Seriál 7: STOVKY OTÁZEK BEZ ODPOVĚDÍ

Jak řešit situace, které zákon o obcích výslovně neupravuje

Znáte to všichni, kteří stojíte v čele obcí a měst. Praxe vám přináší situace, které musíte řešit, a najednou narazíte. Proč? Protože zákon o obcích na ně nemyslí, a proto na ně také neodpovídá. Neřeší je. V praxi se pak postupuje výkladem – buď vlastním, což je někdy laicky „nebezpečné“, nebo ministerským, což může být „nebezpečné“ v podstatě stejně – protože ani tento výklad není závazný, a nelze se tedy na něj stoprocentně spolehnout. A ocitne-li se daná věc někdy v budoucnu na policii nebo u soudu, nemusí tento výklad bez zákonné opory obstát. Tento seriál si proto klade za úkol upozornit vás na situace, které nejsou zákonem o obcích upraveny, a doporučit cestu, kterou byte se mohli vydat bez obav, že vám někdo v budoucnu bude váš postup zazlívat.   

Díl sedmý – Co všechno se může a co nemůže dít při uzavírání smluv

To, že každou příslušnou smlouvu musí schválit správný orgán obce, aby byla platná, se již obecně ví. Některé smlouvy jsou vyhrazeny zastupitelstvu obce (typicky převod nemovitostí), jiné zůstávají v pravomoci rady obce nebo starosty, pokud si je zastupitelstvo k rozhodování nevyhradilo (typicky např. smlouvy o dílo). Zákon o obcích však neodpovídá na řadu souvisejících otázek, která pak složitě nachází až výkladová soudní praxe. Odpovězme na nejčastější z nich.  

Musí orgán obce schvalovat vždy plné znění smlouvy? Musí tedy zastupitelé hlasovat přímo o celé smlouvě jako takové? 

Zákon o obcích nic takového neříká, což je u tak zásadní věci, jako jsou smluvní vztahy, poměrně zvláštní. Připomeňme si že např. podle § 85, písm. a) zák.č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení) je  zastupitelstvu obce je vyhrazeno rozhodování o nabytí a převodu hmotných nemovitých věcí, bytů a nebytových prostorů z majetku obce. Není tam uvedeno „rozhodování o kupní smlouvě o převodu vlastnictví k nemovitosti“, i když tomu tak de facto je. To znamená, že zastupitelstvo v okamžiku hlasování nemusí mít před sebou kupní smlouvu v celém jejím znění, přesto může převod nemovitosti (nabytí nemovitosti) schválit. 

ZÁVĚR: Při hlasování nemusí mít orgán obce k dispozici plné znění schvalované smlouvy.

Co tedy musí v případě převodu nemovitostí (a jiných smluv) příslušné orgány obce vlastně schvalovat?

Aniž nám to zákon o obcích říká, odpověď už dala v minulosti judikatura soudů – jsou to minimálně podstatné náležitosti smlouvy tak, jak je vyjmenovává zákon. U převodu nemovitosti tedy zejména specifikace nemovitosti, specifikace smluvních stran, kupní cena a její splatnost, a jednoznačná vůle obce prodat nebo koupit. Kdyby tomu tak nebylo, mohla by být platnost jednání obce zpochybněna. Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že v rozhodnutí musejí být specifikovány a odsouhlaseny alespoň podstatné náležitosti zamýšleného právního jednání. Tyto podstatné náležitosti uvádí zákon. 

ZÁVĚR:

Orgán obce by měl schválit výslovně podstatné náležitosti smlouvy dle znění zákona, a výslovně projevit vůli k jejímu uzavření. Nepostačuje text „na vědomí“ apod.  

Může starosta sám do smlouvy něco doplnit, aniž to prošlo příslušným orgánem obce?  

Odpověď není vůbec snadná, a zní: Jak kdy.

O této otázce se totiž vedly rozsáhlé polemiky, a protože jde o věc velmi „nebezpečnou“ (pro možnou neplatnost této části smlouvy), lze doporučit to, aby vše podstatné příslušným orgánem obce prošlo. Neuškodí však vědět, že ústavní soud ČR došel relativně nedávno k jinému názoru, a to v kauze smluvní pokuty. Usoudil, že pokud starosta doplní do smlouvy to, co vede k naplnění účelu uzavření smlouvy, který naopak zastupitelstvo obce vyjádřilo zcela jasně, nelze jím doplněnou smluvní pokutu, která má tento účel zajišťovat, chápat jako neplatnou část smlouvy.  

ZÁVĚR: Starosta je oprávněn do smlouvy zahrnout pouze to, co prošlo příslušným orgánem obce. Co by sám o své vůli doplnil nad rámec usnesení daného orgánů, by bylo absolutně neplatné. 

Výjimkou mohou být ty části smlouvy, kterými chce starosta zajistit dosažení účelu smlouvy, když tento účel byl naopak orgánem obce schválen. 

Příklad 1..: Starosta by sám o své vůli změnil splatnost kupní ceny tak, že kupující by byl povinován ji uhradit až za dva roky, nebo by se zavázal, že obec ještě na nemovitosti provede nějaké investice.  

Příklad 2.: Zastupitelstvo vyjádří, že pozemek prodává za účelem výstavby polyfunkčního domu. Starosta do smlouvy zakotví smluvní pokutu 1 milion Kč pro případ, kdy tento účel kupující nenaplní. V tomto případě by smluvní pokuta mohla obstát.   

DOPORUČENÍ: pro absolutní jistotu o platnosti smlouvy jako celku je lépe hlasovat o jejím úplném znění příslušným orgánem obce.  

Může starosta ze smlouvy při jejím podpisu něco vypustit? 

Pokud zastupitelstvo schválí prodej nemovitosti, a současně rozhodne, že obec má mít sjednáno předkupní právo, nemůže starosta sám rozhodnout o tom, že tam ono předkupní právo nebude. Podobné rozhodnutí by mohlo dokonce naplnit skutkovou podstatu trestného činu zneužití pravomoci úřední osoby. Podobně je to s dalšími náležitostmi všech smluv – starosta je striktně vázán tím, co příslušný orgán obce schválil. 

Může se lišit obsah kupní smlouvy (popř. nájemní či jiné) od obsahu zveřejněného záměru na úřední desce? 

Nemůže. Tato smlouva by mohla být napadena neúspěšným uchazečem, a dokonce i kteroukoli osobou s tím, že kdyby byla bývala věděla, že smlouva bude nakonec jiná, sama by se o její uzavření ucházela. Ač to tedy v zákoně o obcích nenajdete, má se za to, že rozhodnutí o záměru, zveřejněný záměr, projev zájmu, rozhodnutí orgánu obce a obsah smlouvy spolu musí obsahově korespondovat. 

Příklad: Pokud by záměr obsahoval, že kupní cena musí být uhrazena ihned po podpisu smlouvy, a ve smlouvě by pak byly povoleny splátky, smlouva bude neplatná. Podobně pokud by záměr obsahoval, že nájemné bude muset být složeno rok dopředu, a pak se to nevyžadovalo, i tato smlouva by mohla být prohlášena za neplatnou. Pokud by záměr uváděl, do kdy musí být projev zájmu doručen, a pak se připustilo i pozdější doručení, i to je napadnutelné. 

ZÁVĚR:  Obsah zveřejněného záměru musí odpovídat obsahu uzavřené smlouvy ve všech podstatných záležitostech, resp. ve všech, které jako podstatné může uchazeč vnímat.  

Do jaké míry se mohou uzavírat dodatky? 

Obecně řečeno do té míry, že bezdůvodně nenaruší původní obsah a účel smlouvy. Neprojde praxe, že nájemní smlouva se uzavře přesně dle záměru, a za měsíc se vše dodatkem změní. Dodatky mohou reagovat jen na situaci, kterou buď nešlo předvídat, nebo se dodatky předpokládaly (změna nájemného), apod. 

ZÁVĚR: Dodatků nelze zneužívat ke změně původně schválených smluv, jakkoli by jinak jejich uzavření bylo standardní. Co si může dovolit soukromý subjekt, nemůže si dovolit obec. 

Příklad: Je-li sjednán nájem nebytových prostor na dobu určitou, nelze jej dodatkem bez dalšího prodloužit. Jakmile nájem skončí, je nutno vyhlásit opět záměr obce dané prostory pronajmout. Uzavřený dodatek by mohl napadnout kdokoli, kdo uvažoval se u prostory po ukončení nájmu ucházet.   

Může starosta sám uzavřít dohodu o ukončení smluvního vztahu? 

Ne. Pokud schvaloval smlouvu orgán obce, i případná dohoda o jejím ukončení musí být schválena tímto orgánem obce. 

ZÁVĚR: Nemůže. Veškeré dispozice se smluvním vztahem musí projít schválením toho orgánu, který schvaloval sám smluvní vztah. Opět by podobné jednání mohlo být vykládáno jako překročení pravomoci. 

Rozhodne-li zastupitelstvo prodat nemovitosti Josefu Novákovi, může být pak na smlouvě uvedeno manželé Josef Novák a Marie Novákovi? 

Ne. Rozhodnutí zastupitelstva musí přesně označovat smluvní stranu. 

ZÁVĚR: Pokud jsou smluvními partnery obce manželé, musí v jejich prospěch znít již usnesení rozhodujícího orgánu obce, a to i za cenu opakování hlasování.  

Může starosta odmítnout podepsat smlouvu, když po rozhodnutí zastupitelstva zjistí závažné skutečnosti, které by mohly obec ohrozit? 

Zákon neukládá starostovi, že musí smlouvu podepsat ihned. Může proto vyčkat na další zasedání příslušného orgánu obce, popř. jej svolat mimořádně, a k věci se vrátit. Kdykoli před popisem smlouvy může usnesení, které smlouvu schvaluje, daný orgán zrušit. Mezi těmito rozhodnutími by neměly být zbytečné prodlevy. 

ZÁVĚR: Smlouva je uzavřena až podpisem starostou obce (popř. jinou oprávněnou osobou v tom kterém případě). Do té doby lze rozhodnutí o uzavření smlouvy zrušit. 

Musí smlouvu podepsat výhradně starosta? 

Ze zákona ano. Pokud by tedy smlouvu podepsal místostarosta, aniž by tím byl pověřen, a starosta byl současně přítomen, smlouva by mohla být prohlášena za neplatnou, a místostarosta by se mohl dopustit trestného činu překročení pravomoci úřední osoby. 

ZÁVĚR: Za obec je oprávněn ze zákona podepisovat smlouvy jen starosta. Nemusí být proto k jejich podpisu ani pověřován. Místostarosta je oprávněn podepsat smlouvu v případě starostové nepřítomnosti (nikoli chvilkové, ale v případě pracovní neschopnosti, dovolené apod.), nebo je-li výslovně podpisem pověřen (např. starosta podepisovat nechce z důvodu střetu zájmů). Za obec pak může podepsat kdokoli, kdo tím bude výslovně pověřen rozhodujícím orgánem obce. 

Může starosta podpisem smlouvy za sebe někoho pověřit? 

Nemůže. Toto pověření musí dát příslušný orgán obce, který schvaluje danou smlouvu. S jedinou výjimkou – je-li starosta současně vykonavatelem pravomoci rady obce, pak může pověřit podpisem smluv, které spadají do pravomoci rady, kteroukoli třetí osobu; bylo by však dobré, kdyby tak učinil písemně.  

ZÁVĚR: Starosta nemůže na nikoho přenést svou pozici zástupce obce navenek. Pouze v případě, že vykonává pravomoc rady, může tak učinit u smluv, které schvaluje jinak rada obce.  

Může napadnout smlouvu, uzavřenou obcí, u soudu občan obce, aniž má ke smlouvě nějaký vztah? 

Aktivní legitimace občana není obecně dána. Proto nemůže napadnout smlouvu, uzavřenou obcí, u soudu. Soudy toto napadení sice ojediněle připustily, ale to v případě výrazného excesu. Jedním z nich bylo to, že město podmiňovalo účast v nabídkovém řízení u prodeje nemovitosti nedůvodně kaucí 5 mil. Kč, která sama o sobě účast mnohým znemožnila.  

ZÁVĚR: Obecně občan obce aktivní legitimaci k podání žaloby na svou obec pro neplatnost nějaké smlouvy nemá. Ve zcela výjimečných případech ji však soud může přiznat. Není proto dobré na obecné pravidlo „hřešit“. 

Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová

advokátka