Seriál 8: STOVKY OTÁZEK BEZ ODPOVĚDÍ
Jak řešit situace, které zákon o obcích výslovně neupravuje
Znáte to všichni, kteří stojíte v čele obcí a měst. Praxe vám přináší situace, které musíte řešit, a najednou narazíte. Proč? Protože zákon o obcích na ně nemyslí, a proto na ně také neodpovídá. Neřeší je. V praxi se pak postupuje výkladem – buď vlastním, což je někdy laicky „nebezpečné“, nebo ministerským, což může být „nebezpečné“ v podstatě stejně – protože ani tento výklad není závazný, a nelze se tedy na něj stoprocentně spolehnout. A ocitne-li se daná věc někdy v budoucnu na policii nebo u soudu, nemusí tento výklad bez zákonné opory obstát. Tento seriál si proto klade za úkol upozornit vás na situace, které nejsou zákonem o obcích upraveny, a doporučit cestu, kterou byte se mohli vydat bez obav, že vám někdo v budoucnu bude váš postup zazlívat.
Díl sedmý – Otázky, které vznikají při radničních neshodách
Při práci na radnicích bývá obvyklé občasné „pnutí“, které může skončit někdy až změnami v koalici, odvoláváním starosty, místostarosty, rady apod. Běžné jsou i standardní neshody, které nemusí končit až tak kategoricky, ale přece jen je nutné je v praxi řešit. A bývají někdy velmi nepříjemné. Už proto, že vznikají v emotivních situacích, a pokud se současně narazí na to, že zúčastnění neví, jak to upravuje zákon, nebo spíše vědí, že zákon to neupravuje, tedy náhle si neví rady, vznikají patové situace, které škodí atmosféře, a ve své podstatě i nějakému elegantnímu řešení. V dnešním díle tedy zkusíme odpovědět na vážné i méně vážné otázky, které se vyskytují v napjatých situacích, a které skutečně v praxi zazněly.
„Rebelující“ STAROSTA
Může starosta obce odmítnout splnit úkol, který mu uložilo zastupitelstvo obce?
Může. Je pak na zastupitelstvu, zda mu toto odmítnutí bude připadat natolik závažné, že starostu odvolá, nebo se s tím smíří, a toto odmítnutí bude tolerovat. Bude se jednat patrně o situaci, kdy starosta nebude souhlasit s obsahem úkolu, nebo např. s obsahem smlouvy, kterou má podepsat, apod.
Je starosta povinen nesplnění úkolu zastupitelstvu sdělovat?
Ze zákona nikoliv, ale měla by ho k tomu vést obecná odpovědnost za výkon funkce, kterou má právě vůči zastupitelstvu. Odmítnutí může realizovat hned na zasedání zastupitelstva, nebo to může následně členům zastupitelstva sdělit písemně, nebo to může oznámit na dalším zasedání zastupitelstva; vždy ideálně s důvody, které ho k tomu vedly.
Musí být důvody, pro které starosta odmítne splnit usnesení zastupitelstva, nějak kvalifikované? Musí tyto důlvody sdělovat?
Nemusí a nemusí – nicméně ve svém vlastním zájmu by tyto důvody říci, a nejlépe zaznamenat, měl. Už kvůli občanům a své pozici v obci. Ty důvody nemusí být, jak zněl dotaz, nijak kvalifikované, ale mělo by z nich být patrno, proč se starosta rozhodl tak, jak se rozhodl. Například že nesouhlasí s tím, jak zastupitelstvo rozhodlo (bývá nejčastější důvod), nebo že obsah je v rozporu s volebním programem jeho volební strany, nebo že se domnívá, že rozhodnutí je protiprávní (např. že je nehospodárné, aniž je k tomu důležitý důvod), tedy ve své podstatě může být důvod jak obecný (objektivní), tak vysoce osobní (subjektivní).
Tedy i starosta má právo na odlišný názor, a nemusí rozhodnutí zastupitelstva respektovat.
Je na zastupitelstvu, jak se potom zachová. V nejzazším případě může starostu odvolat, nebo naopak akceptovat jeho právo na názor, a pověří splněním úkolů jinou osobu – místostarostu, člena zastupitelstva apod. Nejčastější řešení bývá, že zastupitelstvo pověří podpisem (jednáním) místostarostu nebo jiného člena zastupitelstva.
Musí starosta přizvat k jednání o určité věci osoby, které mu přikáže přizvat zastupitelstvo?
Příklad z praxe: V zastupitelstvu nevládla právě důvěra mezi stranami koalice, a tak zastupitelstvo přijalo usnesení, že starosta musí důležitá jednání absolvovat vždy za přítomnosti dvou dalších zastupitelů z ostatních volebních stran. Starosta to nerespektoval, a tyto kolegy na jednání nezval. Odůvodnil to organizační složitostí. Co může udělat zastupitelstvo? To samé, jako při neplnění jakéhokoli úkolu – všechno, nebo nic. Buď se s tím smíří, nebo starostu odvolá, a zvolí jiného, který bude jeho přání respektovat.
Může navrhnout občan na zasedání zastupitelstva hlasovat o odvolání starosty?
Navrhnout to může, zastupitelstvo to nemusí akceptovat, tedy toto hlasování nemusí samozřejmě proběhnout. V případě, že si tento návrh tzv. osvojí některý z členů zastupitelstva, i tak se o návrhu hlasuje pouze za předpokladu, že je daný bod zařazen do programu jednání zastupitelstva.
KOMPETENČNÍ SPORY
Může starosta ukládat úkoly úředníkům, když je na radnici tajemník?
Neměl by. V případě, že je zřízena funkce tajemníka, je to právě on, kdo je nadřízený úředníkům, a úkoly by měly být ukládány jeho prostřednictvím. Úkoly, které plní obecní úřad, pak má v kompetenci kontrolovat rada obce. Tam, kde není zřízena, to pochopitelně vykonává starosta obce.
Příklad z praxe: U soudu neobstála výpověď úředníka pro porušení pracovní kázně proto, že se mu vytýkalo neplnění úkolů ukládaných starostou obce. Úředník se hájil tím, že jeho nadřízeným je tajemník, a že vce své podstatě čekal, že to, o čem s ním hovoří starosta, dostane za úkol standardní cestou od tajemníka úřadu, že nemůže mít dva „vedoucí“. Soud mu dal za pravdu, a výpověď nepotvrdil.
Jaké samostatné kompetence má místostarosta?
Stručně řečeno – žádné. Místostarosta zastupuje starostu, když není přítomen (a zde se chápe naopak nepřítomnost kvalifikovaná – nemoc, dovolená apod.), jinak de facto by neměl dělat nic, vyjma situace, kdy má svěřenu nějakou oblast, která je tzv. jeho, a kde se naopak ocitá před starostou obce. Místostarosta tedy
- Vykonává vše v případě, že není (kvalifikovaně) přítomen starosta
- Vykonává konkrétní úkoly, uložené mu orgány obce
- Vykonává obecně všechny úkoly z oblasti, kterou dostal svěřenou rozhodnutím zastupitelstva
Sám si rovněž žádné úkoly nesmí přivlastnit.
Příklad z praxe: Místostarosta se cítil nevyužitý, a proto začal sám připravovat stavební lokalitu, a to včetně objednávky služeb geodeta apod. Na věc se přišlo v okamžiku, kdy geodet poslal na obec fakturu, a žádal uhradit své služby. Rada obce to odmítla, a místostarosta nakonec musel vše uhradit ze svého. I když nakonec došlo k dohodě, a práce místostarosty se využila (a obec mu dodatečně náhradu zaplatila), situace byla poměrně konfliktní a zbytečně vnesla mezi poměrně malé zastupitelstvo neshody.
Rada jmenuje vedoucího odboru, tajemník zruší jeho pracovní poměr ve zkušební době, protože nebyl se jmenováním spokojen. Jednal tajemník správně?
Pokud jde o kompetence, tak ano, pracovní poměr ruší tajemník, ale v případě vedoucího odboru jen za předpokladu, že s tímto postupem souhlasila rada. Pokud rada nesouhlasila, zrušení pracovního poměru ve zkušební době prohlásí soud za neplatné.
To, že za obec jedná správná osoba, má vliv na platnost tohoto jednání a jeho závaznost pro obec. Otázku kompetenci proto v žádném případě nelze podceňovat.
Může si zastupitelstvo zřídit nějakou komisi, i když komise zřizuje rada obce?
I zastupitelstvo si může zřídit komisi, která bude souviset s plněním jeho úkolů a jeho pravomocí. V praxi se však spíše užívá pojmu pracovní skupina, a většinou se dotýká konkrétní věci. Naopak rada obce si výbor zřídit nemůže.
„NASCHVÁLY“ a jejich právní dopady
Může být orgán obce svolán tak, že některý jeho člen se nepozve? (rada, výbor…)
Ne. Na jednání orgánů musí být vždy pozváni všichni jeho členové. Pokud se tak nestane, jednání orgánů obce může být prohlášeno za neplatné, jakož i všechna rozhodnutí na tomto zasedání přijatá. Pozor na situaci, kdy se bude tvrdit, že to není pravda, že daný člen pozván byl – důkazní břemeno je na těch, kteří to tvrdí. Žádný orgán obce tedy není oprávněn jednat tak, že by se sešla jen část členů tohoto orgánů, a prohlásila to za klasické zasedání.
Zasedání rady bez starosty
Je znám v praxi případ, kdy místostarosta svolal zasedání rady bez starosty. Členové rady se sešli, jednali, vyhotovili zápis, rozhodovali. Starosta o zasedání nevěděl, a seznámil se s ním až poté, co mu místostarosta doručil právě zápis ze zasedání rady s tím, že tam byla většina (čtyři ze sedmi – další tři rovněž nepozvali), a že starostovi předává usnesení rady k realizaci. Samozřejmě daný zápis byl zcela nicotnou listinou, rada takto nemohla rozhodovat. Podobné metody nikdy nenaleznou oporu jak u dozorových orgánů, tak případně u soudů. Starosta na místě zápis s úsměvem roztrhal, a ona většina rady byla pak nemile překvapena, když dozorový orgán de facto „roztrhal“ tento zápis taky – po právní stránce.
Může požádat zastupitel, aby byl jeho písemný materiál nedílnou součástí zápisu ze zasedání zastupitelstva?
Uvědomme si zejména to, že být nedílnou součástí znamená, že daný materiál by měl stejnou hodnotu jako zápis sám, a vždy by musel být se zápisem zveřejňován a poskytován. Je to tedy něco jiného, než když se materiál zastupitele, který předloží, stane klasickou přílohou zápisu jako materiály ostatní. Zatímco tedy přílohou zápisu je předkládaný materiál automaticky, součástí zápisu by se mohl stát jen schválením zastupitelstva obce, které by si mělo před tímto hlasováním uvědomit podstatu tohoto rozhodnutí. Tedy pozor na odlišnost přílohy zápisu s ostatními materiály (tam materiál zastupitele k danému bodu má právo být), a nedílné součásti, kdy se tento materiál stává de facto zápisem.
Zápis vyhotovovaný externím člověkem
Může starosta požádat kohokoliv, aby sepsal zápis ze zasedání rady města?
Z důvodu napjaté atmosféry na radnici požádal starosta o vyhotovení zápisu z rady svou dceru namísto úředníka, který tento zápis vyhotovoval pravidelně. Mohl tak učinit? Složitá otázka, protože zákon je na tyto otázky skoupý, nicméně lze odvodit, jaký by postup být patrně měl. Nelze vyloučit, aby zápisy vyhotovovala externí osoba (/na malých obcích se to stává dokonce relativně často). Vždy by však mělo platit, že tato osoba bude mít nějaký formální vztah k obci – například dohodu o provedení práce např. právě na sepis tohoto zápisu. Neměla by být, s ohledem na významnost, ve své podstatě k obci cizí, bez jakékoli odpovědnosti za danou práci. To platí jak o zápisu ze zastupitelstva, tak rady. Dále by pak měl s danou osobou zvenčí souhlasit onen orgán, což lze vyjádřit standardním usnesením; o to více u rady obce, jejíž zasedání není veřejné.
Může proběhnout zasedání zastupitelstva v malé místnosti tak, aby se tam „nevešla“ veřejnost?
Teoreticky ano – když to nikdo nenapadne. Pokud by se však daná věc dostala k dozorovému orgánu, například i s fotografií malých prostor, lze si představit, že výstupy z tohoto zasedání budou prohlášeny za neplatné pro popření zásady veřejnosti zasedání. Zasedání zastupitelstva se musí konat v prostorách, které účast veřejnosti umožňují.
Může zastupitelstvo obce jako určitou formu „naschválu“ trvale rozhodovat o tom, že smlouvy podepisuje vždy někdo jiný, než starosta obce, a to tak, že podpisem smlouvy výslovně pověří jinou osobu (člena zastupitelstva, rady apod.)
To sice může, ale nikdo nemůže zabránit starostovi obce, aby daný dokument podepsal taky – tedy tam maximálně budou podpisy dva. Nikdy totiž nemůže být přijato usnesení, že se starostovi zakazuje zastupovat navenek – to by se měnil zákon, a takovou pravomoc zastupitelstvo skutečně nemá. Jediný „naschvál“ tak může spočívat v tom, že vedle starosty bude podpis ještě druhé osoby.
Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka