Seriál 3: STOVKY OTÁZEK BEZ ODPOVĚDÍ
Jak řešit situace, které zákon o obcích výslovně neupravuje
Znáte to všichni, kteří stojíte v čele obcí a měst. Praxe vám přináší situace, které musíte řešit, a najednou narazíte. Proč? Protože zákon o obcích na ně nemyslí, a proto na ně také neodpovídá. Neřeší je. V praxi se pak postupuje výkladem – buď vlastním, což je někdy laicky „nebezpečné“, nebo ministerským, což může být „nebezpečné“ v podstatě stejně – protože ani tento výklad není závazný, a nelze se tedy na něj stoprocentně spolehnout. A ocitne-li se daná věc někdy v budoucnu na policii nebo u soudu, nemusí tento výklad bez zákonné opory obstát. Tento seriál si proto klade za úkol upozornit vás na situace, které nejsou zákonem o obcích upraveny, a doporučit cestu, kterou byte se mohli vydat bez obav, že vám někdo v budoucnu bude váš postup zazlívat.
Díl třetí – Zápisy z jednání zastupitelstva obce stokrát jinak
Zápisy z jednání zastupitelstva obce jsou nudné téma jen zdánlivě. I kolem nich se totiž vyskytuje řada otázek, které zákon o obcích neřeší, ale které spolehlivě přináší praxe. Tyto otázky jsou tématem dnešního dílu seriálu.
- Zápis z jednání zastupitelstva obce
O zápisu z jednání zastupitelstva obce říká zákon o obcích č. 128/2000 Sb. v ustanovení § 95 postupně následující.
„O průběhu zasedání zastupitelstva obce se pořizuje zápis, který podepisuje starosta nebo místostarosta a určení ověřovatelé“.
Hned z první věty daného zákonného ustanovení lze odvodit odpovědi na více otázek praxe.
Může místostarosta podepsat zápis ze zasedání zastupitelstva i v případě, že starosta je přítomen? A musí potom zápis podepisovat i starosta?
Podepsání zápisu ze zasedání zastupitelstva svěřuje zákon rovnocenně jak starostovi, tak místostarostovi, nestanoví v daném případě žádnou hierarchii. Upřednostnit jednoho před druhým může tak např. jen jednací řád. Znamená to tedy, že je úplně jedno, kdo zápis podepíše – může to být jak starosta, tak místostarosta, v obou případech bude zápis v pořádku. Pokud podepíše zápis místostarosta, starosta ho už podepisovat nemusí.
Kdo schvaluje obsah a podobu zápisu?
Zákon přímo akt schvalování obsahu zápisu neřeší a nikomu ho nesvěřuje. Lze předpokládat, že ten, kdo zápis podepisuje, tedy starosta nebo místostarosta, svým podpisem vyslovují de facto souhlas s jeho obsahem i podobou, protože jinak by patrně svůj podpis nepřipojili. Oba mají přitom nepochybně na obsah vliv i tzv. neformální, kdy s úředníkem, který zápis píše, mohou konzultovat v průběhu sepisu jeho obsah, popř. mu dát pokyn, aby v zápise něco změnil, doplnil apod.
Jaká je role ověřovatelů zápisu? Nestačí jen jeden? A musí být ověřovatelé zápisu členy zastupitelstva?
Zákon předpokládá, že ověřovatelé zápisu budou vždy alespoň dva, protože používá množné číslo. Tedy jeden ověřovatel podle zákona nestačí. Zákon ale naopak nestanoví, že ověřovatelé zápisu musí být členy zastupitelstva – tedy bráno doslovně, ověřovatelem by mohl být „kde kdo“. V praxi se to však nestává, 99% ověřovatelů je současně zastupitelem. Nebylo by možné ale namítat nic proti tomu, aby ověřovatelem zápisu byl například člen výboru, pracovník úřadu apod. Zde opět může zvyklost v dané obci upravit jednací řád, který stanovuje podobnosti o jednání zastupitelstva.
Co když zápis ověřovatelé nepodepíší? Má to nějaké důsledky na platnost zápisu?
Především je nutno uvést, že pojem „platnost zápisu“ zákon nezná, zná pouze platnost a neplatnost právních jednání obce, která jsou zachycena v jednotlivých usneseních, o kterých probíhá hlasování. Tedy zápis sám o sobě nemůže být „platný“ nebo „neplatný“. Jde o to, zda vše, co je v něm uvedeno, proběhlo tak, jak je zaznamenáno, zejména pak právě rozhodování obce, které se realizuje hlasováním členů zastupitelstva. To, zda je zápis podepsán ověřovateli tedy nemá na nic podstatného vliv. Pokud tedy podpisy ověřovatelů schází (například zápis odmítli podepsat), ničemu to nevadí. Jednací řád může na tuto okolnost myslet například tak, že „pokud zápis nepodepíší zákonem předpokládané osoby (starosta, místostarosta, ověřovatelé), nebo některé z nich, obsah nepodepsaného zápisu odsouhlasí následující zastupitelstvo obce“, aby byla zajištěna zpětná kontrola kvality zápisu.
Může zastupitelstvo svěřit podepisování zápisů jiným osobám, než je starosta nebo místostarosta? A jsou vůbec podpisy pod zápisem důležité?
Zastupitelstvo by nemělo svěřit podpisy zápisů jiným osobám, než je starosta nebo místostarosta. Podpis starostou nebo místostarostou je totiž příkaz přímo zákona, a zákon usnesením zastupitelstva měnit nejde. Na druhé straně je dobré si uvědomit, že tyto podpisy by neměly být přeceňovány, protože pro jejich absenci platí to, co pro absenci podpisů ověřovatelů – totiž že s sebou nenese žádné důsledky pro zápis sám. Ten ve své podstatě má být kvalitním, určitým a srozumitelným záznamem o jednání nejvyššího orgánu obce, o přijatých usneseních (rozhodnutích), a v tomto smyslu je hlavně důležitým zdrojem informace o zákonnosti proběhu jednání zastupitelstva. Podstatné je, aby byl věrným obrazem tohoto zasedání, a kdo ho podepsal či nepodepsal, není pro praxi až tak podstatné – až na jednu naopak velmi podstatnou okolnost. Touto okolností je důvěryhodnost v případě, že se zápis používá například jako důkaz u soudu. Nepodepsaný zápis ze zasedání zastupitelstva má pochopitelně jinou vypovídající hodnotu než zápis, který podepíše starosta a dva ověřovatelé. V tomto smyslu je dobré podepisování nepodcenit.
„V zápise se vždy uvede počet přítomných členů zastupitelstva obce, schválený pořad jednání zastupitelstva obce, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení“.
Zákon zde stanoví minimální rámec obsahu zápisu, kterým je:
- Počet přítomných zastupitelů
Je to důležitý údaj pro závěry o usnášení schopnosti, tedy údaj velmi důležitý.
Otázky z praxe: Musí být vždy u zápisu z jednání zastupitelstva přiložena prezenční listina? Musí zastupitel tuto prezenční listinu podepisovat? A co když zastupitel odmítá prezenční listinu podepsat, aby nemohlo dojít ke zneužití jeho podpisu?
Pokud jde o prezenční listinu, povinnost ji vyhotovit může zakotvit jednací řád. Ale ani potom nelze zastupiteli uložit tuto prezenční listinu podepsat, Přítomnost zastupitele na jednání se pak musí zachytit jinak, například konstatování v úvodu zápisu „přítomní zastupitelé“. Tedy napíše-li například zastupitel do prezenční listiny ke svému jménu namísto podpisu „přítomen“, nelze proti tomu nic namítat, nebo ho k podpisu nutit.
- Schválený pořad jednání
Kdo schvaluje vlastně program jednání?
Prvotní program zastupitelstva, který je zveřejňován na úřední desce, stanovuje rada nebo starosta v pravomoci rady, jeho konečnou podobu pak zastupitelstvo samo hned v úvodu svého jednání.
Mohou se body z programu vyřazovat nebo přidávat až na jednání zastupitelstva? Může zastupitelstvo jednat v noci?
Zastupitelstvo může některé body vyřadit, jiné přidat, ovšem to přidání se musí dít důsledně v mezích zákona. V zásadě na místě samém by měly být přidávány jen ty body, programu, které nesnesou odkladu, protože by mohlo dojít k nějakým škodám, nebo body nijak důležité. To proto, že jiným postupem by mohl být narušen základní princip jednání zastupitelstva, kterým je veřejnost. Obdobně může zastupitelstvo změnit pořadí projednávaných bodů; ale pozor, i zde může tzv. narazit – to kdyby záměrně jednání probíhalo dlouho do noci, problematický bod by byl viditelně záměrně zařazen až jako poslední například po jedné hodině v noci. V takovém případě by mohlo ministerstvo vnitra nařídit projednání bodu znovu.
- Průběh jednání
Nejvíce diskutované téma, protože na podrobnost zápisů apod. jsou nejvíce různé názory. Někdo požaduje doslovný opis, někomu se nelíbí přílišná stručnost, někomu vadí všechno a vždy. Nejčastější otázky jsou tyto.
Může chtít do zápisu uvést něco občan?
Chtít může, ale nemusí mu být vyhověno. Tzn. nadiktovat něco do zápisu nebo chtít tam cokoli uvést není právem občana obce ani nikoho jiného.
Může dávat námitku proti obsahu zápisu ze zasedání zastupitelstva občan obce?
Nemůže. Buď jeho námitku převezme nějaký zastupitel a přednese ji, a pak následuje zákonný postup (viz dále). Nebo je námitka odložena, nemusí být vyřízena, resp. jediným jejím vyřízením může být přípis tohoto obsahu: „Vážený pane, vážená paní, obdrželi jsme vaši námitku k zápisu ze zasedání zastupitelstva, a sdělujeme vám, že jako občas obce nemáte právo podobné námitky vznášet.“Obsahem námitky, pokud nás tzv. sama nezaujme, se zabývat nemusíme.
Může člen zastupitelstva požadovat, aby zápis měl v určité části jím preferované znění?
Nemůže. Svůj nesouhlas s obsahem zápisu může vyjádřit formou námitky (viz dále).
Jak podrobný má zápis být?
Podrobnost zápisu si určuje samo zastupitelstvo, opět nejlépe v jednacím řádu, kde by mělo dát „návod“, jak si zápis o svém jednání představuje. Umožňují to formulace typu „U každého bodu se uvede stručně průběh diskuze“, nebo „Člen zastupitelstva má právo na citaci svého odlišného názoru v rozsahu 800 znaků ke každé projednávané věci“ apod.
- Výsledek hlasování a přijatá usnesení
Ve své podstatě je to nejdůležitější část zápisu, protože zaznamenává rozhodnutí nejvyššího orgánu obce. Ze zápisu by pak mely vyplývat motivy, proč zastupitelstvo rozhodlo právě tak, jak je vyjádřeno v usnesení. Otázky praxe.
Může zastupitelstvo hlasovat tajně?
Ano, pokud si tento způsob hlasování předem odsouhlasí. Pravidla tajného hlasování by měl určovat jednací řád, nebo by měla být určena ad hoc k danému hlasování. Má se na mysli zejména podoba hlasovacích lístků, kde budou odevzdány a kdo je vyhodnotí.
Musí se zastupitel tajného hlasování zúčastnit?
Nemusí. Někdy je důvodem právě záměr zmařit onu tajnost, protože pokud se ti, kdo například s navrženým bodem nesouhlasí, hlasování nezúčastní, a ve volební urně jsou jen hlasy pro, a zastupitelé si nechají svou neúčast jmenovitě zaznamenat do zápisu, tajnost hlasování padá vniveč. Zastupitele nikdo nepřinutí se tajného hlasování účastnit.
Kde má být v zápise usnesení? Hned za projednávaným bodem, nebo až na konci?
Kde je usnesení, je úplně jedno. Usnesení je součást zápisu, a kde se nachází, není podstatné. Veřejný je celý zápis. Obvyklé bývá, že usnesení se vyčleňuje pro vyšší přehlednost samostatně, ale jinak musí být i součástí zápisu.
Musí být hlasování citováno v zápise jmenovitě?
Zákon neukládá povinnost zaznamenávat jmenovité hlasování jednotlivých zastupitelů, ale bývá to v praxi zcela běžné. Opět je ideální zakřivit to v jednacím řádu.
Může zastupitel trvat na tom, že u jeho jména bude vždy uvedeno, jak hlasoval, i když to neplatí jako pravidlo pro všechny? A naopak – může požadovat, aby to u jeho jména nebylo uváděno?
Zastupitel je veřejný funkce, zasedání zastupitelstva je veřejné, a každý má proto možnost vidět, jak který zastupitel hlasuje. Zastupitel se tedy musí podřídit rozhodnutí většiny – pokud zastupitelstvo rozhodne, ať v jednotlivém případě, nebo obecně v jednacím řádu, že bude uváděno jmenovité hlasování, jednotlivý zastupitel nemůže žádat žádné výjimky.
Může zastupitel žádat na dalším zasedání (nebo ještě v průběhu aktuálního zasedání), opakování hlasování, protože se „rozmyslel“ a chce hlasovat jinak?
Žádat může, vyhověno mu být nemusí. O všem rozhoduje většina. Kdyby šlo o situaci, kdy jeho hlas rozhodoval, lze předpokládat, že touto většinou zařazení bodu prosadí, a pak o věci může být rozhodnuto jinak – pokud již nebyla realizována (například podpis kupní smlouvy a její vklad na katastr).
„Zápis, který je nutno pořídit do 10 dnů po skončení zasedání, musí být uložen na obecním úřadu k nahlédnutí. O námitkách člena zastupitelstva obce proti zápisu rozhodne nejbližší zasedání zastupitelstva obce.
Otázky praxe:
Když je uložen k nahlédnutí, znamená to, že obec nemusí pořizovat na žádost jeho kopii?
N e, pojem k nahlédnutí je poněkud zavádějící. Každý má samozřejmě právo na kopii zápisu. Řada obcí a měst už zápisy zveřejňuje na webu, a může na web odkázat. Pokud však přesto žadatel trvá na kopii zápisu, i tak ji obec musí poskytnout (podle zák.č. 106/1999 Sb.)
Co když je zápis vyhotoven až po lhůtě 10 dnů?
Pozdější vyhotovení nemá na nic důsledky, i když je samozřejmé lhůtu ctít, protože je to odpovědný přístup.
Kuriózní kauza z praxe:
Autorka článku zažila situaci, kdy zápisy ze zasedání zastupitelstva nebyly v jedné malé obci vyhotovovány celý rok, na obci byly jen zvukové záznamy a rukou psané poznámky. Protože nikdo zápisy nechtěl vidět, nikdo do nich nechtěl nahlížet, nepřišlo se na to. Přesto se jednání obce realizovala, smlouvy se podepisovaly, vše probíhalo jinak zcela standardně. Když se na to přišlo, že příslušná pracovnice zápisy nesepsala, ale odkládala tuto pro ni nepříjemnou práci tak dlouho, až zápisy nebyly vůbec, po prvním „šoku“ přišlo uklidnění – neexistence zápisů neměla samozřejmě žádný vliv na platnost schváleného, na podpis smluv apod., byl to jen velký formální nepořádek v obci. Zápisy byly dodatečně vyhotoveny, podepsány starostou obce, dokonce i ověřovateli, a vše bylo uvedeno do pořádku. Nic podobného však v žádném případě nelze doporučit.
Do kdy musí podat člen zastupitelstva námitky proti zápisu? A jakou formou?
Zákon nic takové nestanoví. V praxi se tak děje mnohé – člen zastupitelstva námitky napíše písemně, a ty jsou zařazeny na nejbližší zasedání. Druhou častou metodou je vznesení námitek hned v úvodu dalšího zasedání, pak o námitkách rozhoduje opět toto zasedán, jenže bez přípravy.
Může podat námitky i starosta, který zápis podepsal?
Není to běžné, ale může. I on je zastupitel, a má stejná práva. Ani to, že zápis podepsal, ho tohoto práva nezbavuje.
Může podat námitky proti zápisu předseda kontrolního výboru?
Může, ale ne proto, že je předseda kontrolního výboru, ale proto že předseda kontrolního výboru je vždy zastupitel obce.
Může podat námitky proti zápisu místní senátor nebo poslanec?
Pokud nejsou současně členy zastupitelstva, námitky podat nemohou.
Co když je zápis lživý, námitkám není vyhověno, je pak ještě nějaká možnost nápravy, například po změně vedení obce?
Jistě. Jednou z cest je dozorový orgán ministerstva, který věc může vyhodnotit i proti současnému vedení, druhou cestou, tedy po změně vedení, je náprava vlastními rozhodnutími. V situacích, kdy bylo podle lživého záznamu jednáno, bývá situace horší, ale i ty jsou řešitelné – kdyby například byl neoprávněně převeden pozemek, lze napadnout platnost tohoto převodu, apod. Zde pak se jistě vyplatí spolupráce s právníkem znalým věci, protože bude přicházet v úvahu i trestní stíhání.
Další otázky praxe.
Když se falšuje zápis, jde o padělání a pozměňování veřejné listiny?
Ne. Zápis ze zasedání není veřejná listina v tomto smyslu, je tzv. pouze veřejný, což je rozdíl. Lze si ale představit trestní stíhání pro překročení pravomoci úřední osoby, která podobné zfalšování spáchá.
Když se v zápise udělá běžná chyba, například se špatně uvede výměra pozemku nebo se zkomolí jméno, nebo se tam neuvede přesně to, o čem se hlasovalo, tedy jde o písařskou chybu, lze to napravit?
Ano, cestou je hlasování na dalším zasedání zastupitelstva, které schválí opravu chyby v psaní (v počtech), ze špatného znění, které se ocituje, na správné znění, které se rovněž ocituje, a předchozí zápis (nebo i vzdálenější zápis), se takto upraví.
Může občan protestovat, že jeho vystoupení je uvedeno v zápise ze zasedání,a že chce být vymazán i ze zvukového zápisu?
Protestovat může, ale není mu to nic platné. Pokud někdo vystoupí na veřejném zasedání, a ví, že je veřejné, musí počítat s tím, že jeho stopa“ bude zaznamenána. Jak na zvukovém záznamu, tak v zápise. Pokud na zasedání byl a vystoupil, nemůže požadovat stav, jako by nikdy nikde nebyl a nikde nic neříkal.
Kuriózní příklad z praxe:
Autorka článku zažila na jednom zastupitelstvu příhodu, které se dokonce jako přímý přenos přenášelo do domácností, situaci, kdy jeden šťastný zastupitel, kterému se daný den narodil dlouho očekávaný syn, dorazil v průběhu zasedání zastupitelstva obklopen několika občany, všichni už dost společensky unaveni, a začali se hrnout do čela a stavět před zastupitele skleničky, nalévat jim alkohol, přičemž se velmi vesele projevovali. Šlo o ředitele místní školy, současně i předsedu kontrolního výboru a výrazného zástupce opozice, kterému se s manželkou podařilo po deseti letech snahy přivítat na svět vlastní dítko. Starosta zareagoval okamžitě a moudře tak, že ihned, jak je viděl přicházet, přerušil záznam ze zasedání, a jak pak přinesla situace, přerušil i zasedání zastupitelstva samotné, protože celé skončilo v místním pohostinství a slavilo narození dalšího občánka obce. Na takové situace zákon pochopitelně nepamatuje, a porušeno bylo kde co – třeba to, že zasedání přerušil starosta sám, aniž o tomto přerušení dal hlasovat. Přesto to pak takto „nepravdivě“ napsali do zápisu, a kupodivu nikdo z celé obce, znalé dané situace, si na nepravdivý zápis nestěžoval. Paragrafy prostě nikdy nejsou všechno – někdy vyhraje život sám. Starosta s panem ředitelem pak ještě jedno volební období tvrdě válčili –ale přece jen už jinak, než před akcí „křtiny“, jak to v místním žargonu nazvali.
Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka