Seriál 4: STOVKY OTÁZEK BEZ ODPOVĚDÍ
Jak řešit situace, které zákon o obcích výslovně neupravuje
Znáte to všichni, kteří stojíte v čele obcí a měst. Praxe vám přináší situace, které musíte řešit, a najednou narazíte. Proč? Protože zákon o obcích na ně nemyslí, a proto na ně také neodpovídá. Neřeší je. V praxi se pak postupuje výkladem – buď vlastním, což je někdy laicky „nebezpečné“, nebo ministerským, což může být „nebezpečné“ v podstatě stejně – protože ani tento výklad není závazný, a nelze se tedy na něj stoprocentně spolehnout. A ocitne-li se daná věc někdy v budoucnu na policii nebo u soudu, nemusí tento výklad bez zákonné opory obstát. Tento seriál si proto klade za úkol upozornit vás na situace, které nejsou zákonem o obcích upraveny, a doporučit cestu, kterou byte se mohli vydat bez obav, že vám někdo v budoucnu bude váš postup zazlívat.
Díl čtvrtý – Místostarosta obce
Na to, jak je pozice místostarosty důležitou funkcí, neboť jde o tzv. druhého v řadě po starostovi, zákon o obcích je k této funkci velmi skoupý. Místostarostové se tak pohybují často na hraně, aniž si to vůbec uvědomují. Není-li žalobce, není sice ani soudce, ale může se stát, že někdo nedokonalosti zákona využije, a přichytí vedení obce při tom, že na některé otázky nebude umět odpovědět. V tomto díle se proto místostarostům budeme speciálně věnovat.
Připomeňme si základní ustanovení zákona č., 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení), které pozici místostarosty upravuje. Je to stručný § 104, který říká:
Odst.1: Starostu zastupuje místostarosta. Zastupitelstvo obce může zvolit více místostarostů a svěřit jim některé úkoly. Místostarosta, kterého určí zastupitelstvo obce, zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci (§ 72 odst. 6 a § 81a odst. 1).
V tomto stručném ustanovení máme najít odpovědi na všechny otázky, které přináší praxe, zejména však na tu základní – co je to „ZASTUPUJE STAROSTU“?
Občané to chápou tak, že není-li „po ruce“ starosta, může ho plně nahradit místostarosta. Je to pravda? Musíme jít větu po větě tohoto velmi zmatečného ustanovení, abychom našli odpovědi. Proč zmatečného ustanovení? Protože není jednoduché z něj dovozovat odpovědi na otázky praxe.
Věta první:
„Starostu zastupuje místostarosta“.
Jasná věta, ale…. Znamená to, že zastupuje starostu kdykoli? Může třeba místostarosta sám svolat zasedání zastupitelstva, když to neučiní starosta? Nebo jen proto, že prostě chce? Může rozhodnout místostarosta kdykoli za starostu, když má starosta svěřeny nějaké pravomoci radou města? Jinými slovy – může místostarosta zastupovat starostu, který je přítomen? Nemůže. Odpověď však nalezneme pouze nepřímo, a to ve stejném odstavci v dalších dvou větách.
Věta druhá:
„Zastupitelstvo obce může zvolit více místostarostů a svěřit jim některé úkoly“.
Zákon myslí na situaci, kdy se v obci volí více místostarostů, a předpokládá, aby mezi nimi nebyly spory, že se každému určí nějaké konkrétní úkoly, kterým se budou věnovat. S tím nebývají v praxi potíže – jeden má na starost sport, druhý kulturu, nebo jeden má svěřeny majetkoprávní úkony a jejich přípravu, druhý stavební zakázky, zkrátka tak, jak je to logické třeba ve vztahu k jejich povoláním či zájmům.
Ale co když je pouze jeden místostarosta? Může mít také svěřeny nějaké úkoly? Nejen, že může, ale měl by je svěřeny mít. Pokud totiž nejsou místostarostovi svěřeny nějaké úkoly, ve své podstatě jeho role spočívá jen v tom zastupovat starostu, nic víc. A to, jak dále uvádím k větě třetí daného ustanovení, není opravdu vždy. Poněkud odvážný výklad by tedy mohl klidně být ten, že pokud nemá místostarosta svěřeny nějaké samostatné úkoly, jediná jeho role (podle zákona o obcích), je ta být na radnici, a čekat, až bude starosta nepřítomen. Aby ho mohl zastoupit.
Je tedy vhodné, i když to zákon výslovně nepředpokládá, svěřit i jednomu místostarostovi nějaké samostatné úkoly, v nichž bude tzv. první v řadě, tj. kterým se bude věnovat hierarchicky před starostou. Pak se situace obrátí – nebude-li přítomen místostarosta, zastoupí ho v jeho úkolech starosta. Co by se zdálo přílišným formalismem na malé obci, nemusí tak být ve velkém městě, kde se skládá koalice z různých volebně soupeřících subjektů, kdy je přesné rozdělení kompetencí velmi podstatné, aby si starosta s místostarostou (místostarosty) nezasahovali do svých oblastí.
Hovoříme samozřejmě o situaci, kdy jsou oba, jak starosta, tak místostarosta, pro výkon funkce uvolněni. Pokud je starosta v uvolněné pozici, a místostarostu má neuvolněného, není třeba, aby neuvolněnému místostarostovi byla určována jeho oblast, protože prioritně vykonává své občanské povolání, a k zastupování je „povoláván“ v případě nepřítomnosti starosty (viz dále).
Tedy platí, že:
Každý uvolněný místostarosta, i kdyby byl v obci jen jeden, by měl mít určenu svou vlastní oblast (vlastní úkoly), za kterou bude odpovídat, a které se bude věnovat bez ohledu na to, zda je starosta přítomen nebo není. V této oblasti se pak místostarosta stává tzv. první v řadě; starosta mu do ní nesmí zasahovat, opět vyjma situace, kdy je místostarosta nepřítomen – pak ho starosta může samozřejmě zastoupit. Rozdělení pravomocí mezi starostu a místostarostu může realizovat i interní předpis obce.
Může starosta do oblasti úkolů svěřených místostarostovi zasahovat?
Ne. Starosta není nadřízeným místostarosty, není oprávněn ho „úkolovat“, a ve své podstatě ani kárat či nějak napomínat.
Může uložit místostarostovi úkoly starosta?
Obecně nemůže. Ovšem v případě, kdy má starosta svěřeny pravomoci radou obce, je to sporné – pokud vykonává pravomoc rady, protože mu tato pravomoc byla svěřena, nebo vykonává pravomoc rady proto, že radu obec nezřizuje, lze si představit, že starosta místostarostovi „jako rada obce“ úkol uloží. I když to zákon rovněž přímo neříká, je totiž logické, že rada ukládá úkoly v rámci své pravomoci starostovi, místostarostovi, úřadu, nebo i svým jednotlivým členům. Není tedy důvodu tuto možnost nepřiznat starostovi vykonávajícímu pravomoc rady obce, ať již z jakéhokoli právního titulu.
Může tedy uložit místostarostovi úkol rada?
Může. Ale pozor – nemůže mu obecně svěřit celou svou pravomoc, tuto možnost dává zákon o obcích jen vůči starostovi obce, a to v § 102, odst.3 zákona: „Rada obce zabezpečuje rozhodování ostatních záležitostí patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo; rada obce může tyto pravomoci zcela nebo zčásti svěřit starostovi nebo obecnímu úřadu.“ Uložení úkolu by se tedy mělo dotýkat konkrétní věci.
Může místostarosta například podepsat za obec objednávku?
Nemůže. Výjimky jsou nepřítomnost starosty, nebo oprávnění dané místostarostovi v konkrétním případě nebo interními předpisy obce.
Mohou mít starosta a místostarosta stejná oprávnění (např. v interních předpisech obce)?
Mohou, jen by to mělo mít logiku, aby se činnosti nemohly překrývat či být v kolizi. Nejčastěji mohou oba podepisovat právě objednávky a podobné operativní listiny, které jsou již v podstatě realizací předchozích rozhodnutí orgánů obce.
Co je znamená pojem, že místostarosta „zastupuje starostu“?
Jinými slovy, co je to vlastně nepřítomnost starosty, která opravňuje místostarostu ujmout se jeho role?
Jsou to podle § 72, odst. 6, a podle § 81a, odst.1 zákona o obcích tyto případy:
- dočasná pracovní neschopnost
- nařízená karanténa
- těhotenství
- mateřství
- péče o dítě do 4 let věku
- ošetřování člena rodiny
- dovolená
+ situace, není-li starosta zvolen
Tedy nespadají tam například služební cesty, pohyb mimo obecní úřad, zkrátka nepřítomnost musí být kvalifikovaná.
Podepisování právních předpisů obce
Bez problémů je pravomoc upravena v § 104, odst. 2: „Starosta spolu s místostarostou podepisuje právní předpisy obce“.
Má nějaké důsledky, když podpis místostarosty schází? Nemá. Na platnost právního předpisu to nemá vliv.
Může místostarosta podepsat za obec plnou moc?
Sám ji udělit nemůže, vyjma případů
- udělení plné moci bylo schváleno příslušným orgánem obce, a starosta je nepřítomen
- udělení plné moci bylo schváleno příslušným orgánem obce, a tento pověřil podpisem výslovně místostarostu
- starosta je kvalifikovaně nepřítomen, a udělení procesní plné moci je nutné pro hájení práv obce (například zastoupení u soudu, před správním orgánem apod.)
TEDY – Shrnutí
Místostarosta
- Zastupuje starostu v případech předpokládaných zákonem (kvalifikovaná nepřítomnost starosty)
- Zastupuje obec tehdy, kdy není funkce starosty obsazena
- Věnuje se jako první (i před starostou) oblasti, kterou mu svěřilo zastupitelstvo (v obecné nebo konkrétní rovině)
- Plní konkrétní úkoly, které mu uložila rada, nebo starosta v pravomoci rady
- Zastupuje obec tam, kde mu to umožňují interní předpisy obce
- Podepisuje právní předpisy obce
Lze tedy uzavřít, že pozice místostarosty není v zákoně o obcích nijak kvalitně ani detailně upravena. Místostarostové by si tedy měli své právní postavení dobře ošetřit interně, aby nebyli nařečeni například z překročení pravomoci.
VZORY USNESENÍ možných svěření oblastí místostarostovi:
Zastupitelstvo města
pověřuje místostarostu Ivo Nováka oblastí jednání se zástupci příspěvkových organizací města a kontrolou jejich činnosti.
Zastupitelstvo města
pověřuje místostarostu Ivo Nováka oblastí kultury a školství na území města včetně zajišťování kulturních akcí dle schváleného rozpočtu a spolupráce města s řediteli školských zařízení.
Zastupitelstvo obce
pověřuje místostarostu Josefa Novotného podepisováním smluv o dílo schválených zastupitelstvem obce.
Zastupitelstvo obce
pověřuje místostarostu Josefa Novotného oblastí péče o životní prostředí v obci dle schváleného rozpočtu.
Zastupitelstvo obce
pověřuje místostarostu Josefa Novotného komplexní přípravou stavební lokality „sever“.
Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka