Seriál 9: STOVKY OTÁZEK BEZ ODPOVĚDÍ
Jak řešit situace, které zákon o obcích výslovně neupravuje
Znáte to všichni, kteří stojíte v čele obcí a měst. Praxe vám přináší situace, které musíte řešit, a najednou narazíte. Proč? Protože zákon o obcích na ně nemyslí, a proto na ně také neodpovídá. Neřeší je. V praxi se pak postupuje výkladem – buď vlastním, což je někdy laicky „nebezpečné“, nebo ministerským, což může být „nebezpečné“ v podstatě stejně – protože ani tento výklad není závazný, a nelze se tedy na něj stoprocentně spolehnout. A ocitne-li se daná věc někdy v budoucnu na policii nebo u soudu, nemusí tento výklad bez zákonné opory obstát. Tento seriál si proto klade za úkol upozornit vás na situace, které nejsou zákonem o obcích upraveny, a doporučit cestu, kterou byte se mohli vydat bez obav, že vám někdo v budoucnu bude váš postup zazlívat.
Díl devátý: Občan obce – kdo je víc? Praxe již dávno překonala zákon.
Člen zastupitelstva obce skládá na začátku prvního zasedání zastupitelstva obce, jehož se po svém zvolení zúčastní, slib tohoto znění: „Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města, městyse) a jejích (jeho) občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky.“
Už z tohoto textu lze vypozorovat malou disproporci – zákon uvádí zvlášť zájmy obce a zájmy jejích občanů; tedy výkladem lze logicky dojít k tomu, že zájem obce nemusí být vždy totožný se zájmem občanů – protože ty zájmy jsou většinou skupinové. Ale to jen úvodní poznámka.
Občanem je podle zákona o obcích fyzická osoba, která je státním občanem České republiky, a která je současně v obci hlášena k trvalému pobytu. Existují zde tedy dva základní znaky.
Zákon o obcích pak specifikuje práva takto specifikovaného občana obce tak, že občan obce, který dosáhl věku 18 let (zákon o obcích definuje další znak = věk), má právo
a) volit a být volen do zastupitelstva obce za podmínek stanovených zvláštním zákonem,
b) hlasovat v místním referendu za podmínek stanovených zvláštním zákonem,
c) vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným věcem,
d) vyjadřovat se k návrhu rozpočtu obce a k závěrečnému účtu obce za uplynulý kalendářní rok, a to buď písemně ve stanovené lhůtě, nebo ústně na zasedání zastupitelstva obce,
e) nahlížet
– do rozpočtu obce a do závěrečného účtu obce za uplynulý kalendářní rok
– do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva obce
– do usnesení rady obce
– do usnesení výborů zastupitelstva obce
– do usnesení komisí rady obce
a pořizovat si z nich výpisy,
f) požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou obce nebo zastupitelstvem obce; je-li žádost podepsána nejméně 0,5 % občanů obce, musí být projednána na jejich zasedání nejpozději do 60 dnů, jde-li o působnost zastupitelstva obce, nejpozději do 90 dnů,
g) podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty; orgány obce je vyřizují bezodkladně, nejdéle však do 60 dnů, jde-li o působnost zastupitelstva obce, nejpozději do 90 dnů.
S každou oblastí jsou spojeny otázky, na které zákon přímo odpověď nedává, a přináší je až praxe nebo dokonce až soudy včetně soudu ústavního.
Ad a) volit a být volen do zastupitelstva obce za podmínek stanovených zvláštním zákonem
Ad b) hlasovat v místním referendu za podmínek stanovených zvláštním zákonem,
Opravdu to platí bezvýjimečně, nebo lze právo „volit a být volen“ občanu obce odebrat?
Odpověď zní: ANO – toto základní právo lze občanům obce odepřít, pokud praktiky přesáhnou určitou mez, a to bez ohledu na znění zákona o obcích a podmínky tam formulované. Mít 18 let a být hlášen k trvalému pobytu tedy rozhodně nestačí, je-li tohoto práva zneužíváno, tedy je-li očividné, že přihlášení k trvalému pobytu je účelové, např. pro přímé ovlivnění voleb v malé obci. A to bez ohledu na to, že lídr kandidátky by chtěl aspirovat na starostu obce.
Uveďme důležité věty z nálezu pléna Ústavního soudu číslo Pl.ÚS 6/11 ze dne 4. 5. 2011
„Jak bylo řečeno, právo volit do zastupitelstva obce dává ustanovení § 4 zákona o volbách do zastupitelstev občanu obce za předpokladu, že je v den voleb v této obci přihlášen k trvalému pobytu. Žádné omezení týkající se trvalého pobytu není v tomto ustanovení uvedeno a Česká republika nemá ani jinde speciálně upraveny nějaké další podmínky ve vztahu k bydlišti, které by voliči byli povinni splnit, než se k trvalému pobytu v obci přihlásí. Zmanipulování voleb obstaráním hlasů formálních voličů je tedy relativně snadné…
Je však zřejmé, že právní úprava není dokonalá. Ústavní soud zde proto využívá příležitosti a apeluje na zákonodárce, aby uvážil, zda podmínky aktivního volebního práva do zastupitelstev obcí neupřesnit, resp. nezměnit tak, aby bylo znemožněno nebo alespoň podstatně znesnadněno zneužití stávajícího benevolentně nastaveného kritéria trvalého pobytu… Přiléhavější je proto postoj vycházející z trvalého pobytu jako stavu faktického. …V situaci, kdy je trvalý pobyt rozhodujícím kritériem pro vznik aktivního i pasivního volebního práva do orgánů samosprávy obce, je třeba vzhledem k závažnosti možných dopadů pečlivě zkoumat i skutečnost, zda přihlášení nebylo zcela účelovým jednáním, jehož jediným cílem byl právě vznik aktivního volebního práva, tedy jednáním obcházejícím volební zákon. …Ústavní soud zastává názor, že případné „nekalé praktiky“ dle své závažnosti mohou oslabit integritu voleb, a tedy i demokracii samotnou.
Tedy závěr – na rozdíl od textu zákona nepostačuje trvalý pobyt a věk 18 let k tomu, aby občan mohl volit a být volen do zastupitelstva města. Naléhání Ústavního soudu, aby zákonodárci zvážili změnu zákona, zatím nebylo vyslyšeno.
Starosta si postavil dům v sousední obci, přesto nadále má formálně trvalý pobyt na území města, a vykonává funkci starosty. Je to správné?
Zda to je správné, to je věc jedna, zda je to zákonné věc druhá. Požadavky zákona splňuje, a nutno dodat, že pokud v obci vyrostl, a dokonce byl zvolen starostou, má k ní jasný vztah bez ohledu na popsanou skutečnost. V tom smyslu by mohl zákon doznat změn – kandidatura na místo starosty by nemusela stát jen na trvalém pobytu a věku 18 let, ale například na tom, že v obci žil x let, nebo že v obci pracuje, apod. Tedy chtělo by to lepší úpravu zákona v tom smyslu, aby se více stavělo na faktickém stavu, než na formálním údaji v evidenci obyvatel. Formální předpoklady zákony by pak splňovali i bezdomovci na úřadě evidovaní.
Ad: c) vyjadřovat na zasedání zastupitelstva obce v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným věcem,
Ad d) vyjadřovat se k návrhu rozpočtu obce a k závěrečnému účtu obce za uplynulý kalendářní rok, a to buď písemně ve stanovené lhůtě, nebo ústně na zasedání zastupitelstva obce
Můžeme osobu, která se dostavila na zasedání zastupitelstva legitimovat, abychom věděli, že je občanem obce?
Z obce nemá nikdo právo legitimovat osobu, která se dostaví na zastupitelstvo, zda je občanem obce, a to ani městský policista apod. Tedy v praxi je to tak, že na zastupitelstvo může přijít kdokoli, a může se vyjadřovat v souladu s jednacím řádem. Obec nemá možnost ověřit, zda je či není občanem obce.
Je povinen občan uvést své jméno a bydliště, když se chce vyjádřit?
Většinou se tak děje, ale zákon tuto povinnost neukládá.
Jak máme uvést připomínku občana, který se neidentifikuje?
Zákon neukládá, že občan, resp. osoba, která na zasedání vystoupí, se musí identifikovat. Teoreticky se může představit i falešným jménem. To by měl také zápis ve zkratce uvést (pokud není osoba známá obecně, zejména na malých obcích), např. „Ing. Novák, bez identifikace, uvádí“, nebo „muž bez identifikace uvádí“, apod., protože připomínky by nějak zaznamenány být měly.
Musíme uvést do zápisu ze zastupitelstva připomínku osoby, která se neidentifikuje, a která nám není známa z úřední činnosti?
Zápis má odrážet dění na zastupitelstvu, a pokud má vystoupení tzv. „hlavu a patu“, mělo by být uvedeno.
Můžeme dát do jednacího řádu, že osoba, která chce vystoupit, musí předložit průkaz totožnosti?
Nemůžete, protože něco podobného by musel upravit pouze zákon. Musíte se spolehnout na to, že ji buď znáte, nebo že se vám opravdivě představí, ale nutit ji k tomu nemůžete.
Co když víme, že osoba, která chce vyjádřit svůj názor k projednávané věci, není občanem obce? Musíme jí dát slovo?
Složitá otázka. Formálně podle zákona ne, v praxi se tomu stěží ubráníte. Je možné zvolit kompromis – pokud osobu znáte, lze uvést, že pan nebo paní XY, který není občanem obce, k dané věci uvádí. Tím snížíte relevanci řečeného, pokud je toto vaším cílem – aby osoby nemající vztah k obci dění v ní neovlivňovali nad přiměřenou míru. V praxi to bývají mluvčí různých neziskových organizací apod.
Příklad: Aktivisté na zastupitelstvu Prahy žádali stav klimatické nouze – 26.4.2019, PRAHA, ČTK – Několik desítek aktivistů včera na pražském zastupitelstvu upozornilo na postupující klimatickou změnu a neúspěšně vyzvalo politiky, aby řešili její důsledky vyhlášením tzv. stavu klimatické nouze. … Část přítomných v rámci diskuse vystoupila se svými příspěvky, část se na protest proti nečinnosti politiků položila na zem před radní. Aktivisté po pražských politicích požadovali, aby vyhlásili výjimečný stav, který nazvali „stav klimatické nouze.“ Za klimatickou změnu podle nich může v první řadě kapitalistický ekonomický systém, který vyžaduje stálý růst a jako důsledek způsobuje ničení planety.
Zcela jistě nešlo o občany obce, přesto na zasedání zastupitelstva hovořili.
Obdobně to platí o vyjadřování k rozpočtu obce.
Poznámka autorky – zásada publicity se tedy do zákona sice vpravila logicky, ale zcela nepřiměřeně. Faktický stav je dnes takový, že na zasedání zastupitelstva obce dnes může přijít každý, bez ohledu na to, zda je či není občanem obce, a v souladu s jednacím řádem, který je jediným omezení, a nabývá tak i na důležitosti, se může vyjadřovat ke všemu. Není mechanismus, který by zajistil, aby mluvili skutečně jen občané obce a ti, kterým to obec umožní.
Jak máme ověřit věk 18 let?
S ohledem na to, že nesmíme legitimovat, neověříme nijak ani věk. Tedy odpověď je, že to není nijak možné. Nicméně i to již překonala praxe, protože i tam, kde to víme, je to ve své podstatě k ničemu. Je tomu tak od rozsudku soudu v případě, kdy šestnáctiletý aktivista Jakub Čech z Prostějova dosáhl verdiktu, že i když má teprve 16 let, je vůči veřejné správě „plnoletý“, a musí mu být poskytovány informace. Prostějovská radnice mu odmítla vyhovět právě s odkazem na věk 18 let. Soud však znění zákona nedbal (!!!), a přiznal dotyčnému mladému muži plnoletost, a městu tak povinnost informace poskytnout. Zjišťování věku tedy ztratilo zcela význam.
Ad e) nahlížet
– do rozpočtu obce a do závěrečného účtu obce za uplynulý kalendářní rok
– do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva obce
– do usnesení rady obce
– do usnesení výborů zastupitelstva obce
– do usnesení komisí rady obce
a pořizovat si z nich výpisy,
Můžeme osobu, která přijde nahlížet do uvedených listin, legitimovat?
Nemůžete. Ze stejných důvodů, jaké jsou uvedeny výše. Do těchto interních listin obce má tak přístup kdokoli.
Můžeme chtít prokázání věku 18 let?
Nemůžete. Ze stejných důvodů, jaké jsou uvedeny výše. S ohledem prostějovský na verdikt to však stejně postrádá smyslu.
Když je v zákoně uvedeno „nahlížet“, můžeme odmítnout vyhotovit kopii?
Nemůžete, zákon o přístupu k informacím to pak upravuje zcela jasně, viz dále i pojem právo „pořídit si výpis“.
Musíme reagovat ihned po příchodu občana, tzv. všeho nechat a věnovat se mu?
Zákon to takto neukládá, a bylo by to příliš tvrdé, protože každý se musí věnovat své práci. Je proto dobré upravit tuto situaci v jednacím řádu, a omezit nahlížení např. na úřední hodiny, a tak, že nahlédnutí úřad umožní ve sjednaném termínu, např. do pěti dnů od žádosti. Samozřejmě nikdo nebrání vyhovět hned.
Občan po nás žádá, že chce být o samotě a v klidu si vše studovat. Musíme mu to umožnit?
Naopak – přesto, že to zákona opět neupravuje, neměli byste zápisy ztratit z dohledu, aby se z nich něco neztratilo.
Poznámka autorky: Zažila jsem kuriózní dotaz, totiž zda musíme umožnit občanovi při nahlížení sedět. Když jsem se s věcí seznámila blíže, dotazu jsem se nedivila. Starší pán přišel na úřad, sedl si tam do křesla, a četl zápisy a usnesení od rána do oběda, pak se vrátil, a opět. Měl sebou pití, svačinu, a evidentně tím trávil volný čas v důchodu. Jak to obec vyřešila? Nabídla mu brigádu v knihovně. Ale odpověď by zněla – zákon neukládá, aby občan měl možnost sedět. Praxe je prostě pestrá.
Musíme/můžeme poskytnout zápisy v elektronické podobě?
Zákon o obcích opět tuto otázku neupravuje, ostatně hovoří pouze o nahlížení, nikoli kopiích. Praxe je už mnohem dál. Tedy – záleží vše na dohodě. Podle zákona 106 o přístupu k informacím se poskytuje kopie – na kopírování pak aby byly na radnicích čety. Dojde-li k dohodě, lze předat informaci i elektronicky. Zde pak pozor na fotokopie projektů apod., které chrání autorské právo. Tedy jde o rozumnou dohodu, anebo pak klasické fotokopie.
Musíme umožnit nahlédnout i do zápisů z rady obce?
Zákon o obcích to neukládá, zákon o informacích ano. Není důvodu tedy poskytnutí bránit, samozřejmě za ochrany osobních údajů, protože rada obce řeší častěji věc, které nemohou být bez dalšího zveřejňovány (pracovněprávní apod.)
Pořizovat si výpisy – to si mají občané text sami opisovat?
Archaický pojem, který už v zákoně nemá co dělat – samozřejmě se jedná o kopie.
Ad g) podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty; orgány obce je vyřizují bezodkladně, nejdéle však do 60 dnů, jde-li o působnost zastupitelstva obce, nejpozději do 90 dnů.
Musí orgány obce projednávat i anonymní připomínky a podněty?
Mohou, ale nemusí. Právo předkládat mají občané obce, a anonym není občan obce. Tedy pokud daný podnět přijde, měl by být předložen tomu orgánu, do jehož pravomoci věc spadá, a ten jej může vzít pouze na vědomí, nebo ani to ne, a může se jím odmítnout zabývat právě z toho důvodu, že není podán občanem obce.
Projednává věc ten orgán, kterému byla adresována, nebo ten, který má věc v pravomoci?
Samozřejmě věc by měla být dána na program toho orgánu, kterému spadá do pravomoci. Tedy i v případě, že je věc adresována starostovi, ale spadá do pravomoci zastupitelstva, musí ji starosta zastupitelstvu předložit. A naopak – je-li věc adresována zastupitelstvu, ale spadá do pravomoci rady, je plně oprávněna projednat ji rada, nebo starosta v pravomoci rady (například nájem) – vyjma případu, kdy si občan stěžuje na nižší orgán, nebo uvádí okolnosti, které nepochybně chce, aby se dozvěděl například nejvyšší orgán obce. Ostatně dnes už je snadné oslovit všechny zastupitele přímo.
Co znamená slovo „vyřizuje“?
Obecně jakýkoli druh vyřízení. Vyřízením tak může být i usnesení, že „ZO bere podnět na vědomí, ale v současné době se nebude věcí zabývat.“ A naopak – „ZO bere na vědomí podání občana XY, a ukládá tomu a tomu úředníkovi daný problém vyřešit“. Je to plně v kompetenci daného orgánu – se vší odpovědností, kterou má. Nikdy by například neměl podcenit upozornění na možné škody apod. – mohlo by dojít až ke spáchání trestného činu porušování povinnosti při správě cizího majetku.
Když napíše občan všem zastupitelům mail, je to podání podnětu zastupitelstvu?
Opět ne právě snadná odpověď – ale lze uzavřít, že zaslání soukromého mailu jednotlivým členům zastupitelstva není oficiálním podáním do sídla obce, proto neběží žádné lhůty a podání teoreticky nemusí být vyřízeno. Je však samozřejmě dobré se nad věcí zamyslet, a reagovat více takticky, než úředně. Ale z hlediska práva je to tak, jak je uvedeno úvodem této odpovědi. Podobně je to i členům rady, popř. starostovi. Ale osobně bych se nad tyto detaily „povznesla“, a zabývala se hlavně obsahem.
Na závěr s úsměvem
V praxi jsem dostala hned několik kuriózních dotazů:
- „Mohu diskvalifikovat člena zastupitelstva z jednání, když vidím, že si podklady rozdělává až na místě, a vůbec je nečetl?“ Starosta byl rozhodčí, a samozřejmě odpověď musela znít ne. Musíme nechat rozhodovat i zastupitele, kteří nepovažují za nutné se s listinami seznámit. Není však na škodu na to na zasedání poukázat – i v zápise se to může ocitnout. Ale to už je škodolibá rada.
- „Mohu vrátit občanovi jeho přípis s opravenými hrubkami?“ Starosta byl učitel. To mu jistě zakázat nelze. Souběžně ho ale musí vyřídit.
- „Mohu dát členům zastupitelstva před zahájením jednání dýchnout do balonku, když myslím, že jsou pod parou?“ Takové právo samozřejmě starosta nemá.
- „Můžeme dát návrh na odvolání tajemnice pro její intimní vztah s šéfem opoziční strany?“Nelze.
- „Může mít starosta obce na stránkách obce vyvěšen svůj osobní test inteligence?“ V případě, že jde o charakteristiku jeho osoby, proč ne.
Přes jejich humorný podtext byly v danou chvíli položeny se vší vážností.
Mgr. Jana Zwyrtek Hamplová
advokátka