zákonem presumováno v citovaném ustanovení. A nejen
    to – pokud by to nedělal, neplnil by tuto zákonem uloženou povinnost.
    Může starosta pověřit jinou osobou, aby tuto informační povinnost
    zajišťovala?

    Ano. Protože jde o povinnost „zajistit“, neznamená to, že tuto povinnost musí
    plnit starosta sám, pokud sám nechce. Může tím pověřit místostarostu, jiného
    člena rady, zastupitelstva, šéfredaktora místního tisku, redaktora místního tisku
    apod., a někdy se této role i přes toto pověření může ujmout zase sám. Praktická
    rada – v každém případě by to měl být ale člověk s určitým formálním vztahem
    k obci z důvodu případné odpovědnosti – nejlépe pracovník úřadu, nebo
    pracovník redakce místního tisku apod.
    Kdo určuje metody informovanosti?
    Jak bude obec informovat o své činnosti (zpravodaj, web. FB, tiskové zprávy,
    vysílání…), o tom rozhoduje starosta obce v rámci své povinnosti tuto
    informovanost zajistit. Pokud ale v této věci dá pokyny i rada nebo
    zastupitelstvo, i tyto formy je starosta povinen zajistit.
    Je starosta oprávněn sám svolat tiskovou konferenci k některé otázce?
    Ano, starosta si může svolat tiskovou konferenci a na ní informovat o otázkách,
    které uzná za vhodné. Je to opřeno jak o zastupování obce navenek, tedy o jeho
    postavení „prvního mezi rovnými“, tak o jeho zákonem stanovenou povinnost
    informovat o činnosti obce.

Je na místě otázka vůči starostovi „Kdo ti dovolil mluvit jménem obce do
televize?

Tato otázka na místě není, a odpověď zní – dovoluje mi to zákon o obcích jako
zástupci obce.


Může rada obce nebo zastupitelstvo obce určit, kdo se bude vždy pozván na
tiskové konference požádané obcí?

V případě, že to neurčí nikdo jiný, rozhoduje starosta obce. Jinak samozřejmě
mohou o této věci rozhodnout i orgány obce. Dotýká se to jak těch, kdo budou
pováni za média (je na obci, zda připustí účast všech médií, nebo některé
vyloučí), tak zástupců za obec (například že vždy budou pozváni členové rady,
nebo že vždy bude pozván i místostarosta, tajemník apod.). Je to čistě na obci,
jaká pravidla si zvolí. Měla by jen zvažovat dopad například omezení přístupu
některých médií.


Kdo schvaluje obsah tiskových zpráv vydávaných obcí?
Pokud není výslovně určeno jinak (nemá to například někdo z úředníků úřadu ve
své pracovní náplni), je to starosta obce. Jeho role může být různá – může je i
psát a vydávat, může je jen schvalovat, v každém případě je dobré mít tyto
otázky upraveny v rámci interních pravidel.


Jak moc musí starosta „poslouchat“?

Kdo je „nadřízeným“ starosty?
Starosta odpovídá pouze zastupitelstvu. Nemusí tedy „poslouchat“ radu, výbory
ani komise. Pokud výbor uloží starostovi úkol, jedná mimo rozsah svých
pravomocí, podobně komise rady. Je však běžné, že v rámci jednání rada dává
starostovi úkoly k zajištění přijatých usnesení, a je to v praxi plně respektováno;
ostatně pokud by starosta s něčím nesouhlasil, přenese rozhodování rady na
zastupitelstvo.


Musí rada přizvat na své jednání osoby, které chce starosta obce?
Ne. O tom, kdo se bude účastnit jednání rady, rozhoduje rada obce sama.


Je starosta „nadřízeným“ místostarosty?
Není. Proto mu nemůže ukládat úkoly. Nadřízeným místostarosty je rovněž
pouze zastupitelstvo. Nicméně tato úprava je tak nepraktická, že se v praxi
ukládání „úkolů“ běžně děje. Je proto dobré předcházet problémům jasným

stanovením okruhů pro každého z nich (funkci místostarosty se budeme věnovat
v dalším díle seriálu).


Musí starosta oznamovat, kam jede, za kým, a proč? A pokud, tak komu?
Bývá to obvyklé, ale nemusí, a nikdo ho k tomu nemůže nutit. Ostatně není ani
osoba, které by to oznamoval, mimo sekretářky. Je to spíše otázka osobního
přístupu než zákona.


Musí starosta vést evidenci, s kým jednal na radnici a o čem? Musí být tato
evidence přístupná všem zastupitelům? Musí starosta předávat
zastupitelům na jejich žádost kontakty osob, s nimiž jednal?

Uvedené informace bývají součástí diáře, ale žádná podobná evidence tohoto
typu není povinností. Součástí diáře může být běžně i „osobní návštěva“ apod.
Nemusí předávat kontakty osob, s nimiž jednal.


Mají členové zastupitelstva právo na fotokopii osobního diáře starosty
obce?

Na fotokopii osobního diáře starosty členové zastupitelstva právo nemají, jedná
se o jeho osobní materiál, a to i v případě, že byl pořízen za finanční prostředky
obce. Důvodem je mj. GDPR. Odlišné je to v případě knihy jízd u služebního
automobilu.


Musí starosta vyhovět členu zastupitelstva, který se chce účastnit na jím
vybraném jednání? A může ho naopak na jednání přizvat, i když ostatní
nezve? A může uložit členu zastupitelstva, aby se jednání účastnil?

Starosta nemusí přizvat na jednání zastupitele, který se to tzv. přeje. Pokud
naopak jeho přítomnost chce, může ho na jednání přizvat o své vůli. Starosta
naopak nemůže uložit zastupiteli, aby se jednání účastnil, to by mohlo (a
dokonce proti vůli zastupitele) udělat jen zastupitelstvo. Když se však přesto
zastupitel na jednání nedostaví, není to vymahatelné.


Kuriozita na závěr – otázka ze SMS z průběhu jednání:
„Může starosta vykázat z jednání zastupitelstva zastupitele, který zasedání ruší,
protože je opilý, polonahý, sprostý, obtěžuje kolegyně nabídkami sexu a
neustále vypíná hlasovací zařízení?“
Poznámka:
Nakonec si zastupitele odvezla policie ČR. Druhý den se vzdal mandátu.
Starosta sám zastupitele ze zasedání „vyhnat“ nemůže.

Poznámka:

Se všemi kladenými otázkami se autorka setkala ve své praxi.

Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka