Seriál 6: STOVKY OTÁZEK BEZ ODPOVĚDÍ

Jak řešit situace, které zákon o obcích výslovně neupravuje

Znáte to všichni, kteří stojíte v čele obcí a měst. Praxe vám přináší situace, které musíte řešit, a najednou narazíte. Proč? Protože zákon o obcích na ně nemyslí, a proto na ně také neodpovídá. Neřeší je. V praxi se pak postupuje výkladem – buď vlastním, což je někdy laicky „nebezpečné“, nebo ministerským, což může být „nebezpečné“ v podstatě stejně – protože ani tento výklad není závazný, a nelze se tedy na něj stoprocentně spolehnout. A ocitne-li se daná věc někdy v budoucnu na policii nebo u soudu, nemusí tento výklad bez zákonné opory obstát. Tento seriál si proto klade za úkol upozornit vás na situace, které nejsou zákonem o obcích upraveny, a doporučit cestu, kterou byte se mohli vydat bez obav, že vám někdo v budoucnu bude váš postup zazlívat.   

Díl šestý – Finanční a kontrolní výbory

Tyto dva povinně zřizované výbory, pokud dobře fungují, jsou v rámci prevence chyb docela efektivní nástroj – zvláště jsou-li složeny z členů opozice. Jsou takovým „hlídacím psem“, a udržují koalici v pozoru. Výrok „pokud dobře fungují“ je však zcela na místě. Ke složitosti fungování výborů totiž negativně přispívá sám zákon, a to jednak příliš strohou právní úpravou, jednak kladením tak náročných úkolů na výbory, že nejsou schopny je v této podobě plnit. Pokud pak výbor začne usilovně pracovat, aniž má právní zázemí ve svých členech, padá v praxi mnoho otázek, na které zákon o obcích neodpovídá. A co víc, může někdy udělat z práce výboru až frašku.   

Aktuální právní úprava dotýkající se činnosti výborů a z ní vyplývající otázky       

§ 118  

(1) Výbor plní úkoly, kterými jej pověří zastupitelstvo obce. Ze své činnosti odpovídá výbor zastupitelstvu obce.

(2) Počet členů výboru je vždy lichý. Výbor se schází podle potřeby. Usnesení výboru se vyhotovuje písemně a podepisuje je předseda výboru.

(3) Usnesení výboru je platné, jestliže s ním vyslovila souhlas nadpoloviční většina všech členů výboru.

Otázky k § 18, které formuluje praxe

Ustanovení § 18 upravuje obecně otázky dotýkající se všech výborů, tedy nikoli jen finančního a kontrolního. Odpovědi na otázky k tomuto ustanovení se tedy dotýkají všech výborů.

Může výbor odmítnout splnit úkol, který mu uložilo zastupitelstvo? 

Obecně je nutné konstatovat, že výbor nemůže odmítnout podobný úkol splnit. Nicméně může proti podobnému úkolu protestovat například pro jeho vysokou míru odbornosti, aniž tuto odbornost má výbor personálně k dispozici, nebo tehdy, kdy výboru uložený úkol má suplovat práci jiných orgánů nebo pracovníků. Lze tedy konstatovat, že pokud výbor odmítne úkol splnit, měl by uvést objektivní a relevantní důvody, proč tak činí. 

Lze výbor za nesplnění úkolu sankcionovat?

Nelze. Jedinou cestou je odvolání členů výborů, a volba nových.   

Může výbor vyvíjet i jinou činnost, než plnit úkoly uložené mu zastupitelstvem? 

U povinných výborů (finanční a kontrolní) se to dokonce předpokládá, tedy předpokládá se, že budou samy iniciativní. U ostatních výborů se jejich činnost řídí podle toho, k čemu byly zřízeny, a v praxi to bývá tak, že výbor plní svou běžnou činnost, a občas splní nějaké zadání ze strany zastupitelstva (včetně výborů finančních a kontrolních).  

Co se stane, když je počet členů výboru sudý?  

I to se může občas stát, a nemusí se podařit „lichého“ člena do výboru tzv. dovolit. Pak je na místě, aby daný bod byl zařazen na každém zasedání zastupitelstva (např. „Volba člena kontrolního výboru), protože na snahu doplnit dalšího člena by se nemělo s ohledem na dikci zákona rezignovat. Ale pokud se to nepodaří, není to spojováno s žádnými následky; v praxi řada výborů pracovala dlouhodobě v sudém počtu členů. 

Může uložit úkol výboru i rada obce? Může výboru uložit úkol starosta? 

Rada obce není oprávněna ukládat žádnému výboru úkoly, podobně ani starosta nemá toto oprávnění. Mohou však nějaký úkol iniciovat tak, aby si ho osvojil výbor sám, a splnil ho ze své vlastní iniciativy, nebo navrhnout zastupitelstvu, aby daný úkol výboru uložilo.

Může práci výboru kontrolovat starosta obce? 

Nemůže. Výbor odpovídá za svou činnost zastupitelstvu, a pouze zastupitelstvu tzv. skládá účty. Děje se tak většinou zprávou o činnosti.  

Musí být návrhy výboru přijaty a realizovány? 

Nemusí. Výbor může pouze iniciovat, nemůže nikomu ukládat žádné úkoly. Proto jsou vhodnější formulace „Výbor doporučuje, navrhuje, iniciuje…“, než „Výbor ukládá zastupitelstvu“, „výbor ukládá radě, starostovi obce“ atd., protože podobné formulace nemají naprosto žádný právní podklad, a výbor tak překračuje své kompetence 

Mohou o něčem rozhodovat jednotliví členové výborů?  

Jeden člen výboru nemá žádné kompetence. Jakékoli rozhodnutí výboru se děje usnesením, tedy hlasováním jeho členů. To se týká i předsedy výboru, tedy písemnosti, že „předseda výboru doporučuje, žádá, ukládá…“ se pohybují zcela mimo právní úpravu. 

Může přijít člen výboru sám na kontrolu? 

Člen výboru může přijít sám na kontrolu jen tehdy, prokáže-li se pověřením celého výboru, resp. o tom, že daný člen provede kontrolu, musí rozhodnout celý výbor.

Může se výbor „sám rozpustit?“

Může se tak stát pouze de facto, a to rezignací všech jeho členů. Výbor tím však nezaniká, existuje (je zřízen), pouze se musí zvolit nové členové. 

Pokud se výbor schází dle potřeby, může to znamenat, že se nesejde třeba celý rok? 

Může se to skutečně stát, ale patrně to nesvědčí o dobré práci tohoto výboru. 

 Ze života:

Starosta volá místostarostovi, celý rozčilený: „Ty, Pepo, víš to, že finanční výbor se nesešel už deset měsíců! Nedáme to jako bod zastupitelstva?“ 

Místostarosta: „Neblbni, víš, co mne to dalo práce je přesvědčit, aby na to kašlali?“  

Ustanovení § 119 upravuje dva povinně zřizované výbory. I ty vyvolávají řadu otázek. Uveďme si je po zákonných odstavcích. 

(1) Finanční a kontrolní výbory jsou nejméně tříčlenné. Jejich členy nemohou být starosta, místostarosta, tajemník obecního úřadu ani osoby zabezpečující rozpočtové a účetní práce na obecním úřadu.

Může být členkou výboru starostova manželka? 

Ano, zde není žádná zákonná překážka, pokud není žádná jiná. Jinou otázkou je otázka vhodnosti (etiky, taktiky…)

Může být členem výboru vedoucí stavebního úřadu (matrikářka, pracovnice majetkoprávního odboru, právník města…)?

Zákon zakazuje jen vyjmenované funkce a pracovníky, seznam nelze rozšiřovat. Otázka osob blízkých nebo osob zařazených tak, že činnost výboru by se mohla týkat jejich práce, je pak věcí zdravého rozumu a dobrých mravů. 

  Ze života: V jednom městě XY byl předseda kontrolního výboru opoziční člen zastupitelstva, za členky mu ZM zvolilo manželky starosty, místostarosty a tajemníka. Výbor tak pracoval tří měsíce, pak předseda funkci položil. 

Má právo žádat starosta účast na jednání výboru? 

Požádat může, výbor mu nemusí vyhovět. 

Musí radnice vytvořit podmínky pro práci kontrolního nebo finančního výboru (místnost, prostory, občerstvení…)? Může výbor jednat do pozdních nočních hodin, může žádat klíče od obecního úřadu?   

Zákon nic takového neukládá, ale vytvoření podmínek pro činnost se předpokládá. Pokud hovoříme o vytvoření podmínek, pak se musí jednat o podmínky obvyklé, tedy obvyklé prostory a přiměřeně obvyklý čas. Za obvyklé podmínky se nepovažuje místnost bez židlí (příklad z praxe), ale není rovněž obvyklý požadavek „chceme jednat do rána“ (příklad z praxe). Je proto dobré od počátku nějaké mantinely nastavit. Žádný člen výboru nemá právo žádat tzv. klíče od radnice, a nemá právo požadovat občerstvení. Obvykle radnice poskytuje kávu a nápoje. 

 Ze života: Výpověď člena kontrolního výboru u soudu jako svědka: „Starosta vždy připravil na jednání výboru chlebíčky a lahvinku, tedy jsme se sešli, popovídali si, a rozešli se. Ne, nic jsme nečetli…. Ne, nic jsme nepsali. Říkali jsme si, že když si nikdo nestěžuje, že je asi vše v pořádku. Zda vím, co má výbor dělat? Jistě, řešit stížnosti. Kdo mi to řekl? Starosta. Proč jsem mu věřil? Protože to říkal věrohodně.“      

(2) Finanční výbor

a) provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce,

b) plní další úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce.

Může dělat finanční výbor „přepadové kontroly“ ekonomického odboru? 

Činnost finančního výboru nesmí narušovat práci úřadu. Není proto možné, aby finanční výbor bez ohlášení přišel na ekonomický odbor úřadu, a žádal., aby mu byli pracovníci k dispozici. Proces kontroly by měl probíhat podle jednacího řádu výboru, který by měl být přijat na počátku volebního období. 

Může chtít finanční výbor k dispozici mobil starosty ke kontrole, může žádat přístup do mailů, může žádat kopii osobního diáře starosty obce?  

Ne. Podobná oprávnění výbor nemá, jedná se o oblast, kde se zasahuje i do soukromí, i když jde o úřední mobil a úřední mail a pracovní diář.  

(3) Kontrolní výbor

a) kontroluje plnění usnesení zastupitelstva obce a rady obce, je-li zřízena,

b) kontroluje dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti,

c) plní další kontrolní úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce.

Může si kontrolní výbor najmout právníka, aby mohl plnit úkol kontrolování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem? 

Jedná se především o úkol, který je výboru ukládán, aniž si zákonodárce uvědomil vysokou odbornost erudovanost tohoto zadání. Výbor si nemůže najmout právníka, protože není subjektem, který by mohl vystavit jakoukoli objednávku apod., tedy na plnění tohoto zadání je zcela sám. V dané oblasti je proto nejlépe poradit zdrženlivost – jedná se o oblast, s níž si často nevědí rady ani zkušení právníci. Pokud už se této oblasti věnuje, měl by být zdrženlivý v úsudcích a právních názorech, a spíše doporučit či iniciovat další kontrolu.  

 Ze života: Zpráva z jednání kontrolního výboru – „kontrolní výbor došel na svém jednání k závěru, že starosta spáchal hned několik trestných činů, a způsobil městu škodu 8 milionů Kč. Členové výboru odhlasovali, že danou částku musí poukázat na účet města do třiceti dnů, jinak proti němu podá výbor žalobu“. Poznámka – výbor se zde pasoval do role soudu, a byla z toho jen velká ostuda, protože jeho závěry byly samozřejmě odborně zcela nepodložené, a z hlediska práv výboru zcela mimo kompetence výboru. Nakonec se museli omluvit, a všichni z výboru rezignovali. 

(4) O provedené kontrole výbor pořídí zápis, který obsahuje, co bylo kontrolováno, jaké nedostatky byly zjištěny a návrhy opatření směřující k odstranění nedostatků. Zápis podepisuje člen výboru, který provedl kontrolu, a zaměstnanec, jehož činnosti se kontrola týkala.

(5) Výbor předloží zápis zastupitelstvu obce; k zápisu připojí vyjádření orgánu, popřípadě zaměstnanců, jejichž činnosti se kontrola týkala.

Může výbor zveřejňovat své závěry před projednáním s kontrolovanou osobou a před projednáním v zastupitelstvu obce? 

Neměl by. Věc není uzavřena, kontrolní proces není završen. Výbor za to ale nelze nijak sankcionovat, jen odvolat členy výboru (politická odpovědnost). V případě, že někoho členové výboru osočí, mohou být žalováni podle ustanovení na ochranu osobnosti, nebo dokonce stíháni pro trestný čin pomluvy. Proto by ve svých závěrech měli být opatrní. 

 Ze života: Kontrolní výbor svolal tiskovou konferenci, na které předseda výboru pronesl: „Starosta našeho města je prostě lump, běžně překračuje zákon, myslíme si, že je zkorumpovaný, a mimo to máme pocit, že má cosi se svou sekretářkou.“

Bez podkladů se jedná o protiprávní zásah do osobnosti a trestný čin pomluvy. Starosta, kterého se to týkalo, zachoval klid, pronesl něco „A ještě tu o Červené karkulce“, a věc tím byla skončena. Média to ocenila a otiskla, že „starosta, ač mohl povolat členy kontrolního výboru k odpovědnosti, neudělal to“. V dalších volbách získal starosta ještě více hlasů. Paní sekretářku si následně vzal za manželku, neboť byl svobodný. 

 Ze života: Finanční výbor předal starostce obce zprávu o provedené kontrole, kde nešetřil nikoho, a podrobil práci radnice těžké kritice. Žádal, aby zápis byl předložen zastupitelstvu. Starostka, profesí učitelka českého jazyka, zápis červeně opravila – našla v něm totiž 51 hrubých pravopisných chyb. Výbor pak na předložení zprávy do zastupitelstva již netrval s tím, že zprávu musí přepracovat. Nikdy ji nepředložil.    

Aktuální otázka praxe – mohou kontrolní výbory chodit po městě a kontrolovat dodržování nošení roušek a dalších opatření? 

Nemohou. Vůči občanům obce nemají výbory žádná práva. Jako každý jiný mohou dát jeho členové podnět na příslušné orgány. 

ZÁVĚR

Práce výborů, pokud k ní jejich členové přistupují odpovědně, a nepletou si ji s politikou, je pro obec důležitá. Udržuje totiž všechny „v pozoru“, a dělá se pak méně chyb. Výbory rovněž mohou upozornit na to, co by třeba zapadlo. Proto bychom měli dobrou práci výborů podpořit, a vytvořit pro ni podmínky; a naopak – pokud si členové výborů spletli práci v nich s prvoplánovým politickým bojem a osobními útoky, neměli bychom to tolerovat. Práce výborů by měla mít určitou úroveň, a neměla by vybočovat z mezí zákona.   

Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová

advokátka